国务院部门组织法体系的历史必然与实践逻辑

2017-06-05江国华

社会科学动态 2017年5期

江国华张彬

前沿聚焦

江国华张彬

“完善中国行政组织法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”已然成为全面深化改革、建设法治国家和法治政府的重要任务。在中国整个行政组织法律制度中，国务院部门组织法居于重要地位。但由于立法上的供应不足或迟缓，使得这一重要区域的法治化进程严重滞后。为此，当务之急有二：一是在国务院部门组织理念上实现由 “事实问题”向 “法律问题”转变，树立组织法定的基本原则；二是在立法上制定《国务院部门组织法》和国务院所属各行政机构组织法或组织条例，形成以《国务院部门组织法》为核心，各部门组织法或组织条例为基本单元的国务院部门组织法体系，规范国务院各部门之间的权力配置和运行，以期在新的历史条件下，适应建设法治政府和法治国家的需要。

国务院部门组织法；行政组织法制；组织法定原则； “三定”规定

引言

就其性质而言，《国务院部门组织法》即国务院所属各行政机构组织法体系，是中国行政组织体系的有机组成部分。所谓国务院部门组织法体系，是规范国务院所属行政机构设置、职责权限、内部机构、管理制度、主要职位和员额编制等法律规范的总称。①其内含着职能部门之间及其内设机构之间的权力配置关系，是国务院行政机构得以成立并行使权力的法律基础。②因此，“完善中国行政组织法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”就成为全面深化改革、建设法治政府的首要的基本任务。其中，明确且规范国务院所属各行政机构的组织结构和职能权限，并将以1998年以来国务院所属行政机构的 “三定方案”③和2014年以来的 “三张清单”④为基本内核的行政体制改革目标和成果制度化、法律化，构建国务院部门组织法体系实属当务之急。鉴于国务院行政机构组织法并非一个严格的法律概念，所以，在讨论《国务院部门组织法》之前，有必要理清两个前提性问题：

一是国务院与国务院各行政机构的关系问题。首先，根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第86条之规定，国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。其次，根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997年）第6条之规定，国务院行政机构包括国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。再次，国务院即中央人民政府是由其所属各行政机构所组成的组织体；国务院各行政机构是国务院的组成单位，一般可称之为中央政府机关。最后，在法律上，国务院行使《宪法》第89条所规定的职权，但在事实上，国务院所属各行政机构才是这些职权的具体行使主体，其中，国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作；国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署，分别履行国务院基本的行政管理职能；国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能；国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能；国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。

二是《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）与国务院部门组织法体系的关系问题。《国务院组织法》是规定国务院法律地位、组织结构和基本职能的基本法；《国务院部门组织法》是规定国务院所属各行政机构基本构造、主要职能、履职程序和责任等法律规范的总称。由于国务院行政机构是一个由分别承担不同职能的单位所组成的机构体系，相应地，分别规范这些机构的组织法也就顺理成章地构成一个彼此独立又相互关联的法律规范体系。在整个国务院组织法体系中，《国务院组织法》居于基本法地位，《国务院部门组织法》相当于总则或者通则，国务院部门组织条例群则具有分则的性质——《国务院组织法》无法包揽部门组织法的内容；国务院组织法的内容需要部门组织法予以细化和落实。国务院所属行政机构职能各异，但仍有诸多共性的内容，若将这些内容规定在《国务院组织法》中，必失于琐碎，若分别规定在各行政机构组织法中，则失于累赘，所以，在《国务院组织法》和国务院所属行政机构组织法之间，有必要存在一个通则性质的《国务院部门组织法》。⑤

一、国务院部门组织规范体系之沿革与趋向

自1949年以来，国务院部门组织规范经历了各部门组织条例或组织通则、组织简则——国务院通知或批复——“三定方案”——“三定规定”的演变过程。从规范性而言，这一过程构成一个 “V”型结构（如图1所示），整体上组织立法有所衰弱，但从国务院批复到 “三定规定”，其规范性和强制性明显增强。按照这一发展趋势，随着国家组织结构逐步稳定，国务院部门组织规范从 “三定规定”走向部门组织法体系具有某种程度的历史必然性。

（一）以《政务院及所属各机关组织通则》为核心的部门组织规范

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》，明确规定中央人民政府委员会的组成人员、人数和职权，并规定政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会及30个部、会、院、署、行。

图1 1949年以来国务院部门组织规范形式及规范性强度

《中央人民政府组织法》第21条规定：“政务院及各委、部、会、院、署、行、厅的组织条例，由中央人民政府委员会制定或批准之”。根据这一规定，政务院的工作重点之一就是，讨论决定和通过政务院及所属各机关和地方各级政府组织通则。1949年10月21日，周恩来总理主持召开了政务院第一次政务会议，周恩来作《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》的报告，提出：当务之急，各部门要制定组织条例，建立工作制度；为便于各部门制定组织条例有所遵循，先由政务院拟定若干原则，再由各部门自拟，报政务院批准。为此，会议决定成立专门小组，提出草拟组织通则的原则。12月2日，政务院第九次政务会议修改并最终通过了《政务院及所属各机关组织通则》。⑥该通则基本上建立起各部门组织条例的框架。根据这一通则，政务院各部门自行拟定组织规则草案，报政务院法制委员会和政务院参事室审查，并经政务院政务会议讨论通过。1949年12月30日，政务院第十三次会议批准《海关总署试行组织条例》；1950年10月24日，政务院批准了政治法律委员会、人民监察委员会、财政经济委员会和文化教育委员会的试行组织条例；1952年2月22日，政务院第一百二十五次政务会议通过《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》。

概括地说，在建国初期，除《中央人民政府组织法》对政务院进行的有关规定外，国务院各部门组织规则有三种形式：一是组织条例，只规定该部门的组织规则。例如，1950年的《政务院人民监察委员会试行组织条例》。二是组织通则，不仅规定政务院所属该部门的相关组织问题，亦涉及地方各级人民政府所属该部门的组织问题。例如，1952年的《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》。⑦三是组织规程，即政务院所属该部门出台的规范性文件，主要规定该部门内部机关的组织工作。例如，1950年的《铁道部行车安全监察室暂行组织规程》。尽管部门组织规则的形式不同，但其内容却表现出一定的共性。如表1所示，三个部门组织立法在条文数量、结构编排上都存在较大差异，但部门职责、下设机构和人员编制是共同核心。

表1 国务院部门组织规则三种立法形式内容对比

上述事实表明，在建国初期，国家极其重视行政组织立法。为使新政府尽快有秩序地运转起来以及巩固新生政权，政务院及所属各部门亟需建立工作制度，按照中国共产党的依法组织政权思想，政务院各部门都陆续出台了组织规则。这些组织规则初步构建了我国国务院部门组织法体系的模型和框架（如图2所示），为我国部门组织立法乃至行政组织立法奠定了一个良好开端。但从表1和图2所呈现的内容和结构也可以看出，这一时期的国务院部门组织法体系并不完备：一则对政务院的组织规定，仅体现在《中央人民政府组织法》的某些条款中，欠缺一部完整的规定政务院各部门设置、职权、机构和人员的部门组织基本法；二则根据《中央人民政府组织法》第21条之规定，经中央人民政府委员会制定或批准的政务院部门组织条例数量极少；三则尽管《政务院及其所属各机关组织通则》对部门组织规则的结构、内容进行了统一规范，但无论是该通则本身，还是部门组织立法，其条文都过于笼统、弹性较大；四则这一时期的组织立法并未涉及完整的人员编制问题，仅确定了部门的领导职数，工作机构的人员编制工作则另行规定。比如1950年6月13日，政务院公布了《关于统一全国各级人民政府、党派、群众团体员额暂行编制草案》，对各级政府及党派群团组织的人员编制问题作出原则性规定，对此，周恩来指出，这一草案只作为统一编制的一般标准，各地各部门可视具体情况加以适当调剂。⑧这一指令实际上削弱了草案的规范力，而且事实上将人员编制视为各部门内部的事情。相对于通过组织法予以规范的职权、工作机构和部门领导职数而言，人员编制工作在建国初期并未得到足够重视，这是导致各级政府机构在建立过程中出现人员庞杂的直接原因。

图2 1949年—1954年政务院部门组织法体系

（二）以《国务院组织法》为基础的部门组织规则体系

1954年9月，第一届全国人民代表大会制定了我国第一部社会主义宪法，即1954年《宪法》，并通过了作为部门组织基本法的《国务院组织法》。1954年《宪法》把国家立法权、行政权和司法权的关系结构予以定位，设置了国务院，即中央人民政府，作为我国最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。⑨基于宪法对国家权力的定位，全国人大及其常务委员会积极行使立法权，通过了一系列组织规则。这一时期堪称国务院部门组织法制建设的 “黄金时期”。

尽管1954年《国务院组织法》并未明确要求国务院所属各部门制定组织规则，但1954年9月第一届全国人大第一次会议通过的《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》规定：“所有自从1949年10月1日中华人民共和国建立以来，由中央人民政府制定、批准的现行法律、法令，除同宪法相抵触的以外，一律继续有效。”据此，政务院时期（1949—1954年）制定并批准的6个部门试行组织条例或组织通则将继续沿用。基于政务院时期制定部门组织规则的传统以及决议对这

些规则的认同，在一定程度上促使新设立的部门开展组织规则制定工作。据统计，1954年至1957年间，国务院国家计划委员会、监察部、秘书厅、计量局、法制局、人事局、档案局、专家工作局、机关事务管理局、体育运动委员会、劳动部、专家局以及中央救灾委员会等13个部门制定并发布了工作条例或组织简则。⑪

表2 1954年—1957年国务院部门组织法主要内容⑩

图3 1954年—1957年国务院部门组织法体系

同建国初期的组织条例或组织通则相比，这一时期的部门组织简则或工作条例不仅在名称上有所变化，在内容、体系上也有较大调整，但综合13个部门发布的组织简则或工作条例来看（如表2所示），部门的职权（任务）、机构和领导职数仍是核心内容。由此可见，1954宪法之后，国务院部门组织立法得到进一步完善，到20世纪50年代后期，初步形成了以《宪法》为统帅，以《国务院组织法》为核心的从国务院到中央政府各部门、直属机关、办事机构的部门组织规范体系（如图3所示）。但这一时期的部门工作条例或组织简则并不具备正式法的形式和效力，大多属于内部工作规范的性质；而且建国初期部门组织立法所存在的一些问题，在这一时期仍不同程度有所存在，甚至更为突出，例如，这一时期的组织简则或工作条例相对于建国初期的组织通则而言，条文更少，内容更为简单，而且人员编制问题仍未列入规则之中。

（三）以国务院通知、批复为表现形式的部门组织规范体系

“文革”结束后，国务院先后恢复和增设了48个行政机构，到1981年底，国务院行政机构高达100个，行政人员也增至5万余人。机构剧增、人员膨胀的局面催生了国家机构改革。1982年五届全国人大常委会第二十二次会议通过《关于国务院机构改革问题的决议》，明确规定了各级各部的职责、机构和人员编制，改革后，国务院工作机构总数减少到61个，机关工作人员压缩至3.9万人。⑫为因应机构改革，1982年《宪法》和《国务院组织法》进一步扩宽了国务院的组织权，授权国务院采用批复、通知等形式规范各部门的职权、组成和编制。

自1982年以来，国务院进行了数次机构改革，每次改革都涉及机构变迁、职能和编制调整，程序相对复杂的组织立法不再适宜。为更好地配合国家机构改革，这一时期，除1987年5月16日制定的《国务院参事室组织简则》外，国务院不再制定各部门组织简则，而是由国务院发布通知和批复。根据其内容，主要有四类：一是统一确定机构的职责、机构和编制。例如，1985年2月9日的《国务院关于国家经委成立全国饲料工业机构问题的批复》同意在国家经委成立饲料工业办公室（局级）、中国饲料工业技术开发总公司和中国饲料工业协会，三块牌子，一套班子，人员编制暂定三十人，任务是负责饲料工业行业统筹、规划、协调等。二是仅确定机构设置和人员编制。例如，1986年5月26日的《国务院关于国务院法制局机构设置和人员编制的批复》同意法制局 “设立办公室、研究室、政法教科文卫法规司、财贸外事法规司、工交劳动法规司、农林城建法规司、法规监督检查司。确定局机关行政编制一百人。”三是仅确定机构设置。例如，1986年10月7日的《国务院关于国家中医管理局机构设置的批复》同意国家中医管理局设立办公室、医政司、教育司、科学技术司、计划财务司。四是仅确定职责范围。例如，1987年1月13日国务院发布的《关于成立新闻出版署的通知》，明确新闻出版署负责全国新闻、出版事业的管理工作，行使 “起草关于新闻、出版的法律、法令和规章制度，经审定颁发后组织实施”等六项职权，而对于内部机构设置和人员编制事项则授权各地自行决定。这些批复和通知虽不具有组织法的强制力和规范力，但其内容实质上抓住了国家机构组建中最为关键的三个问题，即职责、机构和编制，因此，这些通知和批复实际上揭示了国务院部门组织对规则和立法的内在需要。

由于这一时期最明显的特征就是机构改革，因此， 1982年《宪法》第 89条第（三）、（四）、（十七）项将行政机构的组织权、编制权、中央和地方行政机关的职权划分等授予了国务院；1982年《国务院组织法》则改变了1949年《中央人民政府组织法》和1954年《国务院组织法》的立法模式，不再具体列出国务院的组成部门，仅原则性规定“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。”1982年《宪法》和《国务院组织法》的规定无疑进一步扩宽了国务院的组织规范制定权限。但国务院并未进行部门组织立法，而是采用批复、通知等形式规范各机构的职权、组成和编制。这一转变具有其历史必然性，因为这一时期本身就具有过渡性，其根本目的在于快速恢复国民经济和秩序，所以提高组织效率，快速精简机构和人员是首要任务，相对程序繁琐的组织立法而言，发布程序较为简单的通知、批复等规范性文件更符合迫切实际。

（四）以 “三定”规定（方案）为规范形式的部门组织规范体系

20世纪80年代末以来，中共中央成立了机构改革领导小组，系统总结我国机构改革工作，积极借鉴国外政府在职能配备、机构设置上的有益经验，提出了展开我国党政机构改革的基本思路，形成了 “机构改革必先定职能，再定机构和编制”的改革思路。⑬1988年4月9日，七届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，正式确定了国务院机构 “三定方案”。

1988年后，国务院根据全国人大批准的机构改革方案，发布关于国务院机构设置的通知，确定了国务院部委、直属机构、办事机构等部门的设置。《关于国务院机构设置的通知》（1988年）、《关于国务院机构设置的通知》（国发 [1998]5号）、《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于机构设置的通知》（国发 [2003]8号）、《国务院关于机构设置的通知》（国发 [2008]11号）、《国务院关于机构设置的通知》（国发 [2013]14号），等等规则初步确定了国务院机构改革各组成部门的数量和名称。

随后，国务院根据机构设置通知，督促各组成部门进行 “三定”工作，审定 “三定方案”，进一步明确各组成部门的职责、内设机构和编制等事项。例如，在1988年机构改革中，国务院先对新组建的9个部委进行 “三定”工作，之后陆续扩展到其他各部门，至12月10日，国务院各部门 “三定方案”全部出台并完成审定。当时的 “三定方案”由国家机构编制委员会审议、印发，全名为《×××“三定” 方案》，但实践中，各部门在体例、结构和语言上五花八门。为此，1993年机构改革时统一规范为《×××职能配置内设机构和人员编制方案》，明确了内容和体例。

为满足部门 “三定”正式性、权威性、强制性等刚性要求，1997年国务院出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》（国务院令第 227号）。这是我国第一部机构编制管理的专项行政法规，共5章25条。根据该条例规定，国务院机构改革的“三定方案”演变成为 “三定规定”，国务院所属行政机构的职能配置、内设机构和人员编制规定，改由国务院审议、国务院办公厅印发。2003年十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革，目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。根据该决定，国务院所属行政机构的组织规范名称统一为《×××主要职责内设机构和人员编制规定》，并一直沿用至今。就其内容而言，国务院机构 “三定规定”主要涵盖以下七个方面：设立依据及机构性质，表明机构设立的合法性；职能转变情况，表明本次机构调整过程中取消、下放、整合、加强的职责事项；主要职责，以列举的方式规定本部门经机构调整后的主要职责；内设机构，以列举的方式核定本部门内设机构的名称、职责、排序等事项；人员编制，核定部门机关行政编制总数和领导职数；其他事项，对有关问题作补充规定；附则，明确本部门 “三定”规定由中央编办负责解释，其调整按规定程序办理。

概而论之，自1982年以来，国务院历次机构改革都是围绕着 “机构调整和职能转变”这个核心而展开的。在改革过程中，逐渐形成的 “三定方案”和 “三定规定”通过逐一测算、核定各部门内设机构、人员编制和领导职数，实现了对机构编制的控制，并基本理顺了国务院所属行政机构之间的职责关系，实质上扮演着部门组织单行规则的角色和功能。尽管由于改革频繁，影响了其 “定职责、定机构、定编制”的 “三定”功能的实现程度，但“三定规定”实为国务院行政机构部门组织的立法确立了原则、奠定了基础、构设了框架。

二、国务院部门组织法的现实迫切性

现代国家的决策和执行，都有赖于组织法上的结构来实现。我国国务院部门组织机构经过多年发展建设，组织体系逐渐成型，国家历次机构改革的成果亟需以立法形式巩固。

（一）宏观层面

里格斯行政生态学说认为：“要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系。”⑭国家在全面依法治国、完善法治体系、建设法治政府等宏观层面，内在地需要构建国务院部门组织法体系。

其一，建构国务院部门组织法体系是全面推进依法治国的基本任务。国家顶层设计绘制了依法治国的宏伟蓝图，构筑了全新的国家法治环境，法治环境会对国家各项事业的建设与发展产生重要的引领作用。党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，同时还提出完善行政组织法制的重要任务。全面推进依法治国是健全国家组织法治的良好契机，按照健全组织法制的要求，要更加重视国家机构及组织法的作用，加强国家机构及组织法研究，完善国家机构组织法，逐步实现国家机构组织、职能的法定化。

其二，国务院部门组织法体系的构建直接影响中国特色社会主义法治体系的完善。就其内容而言，国务院部门组织法体系内含着职能部门之间及其内设机构之间的权力配置关系，是国务院行政机构得以成立并行使权力的法律基础。在整个国家法治体系中，国务院部门组织法体系居于重要地位。但由于立法上的供应不足，使得这一重要区域的法治化进程严重滞后，直接影响了中国整个法治体系的建设与完善。对于处于转型和改革中的中国而言，法治体系的完善最起码意味着政府职能转变和行政体制改革 “于法有据”，而这两项内容都属于国务院部门组织法范畴，其关于国务院职权、机构和人员的规定直接关涉改革之成效。因此，国务院部门组织法体系的建构对于中国特色社会主义法治体系的完善具有积极的促进作用。

其三，建构国务院部门组织法体系是建设法治政府的基本要求。党的十八届四中全会提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。而建设法治政府，首要要求就是要依法履行政府职能。为此，党的十八届四中全会决定明确强调要 “完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，“根据不同层次政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”，等等。这些话语实质上就是要求行政组织法治化，即实现行政组织职权、机构和编制法定。基于此，作为行政组织法的重要组成部分，国务院部门组织法体系的建构便具有战略性意义。

（二）中观层面

在某种意义上说，改革与立法工作是 “破”与“立”的关系，二者相辅相成，相互促进。一方面，要不断总结改革经验，巩固改革成果，把改革实践证明行之有效的，及时上升为法律；另一方面，要发挥法治的规范引领作用，以法治的理性和权威性来保障改革的连续性、稳定性。⑮制定《国务院部门组织法》之根本目的在于巩固机构改革的已有成果，同时使政治体制改革走上法治轨道，使改革于法有据。因此，深化行政体制改革，巩固改革成果，内在地需要完善部门行政组织法体系。

其一，国务院机构改革需要部门组织法的指导和规范。党的十八届四中全会明确提出，要 “实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”我国当前正处于政府机构改革和职能转变的关键时期，这一轮改革成功与否，关键就在于《国务院部门组织法》的指导和规范。

其二，国务院机构改革成果需要部门组织法的巩固和保障。改革开放以来，我国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次规模较大的政府机构改革。每次改革都以精简机构、缩减人员和编制为目标，但却一再陷入 “精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。究其原因，就在于每次机构改革都由全国人大或国务院发布的决定、通知所主导，而非依靠组织立法，这极大降低了组织规范的约束力。为此，巩固改革成果，实现机构组织法定，内在地需要建构国务院部门组织法体系。

其三，构建部门组织法体系是国务院机构改革的基本任务。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），要求各地区、各部门统一思想，精心组织，认真抓好改革实施。《方案》提出，要 “推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化”。2013年3月25日，国务院办公厅就实施《方案》任务分工和有关要求发出通知，明确 “推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化”工作由中央编办会同法制办负责，并提出2013年12底前推进部门组织条例试点工作。可见，国务院部门组织法体系的建构已然成为当前国务院机构改革的重要任务之一。

（三）微观层面

目前，我国有关国务院部门组织的法律规范除《宪法》中有关国务院部门工作制度和权限的规定外，主要包括《国务院组织法》和《国务院行政机构设置编制管理条例》。国务院组织立法严重不足，部门组织法更是欠缺。在依法治国的大背景下，实现组织法定，急需对这一现状作出改变。

其一，《国务院组织法》急需修改。就权力行使而言，国务院及其所属行政机构可以说掌握着我国最高国家行政权力，其权力配置和运行直接影响着人民自由和地方利益，且实质上会对人民和地方政府行为产生引导和示范作用。正是基于此，《宪法》第89条明确列举了国务院行使的18项职权，以规范和约束国务院的权力边界；但遗憾的是，对于这18项职权如何在国务院各部门之间进行具体分配，《国务院组织法》并未明确，而只是对《宪法》第89条规定的重申。这一立法现状，使得国务院各部门的权力行使欠缺法律基础，明显有违职权法定原则。而且《国务院组织法》将国务院的部门组织权授权给国务院，由其自己决定自身的部门组成，如此造成的弊端是，长期以来，我国对国务院行政机构的调整和规范主要依靠通知、决定和“三定规定”，而严重忽视组织立法，尤其是部门组织立法。《国务院组织法》修改在所难免。

其二，《国务院机构设置和编制管理条例》急需上升为法律。《国务院行政机构设置和编制管理条例》是国务院1997年为了规范国务院行政机构的设置，加强编制管理，提高行政效率而制定的条例。该条例是国务院依据《宪法》和《国务院组织法》的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理权的一种表现形式，在当时具有一定的合理性，但随着组织法定原则的确定，重要的组织问题由法律规定已然成为法治国建设的一个基本标志，其意味着国务院以及国务院行政机构的组织应当由法律规范，而不能由国务院自己做自己的 “裁判”或 “法官”，为此，立法机关应当回归其本职，积极行使组织立法权，将《国务院机构设置和编制管理条例》上升为《中央行政机关设置基准法》或《员额法》等立法，以更好地规范国务院行政机构的设置，控制国务院组织的规模。

其三，国务院所属行政机构的 “三定”规定急需上升为行政法规。“三定”规定，是对国务院所属各部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称。其一般由中央机构编制委员会办公室或各部门自己拟定，经国务院批准，由国务院办公厅以通知的形式发布。⑯其内容涉及职能转变、主要职责、内设机构、人员编制等设置行政机关最为关键的问题，是各部门履行职责、划分职权、明确内设机构和编制的直接依据，且实际上扮演着部门组织单行法的角色和功能。但遗憾的是，“三定”规定并非行政法规或规章，只是国务院出台的规范性文件，不具有法的规范性和约束力，从而直接制约了其“三定”功能的发挥。从现行国务院部门的组成来看，普遍存在超编和越权组织行为。例如，根据《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，国家卫生计生委设主任1名、副主任5名，然而，实际上其现任领导职数中，副主任7名，超编2名；国家新闻出版广电总局有9名副局长，超编3名；发改委的现任领导职数中，有10名副主任，超编6名；教育部有7名副部长、1名部长助理，超编4名，等等。再如，1982年《国务院组织法》第9条规定：“各部设部长1人，副部长2至4人。各委员会设主任1人，副主任2至4人，委员5至10人”。按照 “法无明文规定即禁止”的原则，即便是 “三定”规定也不得设置部长、副部长以外的领导职务。然而，现实中， “三定”规定增设了大量法律规定以外的职务。以2013年新组建的部门 “三定”规定为例，《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》增设总工程师、安全总监各1名；《教育部主要职责内设机构和人员编制规定》（2008年）增设总督学（副部级）1名、国家语言文字工作委员会主任（副部级）1名、部长助理2名，现行教育部领导职务中，还设有部长助理1名；发改委设置秘书长1名、副秘书长4名，等等。这一现象表明，即便 “三定”规定抓住了部门组织法的三个关键要素，但欠缺立法的形式和规范，“三定”规定也只能是 “心有余而力不足”。因此，将 “三定”规定上升为行政组织立法不仅必要而且极为迫切。

三、国务院部门组织法体系的可能方案

在修改《国务院组织法》的基础上，可从基本目标、总体原则和体系框架三个方面来阐明未来国务院部门组织法体系的可能方案。

（一）基本目标

《国务院部门组织法》的主要功能是实现 “定职责、定机构、定编制”的 “三定”原则。而最终目的是要通过制定《国务院部门组织法》与各部门组织条例完善国家行政组织法体系，服务于国家行政体制改革的战略大局。围绕这一核心目的，国务院部门组织法体系建构中的制度设计，要注重以下实效功能的实现：

其一，合理设定行政权。其表现有三：一是合理创设行政权。《宪法》首先对国务院的职权进行规定，需要《国务院部门组织法》进一步细化和具体化。包括对宪法规定的职权作出统一明确的规定，也可以根据国家和社会的发展，创设新的职权或对宪法规定作出新的解释。二是合理分配行政权。国务院部门组织之间权力的横向配置处于无法可依的状态，《国务院部门组织法》须在国务院部门 “三定”规定的基础上增进权力配置的合法性与确定性。三是合理调整行政权。《国务院部门组织法》应根据社会发展的需要、政府职能的转变，适时对国务院部门组织的权力进行调整。⑰所谓 “调整”，既包括赋予国务院部门新的权力，也包括取消原有的权力，还包括对国务院职权的重新分配。

其二，规范国务院部门组织的设置。其具体包括：首先，明确国务院部门的组织结构。国务院作为我国最高国家行政机关，由不同性质、不同类型、不同层级的职能部门构成，职能部门自身又设有不同的内设机构。《国务院部门组织法》应实现部门组织的合理架构。其次，明确国务院部门、机构的设置标准。机构膨胀的主要原因是新组织的随意设立，《国务院部门组织法》应在进一步明确中央行政机关及其内设机构设置的原则、标准。再次，明确国务院部门、机构的设置程序。组织的层次不同、性质不同，其设置程序也存在差别。《国务院部门组织法》应对国务院组成部门、直属机构和议事协调机构的设置程序作出规定。

其三，控制国务院的组织规模。由于现代行政事务纷繁复杂，而行政组织又缺乏内在的自我约束机制，因此，在整体规模上，行政组织有自我膨胀的趋势。从逻辑上而言，国家组织存在的必要性表现为执行特定公共任务的需要，因此，组织与权限之间的相互关系表现为法律上的必要关联性，没有实质性任务的组织必须撤销。⑱从这个层面而言，国务院部门组织立法应实现组织的规模控制，具体体现在两方面：一方面，控制国务院各部门的职权、机构和人员编制，在此基础上，通过专门立法规定新组织设立的基准、原则和员额总额，杜绝机构和人员增加的随意性和任意性；另一方面，《国务院部门组织法》应设有责任条款，违法行使职权、违法设立机构和编制，都将导致被撤销和被追诉的法律后果。

其四，协调与修复公法秩序。理想状态上，各行政机关的权限应当互不交叉，各行政机关的权限总和等于整个行政权。所以，行政机关之间不存在权限冲突和纠纷，行政管理领域也没有法律空白和漏洞。然而，现实中，成文法的局限性和社会关系的复杂性，决定了行政立法客观上不可能达到这一理想状态。所以，在行政实践中，行政机关之间的权限纠纷在所难免。⑲在我国，行政机关之间的权限纷争一般定位于行政内部事务——不属于法律上的争讼——适用行政内部程序来处理，即一般由共同上级行政机关解决。但其他大陆法系国家或地区，例如日本、西班牙、德国、中国澳门等，则更多地引入司法程序。而实现这一司法裁决的基础是，行政机关之间的职责权限存在基本的法律基础，否则司法裁判不仅无法可依，且会直接侵犯行政机关的自由裁量权。因此，国务院部门组织法体系的构建，不仅肩负着行政职权在行政组织之间的合理配置之责，亦要通过行政诉讼确保这一配置的稳定性和确定性。

（二）总体原则

“定机构、定职责、定编制”的 “三定” 原则是我国行政组织建设步入法制化阶段的重要标志。而实现 “机构法定、职责法定、编制法定”的组织法定原则，则是我国行政组织法治的重要进步。因此，组织法定是行政组织法的基本原则，也是《国务院部门组织法》立法的核心理念，其主要包括：

第一，机构法定，即除非有明确的法律依据，否则不能随意设置国务院的职能部门及其内设机构。纵观我国行政机构改革历程，基于革命政权和机构改革需要，组织多先于组织法而大量设置。这种做法是基于特定历史需要的一种便宜安排，有一定的合理性。但在国家机构趋于稳定，法治提上日程之际，组织建设应当步入正轨，即实现组织法定——由《宪法》第2条第1款确立并经其他规定具体化的民主原则是国家合法性证明的原则，也是国家组织原则。从《宪法》第2条 “中华人民共和国的一切权力属于人民”的人民主权这一核心立场出发，宪法本身确立了在所有国家权力领域中贯彻落实民主权的组织法基本条件，其核心是国家权力的行使必须受人民主权的约束。⑳这一主权不仅表现为公民所享有的基本权利和自由，同时也表现在公共行政领域中对组织活动的参与——人民有权创制和选择基本的行政组织形式，有权根据自身的需要设定行政权，也有权决定设置哪些行政机关；非经人民同意行政机关不得自行设置，非经人民授权行政机关不得自行享有职权。㉑这意味着只有依法设置的部门组织才具有合法身份，才有权履行行政任务、对外实施公共管理。而国务院职能部门和国务院职能部门内设机构所具有的不同性质和地位，决定了组织法定的不同内涵。

第二，职权法定，即国务院职能部门及其内设机构的权力来源于法律，仅仅只有法律才有权力；无法律则无权力。其要义有三：首先，国务院部门及其内设机构的职权必须依法取得，没有法律依据，行政职权就没有其存在的合法性和合理性，也失去了对抗其他组织或者个人的强制力和优先性。其次，国务院部门及其内设机构的职能必须明确。立法如未能明确划分国务院职能部门、职能部门内设机构之间的行政职权，那么，职权的交叉、推诿、缺位、越位则不可避免，职权法定也就没有任何意义。再次，国务院部门及其内设机构享有的职权必须依法行使。拥有法定职权的国务院部门或机构，必须严格按照法律规定的职权范围行使；超出法律授权范围的权力行为，是一种违法行为。《国务院部门组织法》不仅要根据国务院职能部门的性质和地位对《宪法》和《国务院组织法》规定的18项职权进行明确分配，具体确定各部门所应当履行的职权和权限；而且应当实现国务院部门内部机构之间的职权配置，进一步细化国务院职能部门享有的职权，实现机构与职权一一对应。

第三，程序法定，即《国务院部门组织法》应当明确国务院部门及其内设机构设立、变更、撤销的程序，非经法定程序不得变动。由于法律本身具有滞后性，因此，法律所规定的内容以及法律本身不可能一成不变，立法随着社会形势的变更而修正是法律完善之需求，也是社会发展之需求。但这种修正并非随意为之，必须遵循法定程序。基于此，《国务院部门组织法》应当明确规定国务院部门及其内设机构设置、变更、撤销的法定程序，明确主体和要求；如未达到设置或变动的要求，非由法定主体提出，非经法律定程序进行，则不得设立和变动。当然，这是对程序的一般规定。有原则就有例外，有一般也有特殊情况，在紧急状态或应急形势下，国务院基于管理需要，部门的设置和变更可便宜行事，但紧急状态或应急形势消除后，应当按照法定程序向权力部门进行备案。

第四，责任法定，即《国务院组织法》应当明确规定违法变动各部门职责、机构和人员编制的责任。责任是法律实施的保障，立法如果只有授权而疏于规制与监督，那么再完美的组织结构和程序也难逃权力的 “阴影”。所以，要确保国务院部门按照法律规定设置、依据法律规定行使职权、符合法律规定的人员编制，就必然需要对其组织行为设置法定责任，违法必然要担责。

第五，组织效率。行政组织以效率、效能的发挥为目标，故行政组织的设置和调整均应符合行政效率原则，否则行政组织必趋于腐化、僵化而无存在之必要，此为现代行政组织之立法趋势。㉒组织效率的要求有二：一是行政组织的精简化。机构臃肿、人浮于事必然导致效率低下，故为保障行政组织的精干，世界各国、各地区都对行政组织的机构和人员进行了限制，例如，我国台湾地区制定了“中央政府机关总员额法”，对 “中央政府机关”的人数限制最高限额，任何人不得突破；美国、德国等国家则通过控制预算的方式来间接达到控制行政组织规模的目的。二是行政组织的体系化，即按照一定的标准来组织行政机构，确保行政组织的统一性、整体性、系统性和有序性。㉓基于此，《国务院部门组织法》首先应当明确部门组织的人员总额，任何人都不得突破；再根据部门组织规律和层次合理分配人员，实现各层次和各类型人员协调、有序。

（三）体系框架

《国务院部门组织法》的内容和形式，主要涉及载体模式、表现形式、体系层次等内容：

其一，载体模式——体系式。载体模式是指以何种形式承载部门组织法的具体内容。除宪法规定以外，目前世界上通行的模式有两种，即法典式和体系式。其中，法典式即国家制定单一、统一的部门组织法典，来设定部门组织制度、规范部门组织行为。这一模式便于对部门组织的统一设计，有利于国务院部门组织的整齐划一。但国务院职能部门多，且性质不同、职责也相差较大，很难用一部法律全面规定，极少有国家完全采用。体系式即国家制定多个组织法律文件，这些立法按照一定的逻辑组成一个法律体系，这一形式较为灵活，为世界大多数国家所普遍采用。㉔建国初期，国务院部门组织法制实践即采用了体系式的立法模式。我国现阶段部门组织法也是以专门组织立法结合部门 “三定”规定的体系式立法为载体模式。因此，综合法治实践与立法经验，我国宜建立一套以《国务院部门组织法》为内核，各部门组织法或组织条例为基本单元的部门组织法体系。

其二，组织权划分。根据《中华人民共和国立法法》的规定，部门组织法应当包含法律、行政法规和部门规章。这实际上涉及全国人大和国务院之间如何划分部门组织权的问题。首先，全国人大享有独立的组织权，这是毋庸置疑的。问题的关键是，国务院在哪些领域和事项上需要以国家立法为依据，而不得独立从事组织行为。对这一问题的回答，其实就是明确组织法定原则中 “组织”的界限，或者说法律保留原则中到底哪些组织事项需要法律依据。当然，回答这一问题需明确一个前提，那就是无论组织法定还是法律保留，虽然都适用于组织权领域，但二者仅仅是一种原则，而不能过于具体化，否则就陷入了制度泥潭，没有任何实质意味了。在这种情况下，唯有借助特定的标准针对具体情况进行区分。对此，德国沃尔夫教授认为，一种有效的方法是抓大放小，即对于宪法所确定的行政组织——例如，我国的国务院及其各部委由全国人大及其常务委员会通过制定法律的形式规定；至于各部委以下的层次，则实行新组织保留，即成立或组建新的行政单位应当有法律的授权和依据，这是法律保留的底线。㉕也就是说，宪法、法律没有规定的组织事项，国务院有权自行决定，制定组织条例。例如，《德意志联邦共和国基本法》第 86条就将组织权笼统地授予联邦行政系统，除非 “法律另有规定”；我国《国务院组织法》第11条亦将“直属机构”和 “办事机构”的设立权授予国务院。

其三，体系层级。《国务院部门组织法》应当是一个 “总—分”的体系。其中，“总”是指根据《宪法》和《国务院组织法》制定《国务院部门组织法》，主要涉及立法依据、立法目的、部门组织的设置原则、部门的分类及性质、部门的组织与职权、人员编制、工作制度、责任条款等内容。“分”是指根据 “三定”原则的要求制定与之相对应的部门组织单行法。具体而言，我国国务院部门组织法体系应当包含四个层次：第一个层次，全国人大根据《宪法》和《国务院组织法》制定《国务院部门组织法》，概括性规定各职能部门的职权、机构和人员等内容；第二个层次是全国人大根据《国务院组织法》和《国务院部门组织法》，制定各部委组织法，分别规定国务院各部、各委员会的设置、职权、机构和编制等内容；第三个层次，国务院依据《宪法》、《国务院组织法》和《国务院部门组织法》的授权，制定直属机构、办事机构等其他部门的组织条例，具体细化各职能部门的职责、机构和人员；第四个层次，国务院各部门依据组织法和组织条例出台实施办法或规定，这一层次的办法或规定，可作为 “三定”规定存在的直接依据，即国务院各部门为实施这一办法或规定而对内发布的解释性或实施性的文件。

（四）核心内容

国务院部门组织体系法治化是一个系统工程，需要多层级立法协同治理。其中，《宪法》、《国务院组织法》对国务院部门组织法治仅作原则性规定，修改难度不大；国务院各部门组织法的创制以部门权力清单、 “三定”规定等制度为基础上，对本部门的机构性质、职责权限、隶属关系、基本工作制度、编制管理制度、法律责任等事项进行详细规定，创制难度也不大。而《国务院部门组织法》的创制则须进行系统论证、全面统筹。

1.《国务院部门组织法》的制定

《国务院部门组织法》是对《国务院组织法》所无法囊括的具有共性的部门组织问题的统一规定，其核心是规范国务院部门的设置、职权、机构和编制等基本问题，直接构成部门组织法或条例群的立法依据。因此，在整个国务院组织法体系中，《国务院组织法》居于基本法地位，《国务院部门组织法》相当于总则或者通则，《国务院部门组织法》或条例群则具有分则的性质。

其一，组织法定原则的确定。组织法定原则是行政组织法的基本原则，其首先意味着国务院的部门组织要依法设置，即每一个部门都应当有与之相对应的部门组织单行法。因此，《国务院部门组织法》在总则部分，除规定 “国务院部门的机构、职权、编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则”之外，还应当明确规定：国务院部门要依法设置，国务院各部门的职权、机构和编制等具体组织事项由各部门组织法规定。这是制定国务院部门组织法或条例的直接依据。

其二，国务院组成部门的确定。与1954年《国务院组织法》相比，1982年《国务院组织法》不再明确列出国务院的组成部门。从实践角度而言，这一立法模式便于国务院根据机构改革结果随时调整其组成机构，避免法律修改程序上的麻烦。但在强调法治的时代，通过法律来规范部门的组成和变更本身所看重的就是法律的程序控制功能。㉖因此，无论是《国务院组织法》还是《国务院部门组织法》都应当一一列出国务院的组成部门，从而减少国务院基本组成部门变动的随意性和频繁性。

其三，国务院机构设置问题。其具体包括：（1）机构设置的标准和依据。国务院机构设置的标准和依据直接决定了国务院机构的性质和地位，而国务院机构的性质和地位又直接涉及《国务院部门组织法》的制定主体，也就是国务院部门组织权的分配问题，即应该制定为法律还是法规，或者说哪些部门可以授权国务院制定法规。因此，《国务院部门组织法》应当明确按照什么样的标准来设置机构。（2）机构种类与隶属关系。在确定机构设置的标准和依据之后，《国务院部门组织法》应当明确国务院设置哪些机构，这些机构的性质、地位及相互间的关系等问题。（3）国务院机构的设立、撤销与合并。包括需要设立、撤销与合并国务院部门的条件，有权设立、撤销与合并国务院部门的主体，设立、撤销与合并国务院部门的程序等。（4）部门内设机构的设立和变更：包括需要设立、撤销与合并国务院部门内设机构的条件，有权设立、撤销与合并国务院部门内设机构的主体，设立、撤销与合并国务院部门内设机构的程序等。

其四，职权配置问题。国务院部门的职权配置主要是对《宪法》和《国务院组织法》规定的国务院所享有的18项职权的具体分配。这一问题具体包括：权力来源：国务院部门的职权应由法律直接授予，尚未指定法律的，可由行政法规授予；职权、责任的固定与公开：国务院部门及地方各级政府部门应对法律法规规定的职权进行梳理并公布权力清单，积极推进责任清单；国务院部门职权、责任的调整：全国人大、全国人大常委会、国务院、对国务院部门职权、责任调整的权限及程序等；国务院部门内设机构职权的调整：国务院、国务院部门对本部门内设机构职权调整的权限、程序等。

其五，人员编制问题。无论是1949年《中央人民政府组织法》，还是1954年《国务院组织法》，抑或是1982年《国务院组织法》，都未涉及完整的人员编制问题，只涉及部分领导职数，这是导致人员膨胀的一个关键因素。为此，《国务院部门组织法》不仅应当确定国务院部门的工作人员总额，还应当明确规定这一总额的分配、管理、变更等事项。具体包括：（1）人数总额和分配标准。《国务院部门组织法》应当确定一个国务院工作人员人数总额和分配标准，然后由部门组织法进行具体分配。（2）编制管理的基本原则。国务院各部门的编制依据职能配置和职位分类，按照精简的原则确定。国务院部门编制总量应保持稳定，但为适应社会主义市场经济体制的要求，根据国民经济和社会发展的需要，可适时调整国务院部门编制，但必须严格遵守相关程序。（3）国务院各部门编制的配比。包括国务院部门及部门各级内设机构的领导职数，机构人员定额和人员结构比例。（4）编制的调整。增加编制的申请、审核、批准、备案程序，核减编制的决定主体、核减程序等；变更编制配比的申请、审核、批准、备案程序等。

其六，法律责任条款。法律之所以具有很强的规范力和约束力，就在于违法要担责。所以，责任是保障法律有效实施的一个利器。我国现行部门副职普遍超编，一个很重要的原因就是现行规定只有授权而无责任。为此，为保障部门组织法中法律责任的统一，《国务院部门组织法》应当明确违法组织、违法设置机构、违法履行职责和超编等问题的法律责任。

2.部门组织单行法的制定

部门组织单行法的制定所涉及的一个重要问题就是这些部门组织法群究竟应当制定为法律还是条例。有学者认为 “考虑到行政机构在实践中的地位和对行政机构的约束作用，以制定法律为好”。㉗但从我国现行组织立法的规定以及国务院部门组织概况而言，让人大收归所有部门的组织立法权，并不合时宜，也不切实际。毕竟，一直以来国务院都将部门组织权视为其内部事务，而且《宪法》、《国务院组织法》也在一定程度上肯定了国务院的部门组织权。所以，由谁来制定部门组织法单行法，应当结合国务院部门的地位和性质作出区分。结合上文所言，这一区分可分为两个层面：对于国务院组成部门的组织问题，例如各部、各委员会，应当由全国人大及其常务委员会制定《×××组织法》。因为，在国务院众多行政机构中，国务院组成部门可以说地位最为重要。根据《国务院组织法》第8条的规定，“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”可见，国务院各部、各委员会的设置权属于全国人大及其常务委员会，而非国务院自身所能决定。对于组成部门以外的其他国务院部门的组织问题，例如直属机构、办事机构等等，宜授权国务院制定《×××组织条例》。事实上，我国现行《国务院组织法》就将直属机构、办事机构的组织权授权给国务院。而且，从《国务院行政机构设置和编制管理条例》所规定的国务院机构的性质和地位而言，直属机构、办事机构等国务院组成部门以外的其他行政机构所行使的职权更多地来源于国务院的某方面授权，并非国务院基本行政管理职能，也并非不可替代。所以，对于这些行政机构的组织问题，完全可以授权国务院根据《国务院组织法》和《国务院部门组织法》制定行政法规。就此而言，国务院部门组织单行法应当包括部门组织法群和部门组织法条例群两个部分。这两个部分虽然立法主体不同，但基于权力清单制度和部门“三定”规定的铺垫，其内容和结构具有内在的一致性，即除一般立法所包含的制定依据、制定目的、附则之外，还应当包括部门性质、部门纵向组织关系、部门职责、内设机构、人员编制、责任条款、其他事项等关键内容。

其一，部门性质，即对该部门与国务院之间关系，以及该部门基本职责的一个总体定位。例如，我国建国初期制定的《国务院专家局组织简则》（1956年）第1条规定：“国务院专家局在国务院直接领导下，负责督促、检查各部门对于专家和其他高级知识分子的政策、法令的贯彻执行；负责解决需要统一处理的有关专家和其他高级知识分子的问题，以便充分发挥他们的力量，适应国家建设急速发展的需要。”现行部门组织法的制定，可参照这一简则对该部门进行一个总体定位，以弥补职责条款无法穷尽列举之不足，同时也为人大和国务院在特殊情形下或者具体应用中作出解释奠定基础。

其二，部门纵向组织关系，主要是该部门与相对应的地方政府部门之间的关系。对于这一问题，我国现行立法极少涉及，只有《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》以及相关的单行法有所规定，但并不明确。《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第64条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门；省级人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案；第66条规定，省级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。从这些规定来看，国务院部门与地方政府部门之间只是一种业务指导或者领导关系，具体如何指导或者如何领导则需参照相关法律或者行政法规的规定，地方组织法并未明确。但即便是相关法律或者行政法规，也未必对这一问题有所明确。例如，《公安机关组织管理条例》虽然规定了公安部和地方公安机关的组织领导问题，但对于公安部与公安厅、公安局等之间的关系则没有规定。而且关于国务院部门和地方政府在地方政府部门的领导或者指导中如何分工的问题，现行立法都未有规定。显然，部门纵向组织关系在我国几乎处于空白。但这一问题却是中国纵向政权组织法治体系甚至整个中国组织法治所不可避免且必须予以规范的，其直接涉及我国中央与地方关系问题。

其三，部门职责，即该部门执行的任务。在部门 “三定”规定的基础上，对部门职责进行细化并非难事，真正的难题在于如何在部门组织法中解决现行部门职权交叉的问题，这不仅需要认真考究“三定”规定有关职责的规定，更需要与现行单行法中的有关该部门的规定进行一次全面的对接疏理，务求一项职权只有一个部门行使。㉘

其四，内设机构，即该部门设置哪些内设机构、这些机构分别掌管哪些职权，以及内设机构变更、撤销的条件、程序等等。

其五，人员编制，即该部门的行政编制总数，领导职务设置和数量，行政编制增加、减少的条件及程序等等。

其六，责任条款，即该部门涉及违法行使职权、设置机构、变动编制等问题时应当承担的责任，以及谁来承担，如何承担等问题。

其七，其他事项，主要是本部门负责的其他工作、与关联部门的职责分工等内容。

结语

历史经验表明，行政权具有天然的扩张性。我国历次机构改革都未能跳出 “精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，其核心原因在于改革过度重视效率，惯常于政治手段的运用，忽视规范建设。建构国务院部门组织法体系，意在跳出政治改革的循环逻辑，用 “法治话语”引领行政体制改革。在修改《国务院组织法》等相关立法的基础上，建构以《国务院部门组织法》为内核，以各部门组织法或组织条例为基本单元的国务院部门组织法治体系，将长期为改革服务的部门组织规范重新拉回法治轨道，实现部门组织、职权、机构和编制法定，不仅有利于稳定国务院的组织结构，提高行政效率，亦有助于优化我国的整个依宪治国结构。

注释：

① 陈章干：《制定政府工作部门组织法刍议》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）1989年第1期。

②⑤㉖㉗㉘应松年：《完善行政组织法制探索》，《中国法学》2013年第2期。

③ “三定方案”规定是中央机构编制委员会办公室（简称中央编办）为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称。自1998年国务院办公厅印发的第一个三定规定即《国务院发展研究中心职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发 [1998]133号）以来，国务院所属主要行政机构均制定了 “三定规定”，作为其行使职能的重要依据。其内容包括六部分：一是职责调整，即明确部门取消、划出移交、划入和增加以及加强的职责。二是主要职责，即规定部门的主要职能和相应承担的责任。三是内设机构，即确定部门内设机构的设置和具体职责。四是人员编制，即核定部门的机关行政编制数、部门和内设机构的领导职数。五是其他事项，即明确与有关部门的职责分工、部门派出机构和直属事业单位的机构编制事宜等。六是附则，即明确 “三定”规定的解释和调整事宜。1988年和 1993年的机构改革中，“三定”工作形成的规范性文件称为 “三定”方案。自 1998年起，其改称 “三定”规定，在形式上更加规范和正式。

④ 李克强总理在出席2014年天津夏季达沃斯论坛开幕式上给中国制度建设开出三张清单——“权力清单”“责任清单”和 “负面清单”，其中，“权力清单” 即明确政府该做什么，做到 “法无授权不可为”； “负面清单”即明确企业不该干什么，做到 “法无禁止皆可为”； “责任清单”即明确政府怎么管市场，做到 “法定责任必须为”。

⑥⑩⑪ 张迎涛：《中央政府部门组织法研究》，中国法制出版社2011年版，第33、55、55—57页。

⑦ 周振想、邵景春：《新中国法制建设 40年要览（1949—1988）》，群众出版社1990年版，第79—80页。

⑧ 杨向东：《建国初期（1949—1954年）行政组织法认识史》，山东人民出版社2013年版，第58页。

⑨ 关保英：《行政组织法史料汇编与点评（1950—1960）》，中国政法大学出版社2012年版，第86页。

⑫ 许超：《新中国行政体制沿革》，世界知识出版社2012年版，第31页。

⑬ 郭卫民、刘为民：《“三定”的功能与完善途径》，《中国行政管理》2011年第11期。

⑭ 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社2004年版，第285页。

⑮ 石佑启：《我国行政体制改革法治化研究》，《法学评论》2014年第6期。

⑯ 马英娟：《中国政府监管机构构建中的缺失与前瞻性思考——兼议政府监管领域 “大部门体制的改革方向”》，《河北法学》2008年第6期。

⑰㉑㉓㉔应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第16—18、63、75—77、260页。

⑱⑳㉕［德］汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第97、75、111—113页。

⑲ 王太高：《论机关诉讼——完善我国行政组织法的一个思路》，《河北法学》2005年第9期。