张兴东 郑怡婷 武琳琸

摘 要：我国的PPP模式得到了比较广泛的应用，对我国的基础设施建设发挥了较大的作用，但也面临合作私营企业实力不能胜任、政府签订PPP合约能力不足、对外界环境变化适应能力不足、项目本身遭遇技术革新的冲击的考验。本文通过分析和研究，提出了严格审核私营方资质与能力、增强政府的PPP合约签订能力、对外界环境的变化应有充分估计并采取对应措施、充分评估技术革新带来的冲击等建议。

关键词：PPP模式 问题与思考

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）12（b）-168-02

我国的基础设施建设目前比较发达，高铁、路桥、隧道交通都已经具备了世界一流的建设水平，技术上已经非常成熟，已经开始大量应用于实际生活，极大程度上满足了我们的生活需求，但上述基础建设都需要巨额投资，某些带有盈利性质的大型项目就可以考虑使用PPP模式进行融资。

所谓PPP模式，指政府在公共服务领域采取竞争性方式，选择具有投资、运营管理能力的企业，双方按照平等协商原则，达成协议，由企业出资并提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向企业支付对价。

1 目前PPP模式存在的问题

PPP模式融资因为涉及的资本金非常高，筹资难度比较大，建设周期长，投资回收期漫长，实施过程中存在很多的不确定因素，也存在很多人为可控因素。

我国的PPP项目自2014年以来，在污水处理、地下管道、路桥隧道、体育设施等众多的基础设施与公共服务中，得到了大力发展，计划投资额逐年攀升。大部分比较成功，但也有不少项目最终失败。具体问题主要有以下几个方面。

1.1 企业实力并不能胜任

企业的经济实力不具备足够的资本投资能力，以不合适的、不全面的数据为决策依据，导致后续投资能力不足，对未来过于乐观，预期的现金流并不能出现，忽视了潜在的竞争者。

PPP项目的投资规模巨大，建设维护的运营期间过长，甚至出现意想不到的因素影响建设时间。例如，英法海峡隧道全长50公里，1986年英法政府与通过招标与英法的两家企业组成的联合体签署了特许权协议，授权联合体建设经营海峡隧道55年（其中建设期为7年），并承诺在2020年前不会修建其他的海峡隧道，保证其垄断性。其建设过程确如预期，但经营过程却没有考虑到轮渡与航空的价格竞争，未能获得预期的投资回报，且建设期间，政府要求增加安全管理和环保措施一再增加了施工成本并延长了工期，在工期结束后，又迟迟没有发放运营许可证，使得正式开通时间一再延长，项目现金流一再恶化，项目公司背负巨大的财务负担，最后不得不申请破产保护，项目以失败告终。墨西哥收费公路工程项目也存在竞标人资格条件宽松，使得很多中标人对于工程投资规模远超预期，且过于乐观的交通流量预期、呆板的收费标准，加重了项目公司的财务困难，导致项目最终失败。我国的杭州湾跨海大桥项目也是从预期的64亿元增加到136亿，投资超出预期1倍多。

1.2 政府签订PPP合约的能力不足

PPP项目为公私合营，必须兼顾公私双方的利益。签订协议的时候，双方的责任义务都应该尽可能明确并得到相应的保证。在履行合同的过程中，政府往往是强势的一方。在福建的鑫远闽江四桥项目中，企业状告政府违反了《专营权协议》；美国的加州91号快速路项目中，私营方也是状告政府违反了“非竞争性条款”；英法政府对海峡隧道的安全要求与环保措施也加重了私营方的负担，而没有得到相应的、及时的现金收入补偿。

1.3 对外界环境的变化适应能力不足

PPP项目实施的时间较长，影响较大，各种建设初期的预期可能在实施过程中有非常大的出入，导致项目实施遇到前所未有的困难。常见的有如下几个方面：（1）可能碰到自然灾害没有充分的估计，如地震、洪水等影响建设与维护、经营；（2）社会政治是否稳定，政府防范社会动荡的能力不足，当然了，当地民众的支持与反对态度也是一个不容忽视的因素，港珠澳大桥建设中遇到的东涌老妇提出的司法复核问题，就造成了不良影响，1986年，我国也曾发生反对建设大亚湾核电站的风波，这些反对声音也可能出现在PPP项目建设当中；（3）通货膨胀乃至金融危机的影响也会严重影响项目的实施。1994年12月，墨西哥爆发了“龙舌兰危机”，比索大幅贬值，也成为导致收费公路PPP项目私营方公司运营困难的重要因素之一。

1.4 项目本身遭遇了技术革新的冲击

目前的技术发展非常迅速，我国在轨道交通、移动通信、路桥隧道、人工智能等诸多方面都获得了长足的发展，原先比较先进的技术，在短短几年之后可能面临淘汰的命运。例如我们所用的4G网络，本身就是一个巨大的工程，目前面临巨大的挑战，量子通讯具备大容量、保密性强的特点，实现手机与太空卫星的直接通信中转已经成为可能，可能导致传统地面基站和网络的失效，原先预期的地面基站与网络建设可能作废。PPP项目的建设也可能面临同样的问题。

2 有关PPP项目建设的思考

通过对上述问题的分析，并借鉴成功的PPP项目实施经验，可以从如下几方面采取措施，规避相关风险。

2.1 严格审核私营方资质与能力

对于私营方，参与PPP项目建设，应该有丰富的实施经验，可以从从业人员资质与经验、从业年限、已经成功的实施经验与本项目的关联度等方面进行考核，然后才能进入投标方参与项目竞争。并同时对提交运营可行性报告进行分析，请专业人士予以评判。

2.2 增强政府的PPP合约签订能力

首先，签订合约的法律法规应该予以完善，国资委应会同其他的建设与规划等部门完成全国范围内的PPP项目实施法规，报请人大批准，对PPP项目中存在的各种问题进行研究，对双方的权利和责任予以界定，并对项目实施中双方的行为也予以规定，防止政府太强势，也防止私营方危害公众利益。对纠纷解决途径应有明晰而公允的界定，规定的盈利部分应進行利益分割，政府从盈利的时候可以分享收益，且进行盈利累进增加，转用于其他公益项目，从而防止公众利益受损，同时也对项目的亏损做出规定，保证项目的运行能够保本继续运行下去。

其次，对于立项的事由与审批也应有原则性规定，论证的人员与过程必须有详细的记载，明确各自的责任。

最后，对于招标和签约过程中的问题也进行规定，明确决策人的责任，防止一言堂和拍脑袋决策。

2.3 对外界环境的变化应有充分估计并采取对应措施

对于自然灾害，应针对当地的地理地质条件、气候等因素进行详尽分析，预期可能发生的概率，并就此进行长期商业投保，在出现经营问题的时候，至少还有保险公司的赔偿可以在某种程度上保障项目的实施。对于项目的预测如果出现偏差，所能采取的补救措施也应该一并予以提供。

对于不可控因素造成的政治、战争等风险也应该予以相应的规定。其他的由于经济环境变化导致的因素则可以补充一些条款，例如，通貨膨胀导致的施工过程中的成本增加，政府应给予相应的补助，或者根据通货膨胀率相应提高经营过程中收费的标准与年限，都予以明文规定。

2.4 充分评估技术革新带来的冲击

对于PPP项目，一般都是采用成熟技术进行基本建设，应针对目前出现的各种技术革新或者运行方式新理论，对以后的形势进行预估评判，如果出现新的挑战、出现前所未有的竞争者都应该有相应预案。对于损失发生的可能性进行评估研判并对损失发生时双方应承担是损失比例事先予以规定。如果项目并没有完全失去作用，也可以通过延长收费年限来予以补充，在保证私营方收回本金的基础上，也应该保证其一定的盈利水平。

参考文献

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