陆婷婷

【摘 要】我国现行立法建立了不动产登记查询制度，但针对不动产登记查询与政府信息公开之间的关系仅有效力层级较低的国办公开办函〔2016〕206号复函予以明确。由于立法不够明晰，导致司法实践中各级法院就不动产登记资料查询是否能通过政府信息公开的方式查询形成了不同的判决。文章结合基本概念、立法目的、立法位阶与司法实践4个方面综合进行探讨，以明确不动产登记资料不能通过政府信息公开的方式进行查询。

【关键词】不动产登记查询；不动产登记资料；不动产登记簿；政府信息公开

【中图分类号】D923.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）09-0069-04

不动产变动之公示原则的核心在于需将不动产的权属变动通过一定的方式对世公开，使第三人知晓不动产权属变动。对于不动产来说，其最典型之公示方式即为登记。不动产之设立、转移与消灭，均以不动产登记为生效要件，不动产登记簿是不动产登记之物质载体。但如若将不动产登记簿时刻封存，使外界不能够知晓不动产登记资料的信息，将会违背公示原则。因此，设置相应的不动产登记查询制度十分重要。自政府信息公开条例颁布实施以来，各级国土资源部门接收到了许多信息公开的申请，但关于不动产登记资料能否通过政府信息公开的方式查询，不动产登记查询与政府信息公开之间的关系，一直是理论界与实务界讨论的热点问题之一。

1 立法现状

为了更好地完善不动产登记制度，回应建设统一信息查询的要求，我国在不动产登记查询方面已出台了系列相关立法。在法律层面，2007年颁布的《物权法》第18条规定确立了权利人、利害关系人之登记资料查询权。但对何为权利人与利害关系人，登记资料之定义、查询方式与查询程序都没有做出明确规定。在行政法规层面，2015年施行的《不动产登记暂行条例》（简称暂行条例）第四章登记信息共享与保护中第27条规定了权利人、利害关系人及有关国家机关为登记资料查询的主体，第28条规定了查询人对登记资料不得滥用之限制。但遗憾的是，暂行条例仍未就何为权利人与利害关系人，登记资料之定义、查询方式与查询程序做出进一步的解释。在部门规章层面，2016年实施的《不动产登记暂行条例实施细则》（简称实施细则）第94条对不动产登记资料做出了界定；设立专章不动产登记资料的查询、保护与利用，其中第97条规定了不动产登记资料依法查询之原则，对权利人、利害关系人及有关国家机关做出了进一步的解释；第98～102条规定了查询的方式与查询的程序；并在第七章法律责任中明确了登记机构工作人员与当事人违反法律、法规查询、复制登记资料的刑事责任。在解释批复层面，2016年国务院办公厅政府信息与政务公开办公室作出国办公开办函〔2016〕206号复函，回函明确不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。复函是我国立法上首次明确了不动产登记查询与政府信息公开之间的关系，但复函仅为政府规范性文件，效力层级较低，在复函做出后针对不动产登记查询与政府信息公开之间关系的争论和探讨仍在继续。

2 司法实践

关于不动产登记资料能否通过政府信息公开的方式查询，在司法实践中形成了大量的判决。笔者通过在裁判文书网上针对不动产登记资料和政府信息进行联合检索，将搜索得出的判决根据不同的时间进行梳理和分析，以期在司法实践角度对该问题进行探讨。

（1）国办公开办函〔2016〕206号答复出台之前，各级法院对于不动产登记资料能否通过政府信息公开的方式查询产生了不同的判决，其中大部分的法院判决认为不动产登記资料不同于一般的政府信息公开，不动产登记资料不应当通过政府信息公开的方式查询；但与此同时，仍有少部分法院判决的认同不动产登记资料能够通过政府信息公开的方式查询。各级法院的判决情况如下：？譹？訛在支持不动产登记资料可以通过政府信息公开的方式查询的法院判决中，判决理由也不尽相同：有的法院明确不动产登记资料的查询应当适用政府信息公开条例，认为只有在土地登记资料公开查询办法与政府信息公开条例的规定不冲突的情况下才可适用土地登记资料公开查询办法①；有的法院从不动产登记资料的性质出发认为，不动产登记资料应认定为政府信息，而在现行的法律法规也未对房屋登记资料的查询有特别规定，因此应当适用政府信息公开条例②。？譺？訛在支持不动产登记资料不应通过政府信息公开的方式查询的法院判决中，有的法院认为不动产登记暂行条例与实施细则中所规定的不动产登记资料和查询主体的范围、查询方式与政府信息公开条例第二十条之规定的政府信息公开申请人范围、申请方式具有重大区别，且不动产暂行条例设定了保密义务，因此不动产登记资料不能根据政府信息公开条例的规定进行查询；有的法院认为，不动产登记资料虽然属于政府信息的范畴，但是法律、法规已对不动产登记资料的查询、复制另有规定，行政机关应告知当事人通过不动产登记资料查询的规定办理③。

（2）国办公开办函〔2016〕206号答复之后，几乎所有的法院判决都认同不动产登记资料的获取不能通过政府信息公开的方式查询的观点。其中，部分法院在判决中直接引用国办公开办函〔2016〕206号答复，最高人民法院的判决理由认为，政府信息公开条例第十七条规定了法律、法规对政府信息公开权限另有规定的应当从其规定，再审申请人向政府申请公开的信息于不动产登记信息。因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，所以国家在物权法、暂行条例与实施细则中均有专章对不动产登记信息查询做出了专门规定。因此，当当事人申请不动产资料查询时，行政机关应当根据不动产登记资料查询方面的特别规定办理。同时，因为国办公开办函〔2016〕206号答复已明确不动产登记资料查询属于特定行政管理领域的业务查询事项，与政府信息公开行为存在根本差异，所以再审被申请人以再审申请人申请公开的信息不属于其公开范围答复再审申请人并无不当④。

3 不动产登记资料不应当通过政府信息公开的方式查询

通过上述对不动产登记查询制度与政府信息公开制度的相关立法与司法实践之梳理与探析，笔者认为，不动产登记资料是否应当通过政府信息公开的方式进行查询不能简单判断，而应结合基本概念、立法目的、立法位阶与司法实践这几个方面综合进行探讨辨析。

3.1 基本概念的角度

3.1.1 不动产登记资料之性质

在对不动产登记查询与政府信息公开的基础理论辨析中，应当先明确不动产登记资料之性质，即我们通常所讨论的不动产登记资料是否属于政府信息。

参照政府信息公开条例第2条⑤的规定，政府信息的制作主体应为行政机关，内容方面应符合在履行职责过程中制作或者获取的信息的规定，形式上应符合以一定形式记录或者保存的信息的规定。而不动产登记资料的定义已在实施细则第94条中明确规定，包括不动产登记结果与不动产原始资料2种类型。不动产登记结果以不动产登记簿为典型，不动产原始资料以不动产登记申请书、身份材料等相关材料为典型，均符合政府信息中的主体、内容与形式要件。因此，不动产登记资料在性质上应属于政府信息。但能否认为不动产登记资料属于政府信息，就应该采取信息公开的方式查询呢？笔者认为，即使不动产登记资料在性质上属于政府信息，仍不应采取信息公开的方式查询。无论不动产登记资料属于行政机关主动公开的信息还是申请公开的信息，都应属于特殊类别的政府信息，应当区别于一般的政府信息，适用不动产登记暂行条例与实施细则的规定进行查询。而且，政府信息公开条例也并非将所有的政府信息均纳入其调整范围之内，政府信息公开条例第17条中明确规定其他法律、法规有规定的，从其规定⑥。这实际上是政府信息公开条例为特殊类别的政府信息通过其他途径获取所开的一个口子，在暂行条例及实施细则出台之前，尚且可说未有相应位阶的法律、法规对不动产登记资料的查询有所规定，但在暂行条例及实施细则施行之后，在已有相应法律、法规对不动产登记资料进行特别规制的情况下，应当从其规定。

3.1.2 知情权与查询权之辨析

体现于政府信息公开条例之中的知情权，是指除了特定不公开的信息外，通过行政机关主动公开或者依申请公开的方式，公民、法人及其他组织依照一定程序获取政府信息的权利。知情权的本质是一种兼具民事与公法性质的权利，其主体是全体公民、法人或者其他组织。在知情权的限制方面，现行的政府信息公开条例规定除了特定涉密、危及安全与不利稳定的信息之外，列举了可以公开的信息范围。在依申请公开的信息中，公民、法人、其他组织就特殊需要即可提出政府信息公开申请，因3项特殊需要的规定模糊宽泛，多数部门在实践中对此基本不设限制。征求意见稿中更是将以公开为常态，不公开为例外明确写入总则，针对国家安全、公共安全及社会稳定这3个方面详细列举不公开的政府信息，规定除此以外的政府信息应公开。同时，取消依申请公开的门槛，不再以“三需要”为申请公开的条件。因此，体现于政府信息公开条例中的知情权限制相对较少，而征求意见稿的修改更是体现出进一步减少知情权限制的趋势。

而在物权法、不动产登记暂行条例与实施细则中所体现的查询权，是指当行使查询权的主体为国家机关时，查询权是国家机关行使职权的需要，所体现的更多为一种具有公法属性的权利；当行使主体为权利人与利害关系人时，查询权大多数时候是为了满足权利人与利害关系人从事民事行为所需，此时的查询权则更多地体现为一种民事权利。为了保证依法行使查询权，物权法、不动产登记暂行条例与实施细则确立了有限查询原则，在查询权的主体的范围方面，不动产登记资料查询的主体被限制为权利人、利害关系人与特定国家机关。客体方面限制为不动产登记结果与不动产原始资料2类的不动产登记资料。同时，实施细则还对查询的时限、场所等做出了限制。由此可见，查询权与知情权其实是2种不同的权利，两者的定义、保护对象及对权利的限制程度皆不相同。

3.2 立法目的的角度

首先，从立法目的的角度来看，政府信息公开条例的出台主要是为了保障公民、法人及其他组织的知情权，行政机关与相对人之间，行政机关势必是处于强势地位，由行政机关在履行职权过程中所搜集、整理、记录的信息，如果没有相应制度规定公开，相对人一般难以接触。而政府信息公开条例的出台，极大地改善了这种不同主体之间所形成的信息不对称的情形。其次，现代民主政治要求公民充分而有效地参与政治，而公民为了维护自身利益，也会产生参与政治的需要。因此，制度的设计应充分考虑公民的政治参与需求，设置相应的途径让公民合法参与政治。政府信息公开条例的出台正是这一制度设计的体现。最后，中办国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》中明确指出公开、透明是法治政府的基本特征。除了特定的不公开信息之外，其余的信息应依据政府信息公开条例之规定公开。政府信息公开有利于权力的监督，以减少权力寻租的可能。

而暂行条例及实施细则中所设置不动产登记资料的查询的设置主要是为了保障不动产权利人与利害关系人之合法权益，也是维护不动产市场秩序和交易安全之必然要求。权利归属之明晰，是不动产物尽其用的重要前提。不动产权利人对于其所有的不动产，享有占有、使用、收益和处分的权利。不动产登记所具有的对抗效力又使得不动产登记资料的查询与复制必不可少，不动产权利人在行使以上权利时，在一些情况下可能会涉及不动产的登记状况之确认。而与之相关的不动产交易当事人，出于种种考虑，也需要对不动产的登记状况之确认。只有享有查询权，才能对不动产登记资料进行查询，尤其是不动产登记簿之查询，而登记簿记载具有的公信力，决定了不动产的交易变动。同时，权利归属之明晰也影响着不动产市场秩序的稳定与交易安全，权利权属不明晰，交易信息不对称，就可能导致交易的不安全，没有交易安全，也就谈不上交易秩序之稳定。

可以看出，政府信息公開条例与暂行条例及实施细则所设置的不动产登记查询制度的目的并不相同，各有侧重。

3.3 立法位阶的角度

政府信息公开条例与暂行条例同为行政法规，位于同一位阶。同时，《物权法》属于由全国人大常委会制定和修改的法律，在法律位阶上属于政府信息公开条例之上位法。根据特别法优于一般法，上位法优于下位法之法理，不动产登记资料之查询应为物权法、不动产登记暂行条例及其实施细则之调整范围，查询人应根据上述法律法规之具体规定申请不动产登记资料之查询。

3.4 司法实践的角度

如上文所述，以国办公开办函〔2016〕206号答复的出台时间为界点，针对不动产登记资料是否可由政府信息公开方式获取这一争议点，法院形成了不同的判例观点。笔者认为，法院判决观点的变化趋势可作为不动产登记查询与政府信息公开辨析的参考依据之一。显然，2016年年底至今，尽管国办公开办函〔2016〕206号答复法律位阶较低，有的法院并未直接援引该答复，但几乎所有的法院都支持了不动产登记资料不应由信息公开的途径查询的观点，由此我们可以看出，司法实践中已呈现出以不动产资料不应通过信息公开的途径查询为主流的趋势。

综上所述，笔者认为，不动产登记查询与政府信息公开是2种不同的制度，查询人应根据物权法、暂行条例及其实施细则的规定查询不动产登记资料。为保障不动产登记查询制度的健康发展，减少不动产登记查询与政府信息公开制度之混淆，笔者建议，相关立法机关或者司法解释机关应对不动产登记信息查询之适用做出明确，或者在政府信息公开条例的修改中对此明确规定。

注 释

①（2015）玉中行终字第71号梁惠廷与北流市国土资源局资源行政管理——土地行政管理二审行政判决书。

②（2015）大行初字第130号孙龙祥与北京市大兴区住房和城乡建设委员会信息公开一审行政判决书。

③（2016）沪03行终32号曹仁庆与上海市规划和国土资源管理局、上海市人民政府行政其他二审行政判决书。

④（2017）最高法行申1169号张运福、刘子荣等与开封市人民政府再审行政裁定书。

⑤《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

⑥《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其規定。

参 考 文 献

[1]高圣平.政府信息公开视角下的不动产登记查询规则[J].法学，2015（1）.

[2]胡卉明.登记查询与政府信息公开[J].中国不动产，2015（12）.

[3]杨建成.政府信息公开制度与我国的实践[J].中共中央党校学报，2012（8）.

[4]李显东.不动产登记暂行条例及实施细则法律适用问答[M].北京：法律出版社，2016.

[责任编辑：陈泽琦]