摘 要 本文通过梳理我国边疆民族地区所面临的公共安全问题，提出要创新治理方式，才能有效地解决这一问题。通过分析边疆民族地区公共安全当中的多样性和复杂性，提出要采取多元协同的方式，充分利用和调动社会的各类资源与力量，从而解决当前公共安全所面临的各种问题。

关键词 边疆 民族地区 公共安全 协同治理

基金项目：本文获广西区委党校校级青年项目“邊疆民族地区公共危机协同治理机制研究”资助（项目编号：2015QN01）。

作者简介：刘阳，广西行政学院应急管理培训部讲师，研究方向：应急管理。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.076

一、公共安全与非传统安全

（一）安全问题与总体国家安全观

非传统安全在近年来成为国际政治学界和国际关系实践中广为使用的一个概念。黄仁伟指出目前学界对于非传统安全概念的分歧主要集中于对非传统安全研究的出发点是个人还是主权国家。十六大报告中将非传统安全威胁因素定义为“除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素”。但无论是何种定义，非传统安全都涉及了更为多样的行为主体，跨国家跨地区的安全问题以及安全合作问题，这些问题的不确定性和非军事性使得非传统安全区别于传统安全问题。曾润喜等通过梳理非传统安全问题的变迁，提出要进一步完善我国非传统安全预警应急体系，实现从政府到社会、中央到地方、国内到国际的多元危机治理网络。习近平总书记提出总体国家安全观，第一次对国家安全的宗旨理念、地位作用、构成因素、实施原则、建设目标等进行了全面系统的阐述。刘强认为总体国家安全观的提出，表明我国已经在原有的非传统安全观的基础上又向前迈进一步，其构成要素更加丰富具体、目标更加完善清晰、路径更加多元广泛，且具有鲜明的中国特色。

（二）安全风险与危机管理

贝克认为，社会制造出来的风险威胁到了人们的生存，其政治、经济和法律制度都可能成为风险的源头，而这并不易被察觉。琳恩·卓尔能表示全球范围内的公共组织都必须要面对越来越频繁出现的各类危机与挑战，尤其对于可能出现的极端事件，更是要求公共领域的管理者具备危机管理的能力。《全球风险报告2015》的立场是未来十年人类将面临诸如地区冲突、金融危机、全球气候变化、传染病的蔓延等巨大挑战，这些复杂的危机所包含的诸多不确定性增加了我们管理的难度，这也使全人类都更清楚地认识到合作与相互学习的价值和意义。余潇枫则认为安全是最基本的公共产品，非传统安全挑战构成的并不是一个单一的安全问题或是安全威胁，而是一个具有整体、交织、符合、时变性质的“场域安全”。因此，现代政府必须要为国民提供更为全面的公共安全服务，以应对现代安全问题的挑战。

（三）协同治理与机制建设

一方面，不确定性使得危机的预防和处置仅依靠政府的力量已经无法应对。因此，如何建立起一个全面的整合的危机管理体系， 不断提升政府和社会的危机管理能力， 是公共危机管理的最大挑战。另一方面，在实践中，危机管理也暴露出许多的矛盾和问题，尤其是由于体制、机制上的不足令各主体在行动上无法协调。沙勇忠提出危机协同治理的主体主要有政府之间、政府与公民社会之间和公民社会之间三种类型。汪伟金认为协同能力是影响区域应急联动效率的关键因素，影响协同能力的因素不仅有体制、机制的原因，同时还有硬件和软件上的不足。

在这样的背景下， 迫切需要引入和调动更广泛的社会力量和资源， 进行危机协同治理。有学者认为危机协同治理是指在信息技术的支持下，社会多元要素参与合作、相互协调， 针对潜在的和当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。

（四）边疆与民族地区的公共安全治理

我国有多个民族地区与邻国接壤，同时在文化和宗教信仰上与其他地区存在较大的差异。赵世林指出共同的民族文化和认同意识使社会当中的成员产生一种向心合力，因此边疆民族地区的社会内聚力更弱，也更容易出现社会失范现象。有关学者在对民族地区的公共安全治理现状进行研究中指出，非传统安全领域的公共安全问题在边疆民族地区呈现出更加复杂化的趋势，提出要加强边疆民族地区的公共安全治理体系建设和能力现代化。这些特性令公共安全治理变得更为复杂和困难，也凸显了安全合作的重要性。我国国家主席习近平同志提出并全面阐述了共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观，为亚洲区域安全合作总体框架的确定和未来亚洲新安全合作机制的建立明确了宗旨、指明了方向。同时也为国际间公共安全体系的危机协同治理机制提供了一条可靠的研究路径。

综上所述，随着我们对非传统安全领域中公共安全问题的理解不断加深，我们对风险和威胁的认识也愈加丰富，从而使我们紧迫地认识到现有的治理手段和管理机制还远不足以应对未来的挑战。

二、边疆民族地区公共安全问题的多样性与复杂性

（一）地理环境的复杂性与多样性

我国边疆民族地区地理环境极其复杂。与周边国家既有陆路接壤，也有水路相连。地貌特征涵盖丘陵、山地、平原、高原、草原、荒漠等。气候条件也复杂多变，干旱、多雨、寒潮、暴雪等极端气象现象时有发生。这种地理环境上的多样性，就导致了在这些地区生活的少数民族在生产、生活、风俗习惯上与我国其他地区的群众存在着巨大的差异。甚至于在某些地方，其生活生产方式与我们的邻国更为相似。这种由地理环境所带来地差异，直接影响了我国边疆民族地区的公共安全问题。

首先是非法越境问题。大量的违法犯罪分子为了不被我国掌握其行踪，往往采用非法越境的方式出入我国。这就对我国的边境治安防控带来了极大的挑战。同时，由于无法完全掌握非法出入境人员的身份及其行踪，因此难以对这些人员可能产生的危害进行预判。其次是走私问题。在边境地区走私活动一直非常猖獗，不仅仅有民用物资的走私活动，更有涉及武器、爆炸物等严重危害社会公共安全的国家重点管制物资。

（二）人口结构的多样性与复杂性

随着国内市场经济发展不断深化，边疆民族地区中熟练掌握普通话的人员大量涌入东部沿海地区以获得更多更好的发展机会，而留在本地的人群中逐渐呈现出“空心化”的特点。这种特点也带来了新的边疆民族地区公共安全情势。一是农村社区的安全问题。由于离开的大多是年富力强的社群中坚，因此在较为偏远的农村地区就缺乏足够的年轻劳力以保障全村的安全。致使一些原来的“二赖子”等无业人员逐渐成为村霸，危害村里。二是语言隔阂带来的“离心化”现象。懂得普通话的人员都离开了，而剩下的大多不懂得普通话。这就直接导致了全村完全无法与主流社会沟通，反而只能与边境邻国沟通交流，从而更容易被周边国家乃至分裂势力所拉拢。

（三）地缘政治的多样性与复杂性

由于边疆地区的地缘政治特性，因此边疆民族地区往往也是我国与三股势力斗争的最前线。所谓三股势力是指暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力。暴力恐怖势力通过非法越境，频繁出入我国，对偏远地区实施渗透和蛊惑，企图发展新的势力和据点。民族分裂势力抓住我国边境地区也多为民族地区这一特点，大肆宣扬“复国主义”、“民族独立”等分裂我国国家领土完整的言论，企图达到其不可告人的政治目的。宗教极端势力通过传“歪经”、讲“假经”、诵“黑经”误导我边境少数民族群众，使得少数民族群众对我们国家的大政方针政策产生误解，从而达到他们分裂我国群众的险恶用心。尽管他们各自的表现形式虽有所不同，但本质并无根本不同。因此，他们从一开始就是“你中有我，我中有你”，沆瀣一气，同流合污。他们以宗教极端面目出现，以“民族独立”为目的，一方面制造舆论，蛊惑人心，一方面大搞暴力恐怖活动，破坏社会安定。

三股势力的存在，对我国边疆民族地区的公共安全带来了严峻地挑战。首先是对抗行为加剧。近年来国内涉暴恐分子与我国内安全机关之间的直接对抗进一步加剧，主要表现为一旦偷渡活动失败就立即发动所谓的“就地圣战”，现实危害持续攀升。其次是传播方式更为快捷和隐秘。境外三股势力通过新型即时通讯软件和特殊输入法软件对国内的涉恐人员进行遥控和培训，以提升这些人员的“专业技能”。这也同时增加了我们安全机关侦办的难度。

三、解决边疆民族地区公共安全问题的基本路径

（一）不断完善公共安全领域的基础建设

要不断加强针对公共安全领域的基础建設投入力度，全面铺设天网系统，将监控区域进一步辐射覆盖至乡村一级，尽快实现全境范围内的无死角监控。实现对违法犯罪分子的有力威慑。另一方面，要加强基层公共安全机关的队伍建设和人员配置。使人员配备向基层倾斜，确保基层公共安全有人管、管得到。同时与之配套的各项设施和设备也应该相应地补齐，从而实现基层公共安全队伍的现实作用。

（二）不断创新公共安全综合治理机制

切实发挥基层组织和群众的守望作用。建立村民委员会、居民委员会和社区工作委员会基层公共安全报告制度，确保每个行政村（社区）配备至少一名专职或者兼职公共安全员，明确其所担负的公共安全职责和任务，以利于及时发现、及时制止、及时报告涉及公共安全的问题。抓紧完善公共安全违法行为举报奖励制度，并大张旗鼓进行宣传，动员和鼓励群众举报公共安全违法行为。

（三）不断提升公共安全服务水平

要不断提升公共安全服务的水平，就必须实现公共安全服务的系统化、规范化和标准化。我们可以通过整理加工过往的成功经验，配套以通讯与信息管理系统和资源管理系统，形成了完整的系统化的突发事件管理系统。为了便于表述和推行这一管理系统，将其所涉及的各个元素作标准化限定，使之成为科学的规范的系统。

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