武静 蔡佳序

摘要：绿色发展是以人与自然和谐发展为基础的一种经济增长方式，完善黑龙江绿色执法体制是促进与保障黑龙江绿色发展的重要保障。本文针对黑龙江长期以来存在的执法体制问题进行剖析，探索一条适合黑龙江环境资源情况的绿色执法体制路径。

关键词：绿色发展；绿色执法体制；环境法治

中图分类号：X321；D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0146-02

作者简介：武静（1978-），女，汉族，黑龙江伊春人，法学硕士，黑龙江生态工程职业学院，教师，研究方向：环境与资源保护法学；蔡佳序（1975-），女，汉族，黑龙江黑河人，法学本科，黑河市司法局，公证员，研究方向：婚姻家庭继承法学。

“绿色发展”这个概念是十八届五中全会上提出来的，作为当前五大发展理念之一，它是生态文明的重要组成部分，其在本质上是可持续发展。老子所讲的“道法自然”，告诉我们做事要遵循自然规律，绿色发展就是在尊重自然规律的基础上，改变过去以牺牲环境为代价的粗放式发展方式，从而以环境容量和资源承载能力为基础的新型经济增长方式。

一、完善绿色执法体制对于促进黑龙江绿色发展的意义

2015年1月1日，新《环境保护法》颁布后，被称为“武装到了牙齿”的法律，采取了一系列有效措施来治理中国的环境问题，为当前的绿色发展提供了法制保障。但是“徒法不足以自行”，国家环境法律体系在不断完善的同时，执法体制的改革与完善是保障环境法制切实落实的重要保障和依托。

黑龙江是生态资源大省，计划经济年代曾经为国家做过巨大的贡献。但是在向市场经济转变之后，由于观念、体制的落后，经济增长方式长期以粗放型为主消耗自然资源。目前，黑龍江省的几个城市已被国家列为“资源枯竭型城市”。为遏制资源的枯竭并促进经济的发展，必须坚持绿色发展方式，绿色发展必须用保障其在法治的轨道上运行。执法被称为是“从摇篮到坟墓”的全方位管理，是促进绿色发展，保障环境发展有效运行的基础。绿色执法与传统执法相比，最大的不同是执法观念的转变。绿色发展要求黑龙江政府在制定地方经济发展战略时，充分考虑资源承载能力，协助环保部门执法；并要求企业真正落实环境责任，改变目前政府空喊口号、企业不承担责任、公众不参与的模式，采用政府、企业、公众共治的绿色治理模式。完善绿色执法体制对于完善和促进黑龙江的绿色发展具有重要的意义[1]。

二、黑龙江环境执法体制长期存在的问题

（一）环保部门执法权不独立

环保部门是政府的组成部门之一，在职权上缺乏独立性，人财物均隶属地方政府，缺乏相对独立的执法权，在对企业环境违法行为进行处罚时，往往受地方政府的干扰较大。例如，东北某制药厂，是国家大型一级制药企业，出口40多个国家和地区，年销售收入近50亿元，居全国医药“百强企业”之首。但是企业成立几十年以来污染非常严重，甚至达到水、陆、空三维空间污染的程度。虽然地方环保部门多次介入，但是仍然改变不了企业超标污染的问题。无论是超标排污的企业，还是“未批先建”的企业，往往都是地方的纳税大户，是带动地方GDP增长的重要力量，在长期以GDP为唯一考核政绩标准的情况下，地方政府为发展经济，对环保执法关于过多，最终导致环保部门形同虚设。

为解决上述问题，2016年9月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，对环保部门实行省以下垂直管理体制，目前已在试行阶段。实行垂直管理，旨在脱离地方政府的执法干预，斩断与地方的利益关系，将环保督查制度化、法律化，从而加强绿色执法。但是，就目前的情况来看，该体制仍然存在着诸多问题。例如，垂直管理是双重管理，对于环保局长和党委书记等领导班子的任命，地方政府仍然有一定的决定权，未能实现人财物与地方政府完全脱离，而且，省以下垂直管理不同于中央垂直管理，各个省份在面对环境与经济发展的矛盾时，有时也难免对出现省级的“地方保护主义”，环保部门不完全独立，将无法完全避免政府地方对其执法的干预，绿色执法体制仍不完善。

（二）执法部门交叉管理，体制混乱

我国的执法体制具有是多头管理、多重管理的特点，这种体制问题属于历史遗留问题，非一时之间可以理顺。体制混乱导致环保执法主体过多，例如工商、税务、土地、林业等部门都有执法权，一旦遇到现实的环境问题时必然互相推诿。某环境法专家在黑龙江省会哈尔滨调研时，发现早市冒黑烟，严重污染环境，给12369环境污染部门打电话举报，推说此事不归该部门管辖，又给市长热线打电话，表示只能向有关部门反应这个问题，最后市长热线将此问题反馈到街道办事处，街道办事处说该问题也不归这个部门管辖，最终此事不了了之。环境问题是有时效性的，但是当出现环境资源问题时，没有任何执法部门能够迅速反应，最终导致很多环境违法行为无从管理[2]。

多头管理还促使权力被分散到各个部门，也使得执法力量无法整合，形成环境执法的片段化。黑龙江的资源战线较长，而且资源具有统一性，交叉执法必将割裂资源的统一管理，部门间各自为政，这样不但削弱了执法力度，影响了政府的权威，也延误解决环境资源问题的最佳时机，造成执法资源的浪费。

（三）执法缺乏有效监督

把政府的执法置于有效监督之下，是加强绿色执法，促进绿色发展的保障。对政府的约束主要来自于三个方面，第一个方面是道德的约束，依赖个人的自省与自律来完成。但是人性是存在弱点的，仅凭道德力量是极其有限的，况且，环境问题存在严重的滞后性，在漫长的环境污染与资源破坏的过程中，仅仅依靠道德的力量，不足以制止执法的滥用。第二个方面是党纪和政纪。党纪和政纪是规则的体现，但其所代表的规则相对于社会而言，只不过是党、政的内部监督，需要外部的有力监督才能够真正发挥效力。第三个方面是法律，法律是对有关环境保护的最后保障，也是规范环境执法行为的基本准则。当前两个方面不足以提供保障的时候，法律制度将是最后一道屏障[3]。

环境行政公益诉讼是针对政府违法行为的监督手段，我国目前的环境行政公益诉讼制度尚不完善，该项制度的不完善将会导致最后一道监督屏障失去作用，政府的决策不能够被提起诉讼，最终导致政府“权力寻租”，并造成“政府失灵”与“市场失灵”。

三、完善黑龙江绿色执法体制的路径选择

（一）进一步完善环保垂直管理体制

目前，黑龙江已经开始实施省级以下环保垂直管理属地执法体制，整个哈尔滨市的环保局，除了呼兰区还是独立的以外，都归哈尔滨市环保局管辖，哈爾滨市环保局对省环保厅负责。垂直管理体制正在建立，但是我们必须清醒地认识到，“垂直管理”并不是一把“万能钥匙，就当前的体制设置而言，在诸多方面依然仰仗于地方政府，市级环保局今后依然是市级政府工作部门，与地方政府仍然无法完全脱离干系。因此，有必要进一步理顺环保垂直管理体制。

笔者建议实行环保部门中央以下垂直管辖，就像审计署一样直接对中央负责，人事财政不归地方管辖，就能不受地方政府掣肘，在一定程度上能够解决目前因受各级“地方保护主义”影响而难以解决的环境问题。

当然，“垂直管理”的意义还不只在于此。环境的污染和资源的破坏的影响不是固态的，而是流动的和扩散的，如果对环境问题分头治理，将会导致整个环境治理的碎片化。正因如此，许多国家的环境管理都摒弃了属地化管理模式，例如美国环境保护局直属总统办公厅，是美国联邦政府的独立行政机构。我国可以借鉴美国的垂直管理体制，最大化地独立环保部门，保障执法权的独立性。

（二）建立环保综合执法队伍

黑龙江有大森林、大石油、大煤矿等资源特色，为避免权力分割、多头执法情况的发生，应当建立一支“环境综合执法队伍”。《行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。黑龙江省是被国务院授权的省份，省政府有权建立这样一支环境综合执法队伍，行使目前由草原、森林等部门行使的执法权，在行政关系上隶属于市政府。综合执法与常规执法最大的不同是地位高、权力相对集中，当出现现实环境资源问题时能够迅速做出反应，同事也可以保障公民在举报环境资源问题时有部门可依，避免出现多头执法、互相推诿的情况发生[4]。

（三）完善环境行政公益诉讼

完善环境行政公益诉讼是制约政府决策，促进绿色执法的司法屏障。根据我国现行《行政诉讼法》的规定，公益诉讼并不在行政诉讼的受案范围之内。没有环境行政公益诉讼，政府不作为等违法行为就得不到有效制约。在西方国家，建立环境行政公益诉讼制度并逐步拓宽原告资格，已经成为多数国家的通行做法。例如在美国，如果环保行政机构举措不当，但或对环境违法行为没有及时采取制止或者制裁措施的，公民或民间团体可以向法院提起行政诉讼。

2016年9月3日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，赋予检察院提起环境行政公益诉讼主体资格，并在多地进行试点工作，在司法实践中已经有检察院代表公众提起环境行政公益诉讼的案例，这是对政府是否遵循绿色发展方式的一个重要监督手段[5]。

总之，绿色执法体制是绿色发展的重要保障，黑龙江作为资源大省，必须坚持绿色发展，绿色发展要在法治的轨道上运用，环境法治正在逐步完善，作为保障法治落实的配套绿色执法体制也必须相应完善。

[参考文献]

[1]王树义，郑则文.论绿色发展理念下环境执法垂直管理体制的改革与构建[J].环境保护，2015.

[2]柳领君，胡明，魏全伟.经济发展绿色转型下的地方环境执法与综合环杜鹏芳境服务业发展[Z].中国会议，2014.

[3]李爱年，刘翱.环境执法生态化：生态文明建设的执法机制创新[J].湖南师范大学社会科学学报，2016.

[4]何香柏.我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析[J].法商研究，2016.

[5]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016.