王国晖+史新立+吕杰+李金劳

【摘要】本文在对研究现状进行评析的基础上，分析了高校院系党组织监督实践中存在的问题和原因，提出了相应的对策建议。要正确认识和行使党组织的职权；完善保证监督制度；做到事前监督、事中监督、事后监督相统一；加强党组织的能力建设；建立激励机制。

【关键词】高校；党组织；监督机制；构建

一、引言

随着高校教育现代化建设不断推进，国家教育投入的加大和高校自主权的增强，高校领导干部和职能部门的权力日趋集中，可支配的资源也在不断增多，高校中的腐败问题已呈易发多发趋势。自2013年7月至2015年11月，仅从中央纪委监察部网站公布信息统计，至少已有68名高校领导干部因违纪违法被查处，平均每个月超过2人。全国政协常委邵鸿在谈及高校腐败问题时就指出，不能有效的对高校权力进行监督是高校腐败严重的病根，同时他说“解决的办法也显而易见，就是要完善对高校权力的监督体系”。习近平总书记强调“把权力关进制度的笼子里”，因此，建设高校党组织的保证监督机制，保证权力在阳光下运行，是加强高校党风廉政建设的一项重要举措。而建立健全高校党组织监督机制的基础在于建立好院系等基层党组织的监督机制。

高校院系党组织保证监督包含三个层面：一是高校院系党组织保证监督对所在高校的监督（包括对本院系行政、同级院系和高校）的监督；二是高校院系党组织作为监督客体和对象，受到社会组织、民主党派和全校师生、上级主管部门来自外部的监督；三是高校院系党组织保证监督自身的监督。本文所言的高校是指我国公立高校，不包括民办院校、独立学院。

二、研究现状评析

理论上，我们通过对CNKI数据库进行调查，选择学科领域为“哲学与人文科学”、“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”、“信息科技”、“经济与管理科学”，在篇名中输入“高校”和“监督”不限年代，发现论文达792篇，加上与此相关的如权力监督、政治核心的论文就更多了。采用同样的方法，在篇名中输入“高校”和“保证监督”其论文达17篇，可见，对此方面我国学界有了一定的研究成果。

一些文献认为，党组织这种保证监督决不是支部书记个人对校长的保证监督，而是一级党的组织对校长的行政工作进行保证监督。保证监督虽然有支部书记的参与、主持，但这种保证监督是组织行为，不是个人行为。有较高的理论价值，从根本上说清了基层党组织保证监督的目的所在。但此文仅是针对中小学的，应用价值有一定的局限性。

一些文献理论研究已经达到了一个很高地步，作者提出了保证监督的目的并不仅仅在于防止权力异化、权力腐败，而是在于最大限度地实现权力的正向功能，保证权力配置科学化、权力运行规范化、重大决策民主化；对权力运行的监控和约束，必须坚持制约与监督并重的原则。这些观点对于我们基本课题研究有着借鉴作用。但毕竟是关于我国权力监督的宏观性论述，缺乏对高校院系党组织保证监督的针对性。

有一文献是我国高校在这方面见到的唯一博士论文，认为加强高校党的监督，首先必须强化监督意识、突出监督重点（行政权力和学术权力的监督）；厘清权力边界、完善制度机制；重视党外监督（包括全校师生、民主党派的监督），有一定的借鉴意义，但本文毕竟是从整个学校宏观方面的论述，还未具体到院系党组织监督这一层面上。

上述论文均不能回答如下问题，高校院系党组织的法定地位、责权利到底是什么？高校院系党组织领导核心地位是不是就是决策权和指挥权？还是高校院系党组织仅有有效监督的权力？高校院系党组织监督的本质是什么？监督权力的边界是什么？怎样的监督才是科学有效的？监督成本过高，还要不要监督？若院系党组织对自己所在部门进行了监督，但行政不作为或作为不够，导致的后果责任谁来承担？高校院系党组织保证监督机制是什么？等等。可见，虽然我国学界对这一问题有一定数量的研究成果，但其深度和广度远不能适应实践发展的需要，因此，我们还必须继续深化研究，囿于篇幅，本文主要讨论高校院系党组织保证监督机制是什么。

三、当前存在的问题及原因

1、目前高校院系党组织监督实践中存在的问题

院系党组织的保证监督，事关党和国家各项方针、政策的贯彻和学校及本单位各项决定的落实，是党风廉政建设的重要一环。目前，高校院系党组织在保证监督实践过程中出现如下现象：

（1）失之于管，失之于查；或多或少地存在着“五多五少”，即监督违法违纪多，监督决策失误、工作失误少；具体微观事项保证监督多，全面宏观控制少；对事的监督多，对人的监督少；提保证责任的多，落实监督权力的少；对党员干部和教职工监督的多，对同级领导监督的少等问题。

（2）有些党组织和院系行政之间凝聚力不强，相互扯皮，缺乏团结协作，共同进取的精神。

（3）党组织和院系行政之间出现不同意见时，往往被认为院系领导班子不团结，不是“各打五十大板”，就是简单否定，缺乏深层次挖掘为何出现不同意见的原因，问题得不到根本上的处理。

（4）对党员和教职工的政治思想教育不能与时俱进，教育方式“老化”，不能适应和谐社会发展的需要，甚至出现政治思想教育工作纯粹是走个形式，不重实效。

（5）监督难以达到目的，只是“提请注意”；党组织的“缺位”或“越位”，都会导致保证监督作用减弱，效率低下，出现学术腐败、贪污等现象。

2、造成院系党组织保证监督不力或缺位的原因

（1）制度執行存在不足。制度执行存在不足表现在两个方面，一是制度本身不完善。虽有《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《中国共产党章程》和一些文件的宏观规定，但少有操作层面的微观规定，没有对保证监督进一步明确细化，一部分同志对党组织保证监督的内涵界定不清，导致“缺位”、“越位”、“失位”。“失位”是指院系党组织在监督过程中没有认真履行监督职责或虽履行监督而监督方法不当，造成监督结果不理想，失去了监督应有之义的现象。没有明确的权责定位就会使组织迷失工作的方向，权责明晰是关键。二是程序运行不规范。高校院系党组织监督权是法律赋予的权力，这一权力的实现要靠健全的制度做保障，而规范程序建设则是制度建设的一个十分重要的内容，是有效监督的保障之一。它关系着监督权的合法性、公开性、科学性和规范性，把握着决策的方向，是一切工作和决策的基础和前提。

（2）书记和院长之间责任界定和权力边界不清。法国哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中称“一切有权力的人都容易濫用权力……有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。结果由于权限责任界定不清，遇到问题不是相互推诿，就是相互包揽，致使职能部门规避责任、逃避风险、矛盾上交，执行权侵害决策权或学校上级组织过多干预和包办基层院系决策的情况时有发生。

（3）历史文化原因。有些书记权力观念陈旧，认为实权在院长之手，少监督少麻烦；有些院长则认为“有它不多，无它不少”，这种文化既是强势个人产生的温床，又是销蚀保证监督的腐蚀剂。

（4）误解保证监督的含义。一是误解保证与监督之间的关系。有的只从团结的愿望出发，只讲支持，不讲制约；有的只从监督的角度出发，只讲制约，不讲支持；甚至认为“合得来，保证就是支持，合不来，就是监督”。前者忘记了监督职责，自我弱化，甚至放弃监督，最终会使监督沦落为可有可无的事情；后者缺乏大局意识，不明白监督只是手段，保证才是目的。二是误解行政权力与监督权力的关系。如“行政权力过大容易滋长不正之风，权力往往与腐败相连”其实，腐败往往是与不合法或不规范的权力相连的。按作者的逻辑类推，因为行政权力过大容易滋长不正之风，所以，我们要监督，我们要问的是，如果院系党组织的监督权力越过它应有边界，它这种权力是可行吗？是合法的吗？显然，作者这一思维模式是一个单向度的思维模式。强调监督的目的并不仅仅在于防止权力异化、权力腐败，而且在于最大限度地实现权力的正向功能，保证权力配置科学化、权力运行规范化、重大决策民主化。

此外，还有赋予院系党组织的职权有限或被淡化，导致不能保证纠错改正。上述不管那种原因，都会降低党组织的权威性，给院系或学校的工作造成一定的损失。

3、高校院系党组织保证监督原理分析

（1）高校院系党组织保证监督作用。我国高校行政权力与党组织权力之所以经常纠缠不清，其中一个原因是对院系党组织的性质和职能政治核心作用认识不清。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第三条规定：“高等学校实行党委领导下的校长负责制。高等学校党的委员会统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成”。说明高校党组织（包括院系党组织）政治核心作用，一是掌握全院（系）的政治发展方向，宣传和执行党的路线方针政策，把握好学校各项改革和发展。二是审议确定院系管理制度、讨论决定工作中各项重大事项、讨论决定本院的设置、职工选配考核等事项，为学校、全院（系）的建设与发展集思广益，协调好各方面的关系，发挥各人或组织的积极性，促进全院（系）的发展（这是根本目的）。院系党组织在本院系这两个作用中起着掌舵人的角色。

为什么说高校院系党组织保证监督是政治核心呢？

它主要是保证各种权力合法运行，保证我国高等教育在中国特色社会主义道路上运行，保证《教育法》、《高等教育法》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》得到贯彻执行，保证学校或所在院系所制定的制度得以执行，不打折扣。行政是决策权、指挥权，我们经常所说的院系院长（主任）负责制是说院系院长（主任）对其决策权、指挥权负责。本来这两个权力的界定是十分明确的，但往往有不同的理解。例如，2014年6月16日采访李培根时说，二元指挥体系，不利于大学的治理。这种大学本身的治理结构上有问题，使得我们在做事业的时候，会受到掣肘，容易形成一个两元体系。二元指挥往往是科室一些干部在两元指挥的格局下，容易感到迷茫。学校的二元指挥体系不利于党的领导，一元的指挥体系会更有利。其实这是典型的误解，设想书记校长一个人兼或取消校长，表面上也还是党委领导下的校长负责制，在重大问题上是由这个委员会集体决策的，这种观点实际上缺乏了制衡，缺少了保证监督。这种说法存在着三方面的问题：一是这显然将保证与监督对立起来了。二是院长（系主任）的指挥权、决策权与书记的指挥权、决策权不同，前者是如何做正确的事，是具体实施层面的。而后者则是如何正确的做事，是把握方向和监督前者所作所为能不能达到预定的目的。三是现代高校治理的管理人员一定要懂得制衡的道理。本人参加一个全国高校后勤工作研讨会议，一个高校的处长说，我校后勤管理处之所以出效益，有成就，是因为党委书记、处长由我一人兼任，决策快，效率高，易出效益。这决不是经验，也完全是不懂得现代高校治理。现代高校治理一定要制衡。制衡即使降低了效率，也是为了避免方向性的更大损失，这是必须付出的代价。没有制衡可能出现更大或毁灭性的损失。没有制衡，成功可能是这位处长，失败也可能是这位处长。

（2）以权力制约和监督权力。高校院系党组织保证监督预设着这样一个逻辑：限制行政权力的必要性是因为权力本身是“恶”的，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。权力之“恶”可能是不正当的目的所引起的，也有可能是由善良的目的所导致的，前者导致道德价值被破坏，后者导致权力的理性被破坏。整个权力的制约和监督机制都是怀疑的产物。人们意识到人以及由人所组成的高校（包括院系）在道德与理性上不是完全可靠的。道德的不完善会产生以私人利益损害公共或统治利益，理性有限性会导致决策失误。故有必要设立一定的监督机制来监督和制约高校和高校各级处科级干部的行为。传统的权力监督理论包括以权利监督行政权力（即以全校师生合法权利是否得到保障来监督，在此不再繁述）和以政治权利监督行政权力两个方面。

权力是一种客观存在的强大力量，必须用另外一种与之相当或更强大的力量来制约和监督，才会循规蹈矩。英国哲学家洛克说：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”以权力监督和制约权力，关键是要建立结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，从决策制度和执行环节上加强对权力的监督，核心是构建分权与制约的权力结构。

从结构上来讲，以权力制约权力可以分为横向和纵向两个方向。横向制约首先是指高校内部权力机构之间的彼此制约。指的是党委、纪检委和工會和各院系之间保持一定的制约性张力，强调在高校整体上有相对独立的部分存在，并交由不同组织机构执掌，通过彼此分工制约达到权力均衡。其次是院系党政分权。这继承了孟德斯鸠不同权力主体之间分配权力的思想。党政分开就是将政府应有的管理自主权管理权归还给行政，充分尊重高校发展的客观规律。达到权力制衡的目的。为有效地防止滥用权力行为的发生提供了可能。

应该说明的是，传统的权力监督理论具有局限性。静态的制度设计不可能全面找到应对动态且多元主体的行为；个人权利具有的力量是很有限的；执行监督权力的人可能会受自己情感、利益、信念影响，有时会偏向行政权力，有时会偏向政治权利；传统的权力监督理论最大的不足是制度或立法权中政治权缺位。因为高校的许多制度或立法一般都出自于行政，而不是高校党委。上述说明，单一的以权力制约权力，以程序合理来完善制度等都不是高校院系党组织保证监督的充分条件。因此，应该从高校院系党组织保证监督的主体、制度、保证监督方式三管齐下，才有可能建立起好的高校院系党组织保证监督机制。

四、对策建议

1、正确认识和行使党组织的职权

改革开放以来，高校院系党组织为学校发展创造了良好的政治和学术环境，成效是显著的。但保证监督不力不实，权力集中监督偏软的问题却频频发生，近两年来高校发生重大腐败就是一个很说明问题的例证。我们必须改革和完善保证监督体制，实现监督权威化，正确认识和行使党组织的职权。随着高校规模的不断扩大，院系多学科的建设和发展，使学校管理的重心逐渐下移，院系逐步成为行政管理实体。根据这一情况，学校应明确院系的定位、责任和目标，然后界定院系行政和党组织的职责，使院系行政和党组织之间既有分工，又有合作，“各司其责，共同负责”。一是改革现行院系干部只对校长、书记负责的做法。院系负责人上岗或离职都必须经过一定的程序，否则不得上任或调离现任工作岗位。二要真抓实干，铁面无私。院系党组织对院系干部有批评和教育权、提名权、任免权、处分权，对同级或学校贯彻执行党的教育方针政策执行情况有监督权。

2、完善保证监督制度

（1）健全党内民主制度。一要健全保障党员民主权利的制度，以充分发挥党员的监督作用。首先必须切实有效地保障党员的民主权利。要建立健全公示制度，让党员有更多的知情权。除了保密的以外，凡是与党员利益密切相关的事宜，都要公开透明，特别是用人问题要公开，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。要通过建立健全党内选举、党内情况通报、情况反映以及重大决策征求意见等方面的制度和程序，进一步疏通和拓宽党内民主渠道，充分发挥党员的监督作用。要健全和完善保障党员民主权利的党内法规体系，对于违反党内民主的现象和侵犯党员民主权利的行为，要追究责任，严肃查处，使党员民主权利得到切实行效的保障。

二要完善党的代表大会制度，充分发挥党的代表大会的监督作用。建议每年召开一次党代会，院系主要负责人向学校、党代会报告工作的同时，重点汇报本院系和本人廉政情况，提交大会审查监督。

三要健全党内选举、罢免制度。要改革和完善候选人提名制度。在坚持由组织提名办法的同时，可以有步骤地实行由党员或代表提名，采取自下而上、上下结合的方法推荐候选人，确保按多数人的意愿确定候选人；要建立和实行竞选制度。改革和完善选举程序制度，确保有关选举的规定具有可操作性，使选举过程不发生扭曲。

（2）创新党外监督机制，强化舆论监督。因舆论监督具有广泛性、公开性、及时性、群众性等特点，它以迅速、敏锐、传播广泛的独特方式，对政府、高校实施广泛、及时、有效的监督，它是党外监督机制的主要内容。故重大决策或事件要有舆论的监督。当然，舆论监督也不能歪曲事实的真实而追求新闻的可读性。

加强群众监督。首先要保障师生员工的知情权。没有师生员工的知情权，不可能有真正的师生员工监督。现实生活中，师生员工与公共权力之间存在着明显的信息不对称状况。故加强群众监督，必须从法律和制度上保障师生员工的知情权。必须做到政务公开、院系党政领导干部个人的财产收人要公开、任免干部、考核结果等方面公示。2011年全国两会期间，复旦大学图书馆馆长葛剑雄教授将2009年复旦大学图书馆的经费开支公开在互联网上，此做法值得高校院系推广。处长、院系党总支书记的财产收入情况，不仅应向有关学校纪检委申报，而且应向社会公开，师生员工可随时查阅。其次要完善信访举报制度。一是要进一步拓宽和畅通信访举报渠道。加强对信访工作的资金和技术支持，建立一个上下连接、左右贯通、反应灵敏、快速高效的信访网上举报系统，可设专用的信箱或电子邮件，使人民群众信访举报更加方便、快捷。二是要切实保障群众的举报权利。对正常的信访举报行为应当支持和鼓励，对署实名的信访举报应当给予负责任的答复，对举报有功人员应当给予奖励。对限制、压制举报人进行报复或向被举报人通风报信者，要发现一件，查处一件绝不手软。三是对师生员工信访举报要有回复。

3、事前监督、事中监督、事后监督相统一

“信任不能代替监督”。过程参与是事前、事中和事后监督的有效方式。监督实践中至于何时介入，主要决定权在于监督主体以获得最佳监督效果而决定。仅仅重视事后监督，习惯于把监督工作的重点放在查错纠偏上，偏重于对被监督者的事后惩戒（只“提请注意”，不制约和参与），而忽略了权力行为发生之前的事前预防和事中控制，这种监督是不可取的，也是苍白无力的，保证的目的根本无法达到。实践证明：党政联席会议制度、党政主要领导（可能情况下）相互兼职是保证监督的有效方式。

4、加强党组织的能力建设

解放思想、更新观念；养成自觉学习、终身学习和学习工作化、工作学习化的良好风尚；通过岗位培训、实践锻炼和进修深造等手段，提高学习力和自身素质，不断提高驾驭全院局势、发展民主政治、建设先进文化、应对复杂事务、构建和谐院系的能力：大兴调查研究之风，通过召开各种形式座谈会，征求教职工对党组织、院行政的意见和建议；选好干部（特别是书记），提高领导能力。当前要特别注意防止滥用权力的问题；对保证监督能力不强的党组织，要加强培训l和谈话提醒。

5、建立激励机制

加强对党组织保证监督工作的考评。建立科学、具体的考评指标体系，使考评工作公开透明，减少人为因素的干扰和随意性。考评人员应具有广泛的代表性，对考评优秀的党组织、党务干部，要给予精神和物质上的奖励；校党委要大力支持基层党组织的工作，定期深入院系，了解情况、交流信息、指导工作、解决问题；要关心基层干部的工作和生活状况，帮助他们排忧解难；要坚持正确的用人导向，加大干部教育、培养和轮岗交流的力度，对政绩突出者应委以重任。

建设院系党组织监督机制，归根结底是为了改善和加强党组织的领导，使党和国家的方针、政策在学校、院系真正得到贯彻落实。只有充分发挥保证监督作用，基层党组织才能真正成为贯彻党的路线方针政策、团结和带领群众完成本单位任务的坚强战斗堡垒才能真正保证“让权力在阳光下运行”，从而推动院系、学校各项事业的健康有序开展，最终实现学校的奋斗目标。