摘 要 我国大多数流动人口被排斥在社会保障体系之外，社会保障水平不高，半数以上的流动人口未参加任何社会保险。流动人口的社会保障随着流入地区的发达程度提高而不断提升，随着流动范围的扩大而不断缩小。同时，流动人口的社会保障水平还存在着明显的城乡分割、人力资本差异以及收入、职业、就业行业之别。为提高流动人口的社会保障水平，需要个体、企业、政府等多方面的努力。

关键词 流动人口 社会保障 社会保险

作者简介：李红娟，国家卫生计生委流动人口服务中心。

中图分类号：D922.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.227

一、引言

在我国数千年的历史文明中，公平正义一直是一个重要的社会价值观。先贤们致力于建设一个使所有弱势群体均可得到保障的“大同世界”。经过几十年的发展，我国已经初步建成了一个世界上规模最大，覆盖人口最多、多层次、保基本的社会保障体系，并向更加公平、可持续发展的方向迈进。然而，流动人口中的大多数人仍被拒斥在社会安全网之外，社会保险水平不容乐观。这不仅给他们的稳定就业、安心生活以及向上流动与发展带来极其不利的影响，而且凸显出整个社会公平正义的缺失。关注并提升流动人口的社会保险问题成为学界、政府、社会的普遍共识。

二、我国流动人口社会保障的现状

（一）流动人口社会保障总体水平较低

2013年流动人口动态监测调查的就业流动人口数据分析结果表明，流动人口的社会保险总体参与水平不高，半数以上的流动人口未参加任何种类的社会保险。“五险一金”均参与者仅有不到5%，而参与1种保险、5种保险者分别占到11.49%、11.13%。

我国流动人口的社会保障状况总体处于较低水平，呈现出明显的区域分割。就流入地區而言，具有如下两个特点：一是同一种社会保障，各个不同城市之间的参保率相差甚大。二是同一地区，不同险种的参保比例相差很大。流入到不同地区的流动人口，在社会保障的参与方面总体上呈现出东部（苏州、无锡、上海）、中部（武汉、长沙）、西部（西安、咸阳）三个梯度。泉州除工伤保险参与水平相对较高外，其他各类险种参与水平均相对较低，形成了独特的泉州模式。

（二）流动人口社会保障水平呈现明显的圈层结构

社会保障作为一种公共产品，依附于户籍制度、地域等形成一种集体性的屏蔽制度。相比而言，省内流动人口流出地与流入地的异质性较小，受到的社会排斥相应较小。因此，省内流动人口更接近社会保障圈层的核心，而跨省流动人口则相对远离社会保障圈层的核心。同时，省内流动人口面临的转移续接难度较小，因此，在社会保障的享有方面优于跨省流动人口。

（三）流动人口的社会保障水平存在明显的分层与分化

1.城乡分割：

户籍制度造成了城乡居民在资源获取以及发展机会方面的差距与沟壑，由此使得城-城流动人口在各种资源的获得方面更具优势，同时，在知识结构以及专业技术以及信息的获取、等方面优于乡-城流动人口，城-城流动人口的人力资本水平相对更高，这使得他们更可能就职于职业声望较高、管理更为规范的企业，从而在社会福利资源的享有方面高于乡-城流动人口。与此同时，附着在户籍制度上的许多其他结构性和制度性因素也可能对流动人口内部的分层起到一定作用。

2.人力资本差异：

个体的人力资本水平高低直接影响到其在劳动力市场中的竞争力，人们的受教育程度越高、受过相应的培训、工作经验及技能水平越高，越有利于适应环境的变化，增强在不同行业、不同地区之间流动的机会以及向上流动的机会。同时，个体的人力资本水平越高，越有可能关注并了解自身的权益及福利并通过相应的途径去争取。相应地，那些受教育程度较低者，并不了解合同给他们带来的保护以及福利享有，反而将其看作是一种束缚，更无从去争取自身相应的福利。

3.劳动就业特征之别：

随着收入的提高，流动人口社会保险的参与水平逐渐提高。这一方面是因为，流动人口作为社会保障的重要缴费主体，社会保障的参与和收入直接挂钩。另一方面，收入越高者，任职于正规企业的可能性更大。劳动合同的签订，有效地保障了劳动者的合法权益以及各类社会保障的参与。在不同行业、单位任职、从事不同工作的流动人口的社会保障参与差异明显。

三、流动人口社会保障的提升路径

（一）缩小差距，破除区域分割

政府必须从维护社会公平正义的立场出发，打破地方保护主义，破除社会保障的区域分割，因时制宜、因地制宜地提供大体均等的社会保障公共服务。在具体实施过程中，不同地区需要互通有无，相互借鉴相关经验并交流做法，减少地区之间的差异性。

（二）加大对企业监管及政策实施的力度

在流动人口社会保障水平的提升过程中，应强化对企业的约束行为，规范企业的用工制度与环境，建立严格的监督机制，不定期的检查企业的用工状况，增大企业的违规成本，对逃避缴纳社保的企业实施严厉的处罚措施。在制度约束与监管的同时，考虑到不同企业的承受能力，如：小微企业、个体私营企业等，应通过减免税收等政策提升企业为员工参保的积极性。同时，还可以考虑借鉴国际先进经验，发挥行业协会的自律作用，加强行业监管，引导企业主动承担相应的社会责任。

（三）针对各类保险的不同特性和影响机制，有针对性地进行推进

流动人口各类社会保障的缴费方式、保障范围以及影响机制均不同，因此，在各类社会保障水平的提升方面应根据各类社会保障的特性来进行。如：根据流动人口对社会保障的需求，优先关注医疗保险、工伤保险这两类关乎流动人口健康与切身安全的保险，降低他们因病返贫、返乡的风险。

（四）广泛开展宣传教育，提高流动人口社会保障意识

流动人口往往出于经济动机而流动，因此，比较看重眼前的经济利益，同时，出于年轻、健康等方面的考虑，对社会保障重要性的认识不足，往往基于眼前利益考虑而放弃长远利益。因此，在流动人口社会保障水平的提升中，应加强宣传教育。针对流动人口的认知水平和心理承受能力的不同，社会保障相关人员，应该动之以情、晓之以理，耐心讲解相关保险的近期利益与长远利益、隐性利益与显性利益。人力资源和社会保障相关部门应加强与企业的合作，通过形式多样的活动，广泛开展社会保障知识的宣传教育，提升流动人口对社会保障的具体内容，各项社会保障对自身的重要性及意义的认识，并对社会保障的具体参保流程，转移续接等知识进行普及，增强流动人口社会保障参与意识，提高流动人口参加各项社会保障的积极性和主动性。

（五）降低社会保障的参保费用

我国目前的社保负担是世界上最重的，尤其是对于流动人口而言，自身的收入水平相对低下，再拿出一部分收入为未来的不确定性买单，自然难以提高他们参保的积极性。基于此，可以考虑降低社会保障的参保比例，尤其是目前缴纳费用较高的养老保险金。由于各企业的规模不一，盈利能力不同、发展水平及能力等有较大差异。因此，他们的社会保障缴费及承担能力明显不同。基于此，可以考虑根据企业的具体情况，采取差别化的缴费比例和档次。

（六）提高流动人口的人力资本水平

人力资本水平不仅关乎流动人口的劳动就业水平与质量，同时，也关乎他们各类社会保障享有。人力资本水平越低者，相应的社会保障享有水平也较低。因此，对于流动人口而言，目前，应该加强对他们的职业培训，提高工作技能，提升他们在劳动力市场中的竞争力。

（七）加大医疗保险、养老保险的便携性

我国的医疗保险、养老保险的便携性不足，在全国的自由流动存在三大障碍：

其一，财政的分灶吃饭以及社会保障制度设计等原因造成的区域分割。

其二，制度碎片化带来不同制度之间的转移续接困难。

其三，缺乏全国性的标准化的社保电子平台。

在增强我国流动人口医疗保险、养老保险的便携性方面，应借鉴国外的先进经验，最大限度地保护流动人口的权益，增加便携性。如：欧盟模式中，欧盟建立了协调取向的社会保障制度，这种制度一方面允许各个成员国维持和发展各自的社会保障制度，另一方面，要求各个成员国必须遵守相应的协调规则，确保各自的社会保障制度不会阻碍劳动自由流动。同时，还根据劳动者实施职业行为的区域所在国的单一成员国的社会保障来避免两个或两个以上的成员国的社会保障制度对劳动者形成重复覆盖。如：在社会保障的缴费方面，借鉴欧盟的惟一国及工作地原则。只能选择在工作地或流出地缴费，避免重复缴费。在医疗保险、养老保险等涉及到转移续接的险种中，应充分借鉴国外的先进模式。如：欧盟采取的工作地点缴费、分段记录缴费、退休国家发放退休金、全盟结算相关费用。新加坡的养老保险设立完全个人账户，全国统一，账户余额可以继承。美国实行“一缴费、积分累计、参保记录累计、保险金输出和延续。因此，在我国流动人口社会保障制度的建设中，国家应充分发挥顶层设计的作用，出台相应文件，指导各地区建立医疗保险、养老保险缴费年限的互认机制，应考虑实施分段计算、权益累加的转移继续模式，平衡地方政府之间的利益困境，建立全国性的基金结算中心和政府调剂基金，实現流动人口社会保障的统一管理，明确不同地区、不同层级政府的财政责任。整合资源，建立相应的经办机构，致力于打造中央与地方之间的纵向连接，地区之间的横向连接的公共服务体系。真正实现流动人口在转换工作地点时的“钱随人走”、“进退自由”。

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