摘 要 截至2016年初，我国省级政府权力清单公开工作已经完成，总结来看，地方政府在推行權力清单制度过程中普遍存在权力认定标准不统一，权力清单制定主体和制定程序问题，过于机械性而忽视制度作用的发挥以及监督机制欠缺等问题。为了保证权力清单制度落到实处，我们应当积极转变主体观念，建立并完善与权力清单制度相关的法律规定，科学依法制定权力清单，继续优化权力流程，并逐步完善清单监管机制。

关键词 地方政府 权力清单 认定标准

作者简介：张宇，黑龙江省政法管理干部学院副教授，研究方向：法理。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.217

2017年3月5日国务院总理李克强在政府工作报告中指出，2016年在推进政府建设和治理创新方面，推进政务公开，省级政府部门权力和责任清单全面公布。至此，自2013年十八届三中、四中全会提出了推行政府权力清单制度这一重要改革任务以来，取得了较大的成果，但暴露的问题也较多。2017年政府重点工作任务之一是全面加强政府自身建设，加快转变政府职能、提高行政效能，更好为人民服务。从这一角度来看，我们要对推行权力清单以来所暴露的主要问题进行梳理，并提出相应的解决对策。

一、地方政府推行权力清单制度存在的问题

（一）权力认定标准不统一，权力清单数量差异大

按照我国宪法和地方政府组织法的相关规定，地方各级人民政府及其工作部门所享有的行政权力基本上是一致的，然而，在梳理各省级政府公开的权力清单中发现各地公开的权力清单数量差异较大。2015年年底由中国政法大学发布的《中国法治政府发展报告（2015）》中披露，在同级地方政府中，所公布的权力清单差别巨大，比如广州市政府公布的权力清单涉及4972项，四川省成都市则有7437项。造成权力清单事项数量的差别如此悬殊的原因是多方面的，最主要的原因在于各级地方政府对行政权力认定标准不统一。“现有权力清单制度的制定虽是以部门‘三定方案为基础，但存在如何列、什么样的权力进清单的困惑，且因行政权力的口径不统一，缺少统一的规范操作和评价标准，导致权力清单的分类标准、数量等差别甚大。” 此外，有些地方政府在清理权力时随意性较大，过度以任务为导向，而忽略了行政权力本身的功能和结构。

（二）制定主体欠缺客观性，制定程序公正性缺位

制定权力清单旨在为政府瘦身，将权力关进制度的笼子。然而，这项制度的实施却存在一个制度性困难，即地方政府一方面要积极晒出权力清单，另一方面又可能成为落实权力清单制度的内在阻力。如何保证地方政府准确地划定其权限范围，并保证在此范围内积极履行职能？目前存在两个具体问题：权力清单的制定主体问题和制定程序问题。

一是制定主体问题。《指导意见》明确“地方各级政府工作部门作为地方行政职权的主要实施机关”，“地方各级机构编制部门和政府法制部门要切实负起责任，在同级党委和政府领导下，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作。”地方政府晒出清单并非仅是为了自我约束，而是要实现对行政权力的监督和控制。而当前这种政府自己制定清单约束自己的自导自演式的做法，随意性较大、欠缺刚性的外部约束，一方面会导致权力清单制定缺乏客观性，另一方面权力清单执行的公正性也难以保障。

二是制定程序问题。从程序上看，目前权力清单的制定是由各级政府部门自行清理，缺失严格的法定程序规范，“一般而言都是由政府自己整理汇总保留的权力事项，然后由法制办审核，编制办在听取法制办及各方意见之后进行修改，最后审核通过后确认签章由法制办进行公布。” 实践中就会暴露诸多问题，例如，具体工作人员主观随意性较大，不完全从行政权力的功能和结构着手，功利性地以减少权力数量为目标，结果导致最终形成的清单质量大打折扣。因此，从权力清单的制定程序上看，政府既当运动员又当裁判员的做法，显然有违自然公正原则。

（三）过度关注清单的制定，忽视权力清单制度的作用发挥

推行权力清单制度“要以充分发挥该项制度应有的作用为出发点和落脚点，但从目前情况来看，很多地方都是把该项制度的建设作为一项硬性任务来完成，而忽略了制度本身应该发挥的作用”。

具体而言，简政放权原本是推行权力清单所要实现的直接目标，然而，在实践中地方政府中却出现了“为简而减”的功利主义现象，过度消减行政职权，为简权而减权。最后形成的权力清单仅仅是一个数字上的存在，关注点过度地停留在清理掉多少项权力，留下多少项权力。事实上，数量只是一种形式，它不是衡量权力清单制定优劣的标准。推行权力清单，大力推进简政放权，其实质价值在于建设法治政府、创新政府、廉洁政府，通过精简权力和下放权力，明确政府职能，保证政府职能科学高效地实现，最大限度地实现对社会的治理和服务人民。此外，在简政放权的大背景下，实践中不无这样的现象发生，即上级政府精简权力并将权力下放，但是没有做好统筹，后续事项没有明确，导致政府权力边界“断点”，各部门之间互相推诿。可见，这种简政放权本末倒置，不仅没有实现推行权力清单制度的目标，反而弱化了政府的公共服务职能。

（四）权力清单监督机制尚不完善

截至2016年初省级政府权力清单公开工作已经完成，但权力清单公布后究竟能在多大限度内发挥作用是当前所面临的问题之一，“各地权责清单最终公布的形式可能只是个效力等级较低的规范性文件，没有强制执行力，缺乏硬性约束机制，加上目前公众的参与度又不高，很容易成为形式和过场。” 各地公布的权力清单虽然明确了政府各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程，然而如何保证各级政府积极推进权力清单制度？ 监督机制是必不可少的。“当前，在权力清单制度建设中，不乏存在虚报、瞒报、谎报等多种多样抵制权力公开的作假行为……一定程度上，这些问题的存在是由于权力清单制度建设中监督保障机制不完善、民众监督渠道不畅、监督责任不明确等造成的。”

二、化解推行权力清单制度有关问题的对策分析

（一）推行權力清单制度，积极转变主体观念

推行权力清单制度首先需要转变两个主体的观念：

一是转变政府官员的“权力”观。长期以来，基于对权力的崇拜，政府权力被认为是一种管理权，不受限制。但实际上，“政府是保障个人独立自主的一种工具，其权力必须要以维护社会公共利益为宗旨，以保障个人自由和生存为目标。” 政府权力不仅是行政管理权，它是有界限的，这一界限即是权利。推行权力清单制度就是通过公布权力清单，明确政府权力界限，保证其积极履行权力，不越权、不滥用，进而实现对行政权力的监管和对公民权利的保护，它是建设有限政府的一项制度保障。推行权力清单制度并保证其落到实处，而不是为了完成任务走过场、走形式，首先要根除的就是政府官员陈旧的权力至上观念，树立法治观念、提高法律素质，从维护公民权利出发，依法用权。

二是积极转变公民的“权利”观。与传统的“权力”观相对应，公民的权利意识一直处于沉睡状态，任由行政权力大肆膨胀，个人权利得不到保护。当下，公民权利意识觉醒“主要表现在人民群众对于维护自身权利有非常强的主动性，以及对自身作为权利主体的认可。权利意识的觉醒也就要求与之相对应的政府行政权力处于更为规范的地位，一旦政府权力超出其范围，做出侵害公民权利的行为，将会受到人民群众的强烈谴责” 推行权力清单制度，需要我国公民要有权利主体意识，树立正确的权利观，厘清权利和权力的关系，积极主动地从保障自身权利出发，参与到权力清单制度实施中来。

（二）明确权力清单的性质，建立并完善与权力清单制度相关的法律规定

目前，我国推行权力清单制度主要依据中央文件进行部署，没有刚性的法律规制。这就导致了此制度在推行中在清单制定主体、标准认定、制定程序、责任追究和权力监管等方面问题的发生。建立并完善相关法律规定是完善权力清单制度的首要措施。

首先，在中央立法方面，应当制定行政法规，作为在全国推进权力清单制度的依据，主要在以下几个方面作出规定：一是明确清单制定主体和程序；二是详细规定清单内容；三是确定清单修改相关事项；四是明确相应的责任追究和监管。

其次，在地方立法方面，建立完善相关配套的地方性法规和地方政府规章。依据中央立法，并结合地方实际对权力清单制度予以法制化，明确清单制定主体、程序和流程，规定相应法律责任和权力救济制度。

（三）依法科学制定权力清单，继续优化权力流程

从实现简政放权的目标来看，应当依法科学制定权力清单，以保证分工明确、运转高效的政府职能体系的建立，推进依法行政。

其一，规范权力认定标准。处理好政府和市场的关系，政府部门之间的关系，对于长期不发挥作用的僵尸权力应当果断精简，对于争议较大的权力事项应当进行充分的论证慎重处理。对于保留的权力事项还要明确权力适用范围等事宜，对于精简掉的权力还需注意后续事项的办理。

其二，严格依法制定权力清单。法定的清单制定主体依据法定的程序制定清单，以保证最终晒出得权力清单科学合法。在优化权力运行流程方面，对清单内的各职权进行流程后续完善，化繁为简，化零为整，实现流程规范化。

（四）完善清单监管机制

首先，可以设置专门机构或赋予现有某一机构专项监督职权，负责监督权力清单的制定、实施和完善。

其次，建立动态调整机制。权力清单一经公布不得擅自增加或者减少项目，不得擅自更改权力运作流程。此外，建立权力清单评价制度。由有权的国家机关对权力清单实施情况进行定期评价，社会公众可以对权力清单向相关部门提出建议以修改完善权力清单，确保其科学有效地发挥作用。

最后，加强宣传，充分发挥公众监督作用。推行权力清单制度离不开公众的参与和监督。公众参与机制应当贯穿于权力清单的制定和适用的整个环节。在清单制定环节，应广泛征求公众意见，包括有关专家、学者在内。在清单适用阶段，应当充分发挥广播、电视、网络、报纸等平台的作用，广为传播，加大宣传，使公众知晓政府的职责权限，清楚权力运作流程，以保证清单的有效实施和后续完善。

注释：

夏德峰.地方政府权力清单制度的实施现状及改进空间.中州学刊.2016（7）.

杨雪原.浅论权力清单制度的不足与完善.太原城市职业技术学院学报.2016（8）.

郑俊田、郜媛莹、顾清.地方政府权力清单制度体系建设的实践与完善.中国行政管理.2016（2）.

南京市编办.南京权力清单制度建设的实践与思考.中国机构改革与管理.2015（7）.

陈伟、杨超.权力清单制度建设中的主要问题及消解路径.南方论刊.2015（7）.

马怀德.法制现代化与法治政府.知识产权出版社.2010.362-365.

巴谋军.地方政府权力清单制度研究.中共吉林省委党校硕士学位论文.2015.