浅析如何完善职务犯罪初查

与纪检监察工作的衔接

张逸雪

摘 要 近年来，随着反腐倡廉工作向纵深发展，检察机关与纪检监察机关办案工作联系日益密切，因此健全检察机关与纪检监察机关衔接机制才能形成反腐工作合力。但对此存在认识不够，角色错位，程序不规范，信息沟通不及时，案件移送不及时等问题，因此检察机关与纪检监察机关衔接工作要强化思想认识，自觉运用法治思维和法治方式，建立合法依归的协作机制，加强腐败案件查办责任追究，完善案件相互移送和配套衔接机制，克服检察机关与纪检监察机关在办案衔接程序方面存在的问题，积极稳妥地推进办案工作。

关键词 检察机关 纪检监察 职务犯罪 初查 制度衔接

作者简介：张逸雪，天津市西青区人民检察院反贪科干警。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.201

十八大以来，我国反腐败斗争取得了巨大成就，为此，我国反腐败的两大主要机构——检察机关与纪检监察机关做出了很大的贡献。

纪检监察机关和检察机关属于两个不同性质的机关，他们在反腐败工作中有着类似也有不同，有着联系也有分工。如何在同与异种，在联系与独立中理清关系，规范衔接，使得在反腐败工作中形成合力，推进我国反腐败工作的深入发展，成为一个值得探讨的问题。

根据我国刑事诉讼法的规定，检察机关具有职务犯罪案件的侦查权。根据党纪法规，纪检监察机关则有对违法违纪公务人员的查处权。前者属于司法权，追究的是行为人的刑事责任；后者属党政内部检查权利，只能给予行为人党纪政纪处分。但由于二者的管辖范围有所重叠，因而在实际办案过程中，会经常出现交叉协调问题。在当今反腐败力度不断加大的社会形势下，规范好检察机关与纪检监察机关的配合与衔接是十分必要的。

在办理职务犯罪案件过程中，检察机关与纪检监察机关管辖的对象主要有以下两方面的重叠：

一、 对象的重叠

检察机关自侦部门管辖罪名中指向的对象主要是国家机关工作人员，根据案件情况及法律规定，初查对象可有不同程度的扩大。而纪检监察机关的查处对象是各级党委委员、纪委委员、各级政府及其公务员。因此在初查对象上，检察机关与纪检监察机关有很大的重叠。

二、行为的重叠

依据我国刑事诉讼法，检察机关的管辖罪名所指向的是触犯《刑法》第八章、第九章的犯罪行为，而依据我国行政监察法，纪检监察机关是对监察对象执法、廉政、效能进行监察。这两类行为有很大部分重叠，一方面领导干部违纪违法可能同时构成贪污贿赂类的刑事犯罪，另一方面领导干部的执法效能低可能同时构成渎职侵权类的刑事犯罪。

因此，在办案实践中，纪检监察机关与检察机关相互配合，共同办理职务犯罪案件的情况非常多。但是，近年来由于缺少有效地衔接机制，在实践中也时而出现一些问题，如纪检监察机关办案过程中取得的证据不当进入了形式诉讼程序，令检察机关在办案过程中受到一些质疑从而影响案件质量；联合办案中，纪检监察机关干扰了检察机关独立办案行使职权，进而影响案件的公正审理等等现象。

出现这些问题的原因，一是检察机关的刑事诉讼侦查手段弱于纪检监察机关的办案手段，检察机关过度依赖纪检监察机关的“双轨”措施，总想“依靠双轨搞突破”；二是纪检监察机关证据意识弱，在纪检监察机关移送检察机关的案件中，经司法程序审查证据不够完善；三是由于衔接机制的不足，对检察机关和纪检监察机关的办案衔接制度规定较少，位阶较低，规定宽松不易于执行，两机关沟通不及时、办案程序各不相同、党纪与法律的范围有偏差。

总结以上原因，针对办案实践中的多种情况，检察机关在侦办职务犯罪案件的过程中，如遇需要与纪检监察机关相互配合的情况，应坚持互补借用程序、互不参与程序、保持相互独立、加强协调配合的原则，确立有效的衔接机制，笔者有如下几条建议：

首先，在人员配备方面，检察机关和纪检监察机关应当密切配合、加强沟通，但应尽量避免以联合办案组的方式进行办案。联合办案组易发生手段互用、人员互用、职能交叉的情况，双方人员对彼此的职能权限、党纪法规不熟悉，办案过程中易出现漏洞。同时应当注意的一点是，在纪检监察机关的“双轨”过程中，非特别需要，检察机关不派人参与。如确实需要，须按照请示程序请双方领导共同批准后，方可派员参加。一方面防止纪检监察机关滥用用人权，检察干警失去办案独立地位；另外一方面防止检察机关过度依赖“双轨”的较长突破期，自我降低突破口供水平。一个案件，如果涉及到两机关共同管辖的范围，应有两机关领导事先沟通，确定预案，确定双方内勤联络员，以确保在一方主导的情况下，另一方能够及时得获取有效信息。在案件侦办过程中，如涉及双方人员同时办案，需要严格按照领导审批的用人程序，以免出现人员交叉互用的情况。

其次，因为部分管辖范围的重合，在检察机关侦办职务犯罪案件的过程中，初查对象如若涉及违反党纪法规的事实，则会移交纪检监察机关处理；在纪检监察机关调查情况的过程中，被调查人如若涉及贪污受贿等违法犯罪的事实，也会移交检察机关处理，在这过程中，移送和转交的程序衔接应当注意。一方面是证据材料的移交和转化的，其中证据的形式具体包括谈话笔录、证人证言以及相关书证，因为证据材料可能两方均需要作为证据订入卷宗，故应由主办案机关保留证据材料原件，配合的另一方保留复印件，加盖公章；证据的证明力问题，也应该由检察机关根据刑事诉讼法有关证据的规定以及相关的证据规则来确定证据可否直接转化为刑事证据。另一方面是案件事实的移交，在一方侦办过程中，如遇涉及另一方管辖事实，可由另一方预先审查证据材料，确定是否属于本机关管辖，然后在进行线索移交，不接收的，可令其说明理由。但在移交过程中应当注意的是，如果检察机关已经对嫌疑人采取了强制措施，或者纪检监察机关已经对被调查人采取了“双轨”措施，另一方的办案人员可以参与研究、探讨办案方法，办案思路，但是不得直接参与讯问或谈话。如果确实需要，可以派员旁听，需要取笔录的，应当列出讯问或谈话提纲，交由办案机关提取。再次，案件侦办过程中的文书使用问题也应成为检察机关与纪检监察机关配合侦办过程之间相互协调的重点。在案件调查取证的过程中，查询金融财产、扣押相关账目票据、扣押涉案财物、谈话、讯问通知书等文书运用非常频繁，因此在检察机关与纪检监察机关共同侦办案件的过程中，应该注意规范文书的使用。如果纪检监察机关已经采取“双轨”措施，需要检察机关的办案人员介入调查，那么检察机关不负责出具法律文书，应以纪检监察机关干部的身份进行调查取证，在查封、扣押财产财务时，相关文书也应由纪检监察机关出具。同理，如果检察机关已经立案侦查，一般情况下该案上升至违法犯罪层面，不再属于纪检监察机关管辖，那么相关文书应由检察机关出具。如确纪检监察机关确有介入必要，应当请示检察长并按照检察机关文书审批权限逐级审批，再提取相关的文书。总之，在两机关的衔接过程中，文书要严格防止混同使用，突破审批权限等现象。

再次，案件侦办过程中的文书使用问题也应成为检察机关与纪检监察机关配合侦辦过程之间相互协调的重点。在案件调查取证的过程中，查询金融财产、扣押相关账目票据、扣押涉案财物、谈话、讯问通知书等文书运用非常频繁，因此在检察机关与纪检监察机关共同侦办案件的过程中，应该注意规范文书的使用。如果纪检监察机关已经采取“双轨”措施，需要检察机关的办案人员介入调查，那么检察机关不负责出具法律文书，应以纪检监察机关干部的身份进行调查取证，在查封、扣押财产财务时，相关文书也应由纪检监察机关出具。同理，如果检察机关已经立案侦查，一般情况下该案上升至违法犯罪层面，不再属于纪检监察机关管辖，那么相关文书应由检察机关出具。如确纪检监察机关确有介入必要，应当请示检察长并按照检察机关文书审批权限逐级审批，再提取相关的文书。总之，在两机关的衔接过程中，文书要严格防止混同使用，突破审批权限等现象。

最后，检察机关与纪检监察机关应当在办案过程中注意依法独立的行使各自职权。尽管两方管辖领域有大范围的重叠，但仍有双方依法独立管辖的领域。在两方互相配合查办案件的过程中，应高度注意职能界限。具体来讲，应该做到以下两方面：一方面是事前的防范，要通过检察机关与纪检监察机关的沟通，明确权利界限，划分权力清单，在执法办案的过程中要严格按照权力清单执行。另一方面是办案中的规范，在案件的调查取证过程中，两机关领导及承办人员要及时召开沟通汇报会，不能为保快速侦结出现突破权限执法办案的情况。

目前，我国腐败形式依然严峻，检察机关与纪检监察机关作为我国反腐败工作的两大支柱，必须在坚持法治原则、平等原则、自主原则的基础上，合理配置承办人员，规范法律文书使用，建立健全线索移送制度，完善证据转化，同时明确权利界限，防止侦查权、调查权的滥用，建立反腐败协作领导专门机构，形成稳定、统一、科学的反腐败工作衔接机制，以此整合反腐败资源，提高反腐败效能。有理由相信，在法治中国的大背景下，随着司法体制改革，随着法制环境的优化，纪检监察机关与监察机关的衔接会更加规范化、制度化、法治化，纪检监察机关和检察机关，能做到既加强办案又保障人权，既能加强协作，又能保持独立，能在反腐败斗争中做出更大的贡献。