摘 要 本文认为考察中国传统的监察制度，分析人治社会监察制度的得失，可以为当前改革和完善监察制度提供借鉴和参考。传统监察制度作为皇权的附属品，不可能有效地发挥其监察作用，这对当今社会监察制度改革也就提供了可贵的反证材料。通过分析了解传统监察制度的不足以指导我们今天法治社会背景下改革现有监察制度问题上少走弯路具有重要的意义。

关键词 法治 监察制度 法律制度

作者简介：成欢，贵州民族大学人文科技学院学生，研究方向：法学。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.158

当前我国社会结构正进入全方位的转型期，在行政上出现了前所未有的新问题。所以，为了保证国家权力有效行驶，国家民族利益最大化。如何面对时代新挑战，在对古代监察制度的变迁史认识，总结出新的对策来解决问题具有重大的历史意义和现实意义。

一、我国传统监察制度概述

传统监察制度在我国春秋战国时期就已经出现，但还没有形成完备的有效制度。到了秦朝和汉朝，这时就形成了专门性的监察制度。秦朝中央机构中创设了御史大夫府，这就是当时的中央监察机构。除此之外，秦朝还在地方设置了监郡御史。汉朝则在中央政府机构中保留了御史府，同时还增加了司隶校尉和丞相司直作为中央机构的监察官，地方上则相应设立了十三部剌史，以来监察地方官员。给事中与谏议大夫等言官在汉朝出现了。这个时候还制定了我国历史上第一个专门性的地方监察法规。

传统监察制度到了魏晋南北朝时期得到了很大的发展。这个时候中央政府机构设立了御史台，废止了汉朝的司隶校尉，地方上形成了御史出巡制度。这个时候的御史台已少府分离，由皇帝来直接掌控。在监察权限扩大的同时制度已初步统一，而且谏官制度也形成了规范化和系统化。隋唐时期则我国传统监察制度最为成熟的阶段。隋朝继续保留御史台，增设了司隶台和竭者台，他们分别负责政府的内外监督。唐朝则在御史台下增设了台院、殿院和察院，而且分工明确。唐朝的地方监察机构分为十道（后增加到十五道）监察区，从而形成了比较严密的监察监督网。这个时候的谏官组织则可以分为隶中书和门下两省，形成了台谏并立的局面。

宋朝到元朝时期是我国传统监察制度得到强化的时期。宋朝还设立了谏院，但是这个时候台谏的职权开始交叉而趋为一致，地方监察制度则设立了监司和通判，并且由皇帝直接控制。监察制度到了元朝则取消了谏院，使得台谏合一。地方上则设立了行御史台，用来统辖全国的二十二道监察区，每一道设立肃政提醒按察使，这使得中央与地方监察机构形成浑然一体，而且这个时期还出台了一整套的监察法律法规。

监察制度发展到明清时期，这个时候则是传统监察制度最为严密的阶段。明朝改御史台为都察院，取消了谏院，重新设立六科给事中，形成独立的监察机构，而且科道并立。在地方上则设立了十三道巡按御史和各省的提刑按察司，另外还设立了督抚，形成地方特有的三重临察制度。到了清朝，则将六科给事中划归都察院，实行科道合一，而地方上则继续沿用明朝的模式。至这个时候，我国传统监察系统达到了前所未有的高度统一和组织严密，清朝还在明朝《宪纲条例》的基础上制定了监察法典《清台合规》，但是这个时候也是传统监察制度寿终正寝的时候了。

二、传统监察制度的制度特点与社会作用

在封建社会背景下，最高統治者皇帝为了维护他的统治，设立监察制度显然是为了巩固他的一人统治服务的。因而实际上这种制度其功能就是皇帝监察百官的手段，其作用就是巩固皇帝一人之治下的皇权社会。

传统监察制度在功能上主要表现为皇帝自己掌控监察官员对其他官吏的监督，反映皇权统治内部存在的矛盾，并交由皇帝来处理。这种加强中央对地方的控制、强化皇权对臣权限制，是典型的巩固封建统治的重要手段。但在这种监察制度是皇权的附属品，它能否发挥正常发挥作用，需要与皇帝本人自由意志相关联。如果皇帝自我控制强，自我监督好，具有雄才大略，则这种制度能将其功能发挥到极致；但是如果皇帝昏庸，自我控制弱，或者被他人控制，那么这种制度则形同虚设。

我国传统监察制度具有的特点可以归纳如下：其一，在职责上虽有分工，但不独立。这种独立是指的不能独立于皇帝，受皇帝控制，不能监督最高统治者，沦为最高统治者控制其他官吏的工具。其二，这种制度虽然有利于皇帝直接有效的控制下属各级官吏，但是这种监察行使的结果容易导致皇帝偏信则暗，因为这种监察缺乏其他制衡的机构或者手段。其三，特别是明朝以来随着中央集权的加强，皇权的膨胀导致监察机构的权力也随之膨胀。最终导致监察制度畸形，如元代的监察制度是施行民族压迫的工具。而明朝除了监察机构六科和都察院外，东厂西厂这样的秘密特务机构居然比已有的监察机构权限还要大。而且特别是这些特务机构的人员选拔和考核方式都是畸形的。从而导致以开科取士以剥夺特殊利益集团的利益，削弱除皇权外的特权人士的势力的目的不能实现。那种监察官吏的选拔和任用权收归中央，有利于消除地方和中央在选官方面的腐败，自隋唐以来以科举考试为主来选拨监察官吏的方式也就不复存在了。

三、传统监察制度的利弊分析

（一）传统监察在封建制度条件下得以有效发挥的原因

传统的监察制度的有效发挥取决于皇帝的思想。在绝对的皇权面前，臣权是不堪一击的，因此每一个朝代监察制度运行的好坏取决于皇帝的意志。从秦汉时期的三公坐而论道到宋朝的站立称臣再到明清时期的跪奏之礼，是因为臣权对于君权先天不足，所以，监察制度只是皇帝治理国家的一种工具。在中国几千年的人治时代，凡大治大盛之世，必然取决于君王的自律，中国的三大盛世从汉武盛世到开元盛世再到康乾盛世，其成功在于君王的人格素质，而非制度创新。

从历史上看三大盛世表现于统治者御官有术，手段精明。明君欲成千秋伟业，需要良好的监察官员队伍，监察才能发挥奇效。从唐太宗李世民缔造贞观之治来看，唐太宗每逢与群臣议政就是利用谏官、史官在场旁听。谏官在君臣奏对时指出君臣之过，史官记录存于国史馆，已备后世遵循。正是运用这种手段形成君臣共治，造就了空前绝后的人治社会条件下的辉煌时代。

（二）传统监察制度在封建社会条件下具有的先天不足

首先，官员信仰缺失，导致监察被滥用。例如，明朝设置的风闻言事，就是将没有可靠证据的情况或者传言也呈给皇帝，拿来作为考察官吏的一种参考。这种做法明显具有监察滥用的特性，在清朝顺治时期就被废止了。但是，由于表达不畅，言官们却不敢乱开口，皇帝对官员的了解因此受到了很大的限制，这为贪官污吏为所欲为提供了条件。

其次，传统监察制度是为皇帝一人服务的。传统监察制度的首要作用就是巩固皇权的工具，可以说，中国古代监察制度的主要特点始终与其历史局限形成二元对立，单线垂直的历史局限是监察制度的性质，位高权重的历史局限是古代国家政治制度结构，监察活动法律化在传统人治社会是无法做到的。古代的监察制度的设立为了强化皇权，而不是代表普通民众的意志，更不是保护和伸张公民权利，更谈不上制约和监督君权了。

四、传统监察制度的利弊对我国当前改革和完善现有监察制度的启示

我们通过对传统监察制度变迁的仔细梳理不难看出，传统监察制度是在一人之治的封建统治背景下产生和确立的，这种制度的设立是为封建最高统治者服务的。而当前建立和完善我国当前社会的监察制度，是为全国人民服务的，对全国人民负责。因此这是传统监察制度与当前社会监察制度的本质区别。基于传统监察制度赖以存在的社会基础已经不复存，因此我们必须根据当前的社会状况来建立和完善新的社会监察制度。

（一）依法设立具有独立性的监察权限

古代君主乾纲独断，监察权属于皇权的附属品。监察不能从皇权之下独立出来，它就不能有效维护社会正义和官场正义。官员即使违反国法，只要皇帝开恩，则监察制度就不起作用。社会最高权力得不到制约，一人治理的社会制度就不能长期稳定，人们对其行为结果也无法有效预测，导使社会秩序混乱，社会经济发展必然受到影响。

监察涉及到社会政治生活的各个领域，任何权力的滥用都会受到法律制裁。在现代民主社会，人们需要更多生存权，自由权和表达权，不再是一个人独断专权说了算。因此监察权必须依法独立于包括最高权力行使者之外的权力机构，就不再受到最高权力的制约。这种权责分明的独立监察权有利于维护社会稳定，捍卫社会民主。改革开放以来，在经济发展的同时，国家吏治上出现了许多棘手的问题。面对国家工作人员贪污腐败的考验，是时候改革和完善已有监察制度的时候了。这种改革是人民对国家机关有效合理运行所提出的迫切要求。

首先，这种监察制度改革须能有效监督国家行政机关人员廉明执法，不因私废公，从事非法的金钱交易，破坏社会风气。其次，这种监察制度必能使国家官员勤于政务，勤于学习国家大政方针，依法办事，恪尽职守为人民服务。最后，还得使政府各个部门高效行使国家赋予的权利与义务。对于国家工作人员的行为，监察机构要慎终如始的对行政官员进行检查。把政府的工作效率与廉明执法结合起来，国家政治上就不会有贪污腐败的现象发生。

（二）依法完善监察机构与其他国家机构的分工与制衡

政府是服务于民的政府，不是揽权弄权的政府。政府与人民的关系不再是上下之分，当今监察可以有效地控制国家吏治，防止官员以权谋私。权力掌握在一个人的手里或者是少数人的手里，社会腐败扩散到各个阶层，各个领域。所以我们要做到“有法可依、有法必依、执法必严，违法比究。”的社会法制理念。这些东西都是老生常谈，但是为了让社会良性发展，公民的国家意识提高，承担起国家民族的责任来。

权力分工体现在检察权不属于行政权力的管辖范围内，相反，行政权力受它监督。对监察机构的不断完善，就是对国家行政腐败防范于未然。在监察上体现时代精神，是人民对它的期望所在，对中外的监察发展和创新应该借鉴，在中外交流上，加强民主，反对独裁专权是民主社会的敌人。

权力制衡，历代王朝处理这件事，都是将各个领域的权利划分若干，皇帝利用党争来巩固自己的统治。而我们，无论在行政、立法、司法、监察上的权利分支就是实现最大化的民主，执政的科学性。国家权力互相监督、互相制约。是国家发展，民族富强、人民幸福的保障。

（三）依法完善监察人员的选任与考核

须从传统监察制度的理念反思出发，加强对最高权力的监督，以卑察尊、以下制上监察方式对各级官员进行监督。实行横向、纵向双向管理，加强监察深入每个环节。任何违法之人必须受到惩罚。

重视人才选拔，历朝历代把取士与任官视为大政方针。中国人才大多数出于大学，当今大学生教育缺少对人格的培养，对树立良好的社会风气尤为不利。如何让真正的人才得到充实到监察队伍中来，是当前改革和完善监察制度的迫切需求。同时，如何提高和完善当前的监察人员考核制度，也是充分发挥监察手段的重要方式，而且这种方式已势在必行。

实行统一指挥，发挥监察整体功效。并且加强事前监督。随着社会发展官员在事后严惩并不能取到真正的功效，监察要以教育为主，惩罚为辅。监察尊重人权才是我国社会治理人性化的表现。

注释：

邱会生.中国古代反腐刍议.辽宁行政学院学报.2012（10）.

曹春华.中国古代监察制度述论.西南政法大学.2007.

王海平.论我国行政监察制度的完善.黑龙江大学.2009.

王文吉.浅析明清监察制度的机构设置与运行特点.法制与社会.2008（11）.

李瑞珂.新民主主義革命时期中国共产党监察制度研究.黑龙江科技学院.2010.

参考文献：

[1]司马光著.李伯钦译.白话资治通鉴.北京联合出版.2016.

[2]吕思勉.中国通史.武汉教育出版社.2011.

[3]曾宪义主编.中国法制史（第三版）.北京大学出版社.2013.

[4]监察制度改革突出顶层设计.浙江日报.2016年11月10日.