摘 要 《巴黎协定》作为一项具有法律约束力的国际协议，是气候变化框架公约大会最新的谈判成果，它有利地推动了全球气候治理的新发展。资金作为气候大会谈判的核心问题，在应对气候变化中具有重要地位。据此，本文对《巴黎协定》的资金条款进行具体分析，探索资金条款的新特点，研究出资金条款存在的不足，并提出应对构想。

关键词 《巴黎协定》 资金条款 气候变化框架公约

作者简介：徐文韬，重庆大学法学院硕士研究生，研究方向：国际法。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.145

2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会在巴黎召开，196个缔约方一致通过新的全球气候协定——《巴黎协定》。《巴黎协定》就2020年后国际社会在应对气候变化方面做出了框架性的安排，资金问题作为全球气候治理体系的重要组成部分，在《巴黎协定》中备受关注，也是巴黎气候变化大会争论的难点和焦点。

一、《巴黎协定》资金条款的具体安排

在《巴黎协定》之前，国际气候资金问题一直遭遇各种坎坷，在资金条款缺乏可操作性和实际约束力。《巴黎协定》对资金条款的具体安排对《公约》原有的资金条款有一定的突破，具有进步意义。

第一，在出资主体方面，《巴黎协定》第9款的第1条和第3条明确发达国家针对发展中国家减缓和适应气候变化、行动供资的历史责任和义务，要求发达国家不断拓展出资渠道并扩大资金规模。

第二，在资金的规模和来源方面，《通过巴黎协定》决定的第54段要求发达国家在2025年前向发展中国家提供每年最低1000亿美元的集体筹资目标，用以支持发展中国家的减缓气候行动和适应气候行动，《巴黎协定》第9款的第3条提出发达国家可以从各种来源、手段及渠道通过多样化行动来调动气候资金。

第三，在资金的分配方面，《巴黎协定》第9款的第4条提出气候资金应当平衡地投向减缓行动和适应行动，并优先考虑最不发达国家和小岛屿发展国家这样特别易受气候变化不利影响和自身能力有限的发展中国家。

第四，在资金的使用方面，《巴黎协定》第9款的第9条要求资金的各个经营实体通过精简审批程序和强化申请准备活动，来进一步提高发展中国家，特别是最不发达国家和小岛屿发展在国家气候战略和计划方面获得气候资金的能力。

第五，在资金的管理方面，《巴黎协定》第9款的第8条规定延续《公约》的资金机制和运营实体，即依靠既有的国际气候资金运营实体，主要有绿色气候基金（GCF）、全球环境基金（GEF）、最不发达国家基金（LDCF）以及气候变化特别基金（SCCF）。

二、《巴黎协定》资金条款的新特点

第一，《巴黎协定》第9款的第2条提出鼓励其他缔约方自愿提供气候资金，这反映出提供资金支持的对象发生了变化，《巴黎协定》将提供资金的国家由《公约》附件2缔约方国家扩大至所有发达国家，而接受资金的对象仍为《公约》内的发展中国家，但最不发达国家和小岛屿发展国家可以优先受资。

第二，《巴黎协定》第9款的第3条提出发达国家可以从各种大量来源、手段及渠道调动气候资金，这使公共资金的地位在国际气候资金机制发生了变化。在《公约》中的公共资金是核心的资金来源，而《巴黎协定》没有强调资金的公共性，弱化了公共资金的地位，而明确私人资金也计入气候治理资金来源。

第三，《巴黎协定》第5款提发达国家就向发展中国家提供气候资金的具体情况每两年通报指示性定量定质的信息，包括通报向发展中国家提供公共资金的预计数量，这是制定资金报告的“模式、程序和指南”的关键环节，也是强化资金透明度体系建设的主要一步。

三、《巴黎协定》资金条款的不足

《巴黎协定》确定了2020年后的全球气候治理模式，但仅仅提出了国际社会合作应对气候变化的总体设想和框架，资金谈判中还有众多“老大难”问题，留待今后进一步细化和落实，否则很难得到实质性地有效解决。落实资金条款的难点主要包括以下方面：

第一，《巴黎协定》没有明确落实1000亿美的长期资金目标路线图，而现有资金机制的资金规模严重不足，资金量太小，气候资金的供给和需求之间存在巨大的资金缺口，难以满足广大发展中国家应对气候变化的需要。早在2012年的《哥本哈根协议》就要求发达国家在2010年-2012年间每年提供300亿美元资金作为快速启动资金，并从2020年开始每年提供1000亿美元的长期资金用于发展中国家应对气候变化。尽管发达国家宣称已经通过官方发展援助和非官方渠道向发展中国家提供资金294亿美元，但由于存在严重的重复计算与歪曲统计标准等问题，按照发展中国家对资金性质的定义来核算，发达国家仅仅兑现了36亿美元，世界发展行动机构也指出快速启动资金落实比例仅占13%。即使不考虑对这些公共资金的构成仍存在的巨大争议，这些数据还远不能满足《巴黎协定》1000亿美元资金的下限，全球发展中国家在气候资金方面的缺口巨大。

第二，《巴黎协定》没有统一气候资金的明确定义，而目前发达国家提供的资金额外性差。按照《公约》规定，发达国家向发展中国家提供的气候资金应当是“新的、额外的、充足的、可预见的、可持续的”。但是，由于“新的额外的”没有一个统一明晰的定义，各个发达国家有资金不同的定义。发达国家利用这种快速启动资金理解上的灵活性，多将原有的发展援助资金改帖气候援助资金标签，重复计算出快速启动资金的出资，而非为真正的快速启动资金的专项出资。根据经济合作和发展组织（OECD）的报告，在2010年-2012年间发达国家提供的294亿美元的快速启动资金中，只有33%是“新的”资金，只有24%是“额外”的资金。

第三，《巴黎协定》没有明确公共资金在气候资金所占的具体比重，并制定科学合理的資金统计方法，而当前气候资金组成较为复杂，发达国家利用多种手段逃避出资责任，淡化或转嫁出资义务，导致各资金机制运行面临巨大挑战。发达国家一方面模糊自身同发展中大国之间的责任和义务区别，要求发展中大国加大捐资义务，企图向发展中大国转嫁出资义务；另一方面大力宣扬市场机制和私营部门作用，意图帮助私营部门利用资金资源开拓发展中国家市场。虽然私营部门拥有的资金量庞大，但是其具有逐利性、不稳定性和不可预期性的特点，既不符合公约要求，又难以提高充足和稳定的资金支持，因此只能作为政府公共资金的补充。全球环境基金的独立评估办公室在《GEF第五次总体绩效研究》就提出私营实体部门，即使有坚定的书面承诺，承诺联合融资也几乎总是无法落实，通常会被其他私营合作伙伴提供的更高水平的联合融资所替代。

四、《巴黎协定》资金条款问题的应对构想

第一，积极参与国际气候资金治理。为了打破发达国家长期主导国际气候资金机制的局面，我國近几年积极参加国际气候资金治理，同时在新的资金管理规则建立的过程中积极主动，取得了一定的成绩。未来资金机制还需要解决众多问题，包括各运营实体协同配合，利用公共资金促进市场转变，资金在减缓领域和适应领域之间的平衡分配，简化运营实体的项目审批流程，调整适应基金发展方向等等问题，留待我国积极发挥影响力，参与资金机制的调整和改进，积极影响气候变化资金机制的运营规则和技术规则的制定，在气候变化资金机制框架下承担与中国经济发展阶段和经济实力相符的国际责任。绿色气候基金是未来国际气候资金机制发展的重点，是发达国家向我国施加出资压力的载体之一。绿色气候基金建立的主旨之一就是形成《公约》独立的国际气候资金机制，统筹《公约》下现存气候变化资金渠道，但其真正发挥作用还需要未来更长时间的谈判和磋商，以确定更明确的资金来源和规模，更符合主要利益相关方的董事会设置，更有效率的议事规则。因此，中国应积极参与以全球环境基金和绿色气候基金为代表的国际气候资金机制的治理，这有助于我国更好地利用今后的发展机遇期，在国际上发挥发展中国家领袖作用的同时，也为我国创造更大的发展空间。

第二，转变传统合作方式，探索合作新思路，积极争取国际气候资金资源。目前，《公约》下有绿色气候基金（GCF）、全球环境基金（GEF）、最不发达国家基金（LDCF）、气候变化特别基金（SCCF）以及适应基金（AF），如何积极利用好现有的国际气候资金资源，破解国内应对气候变化的资金瓶颈，是未来中国积极应对气候变化的一个战略重点。中国与国际气候变化资金机制的合作进入转型期，中国需通过创新合作内容与形式，不断拓展新的合作空间，逐步将单纯的资金合作拓展到知识合作、能力合作和人力合作的更高阶段。

一是注重在多边资金机制下借助外部力量联合开展应对气候变化的综合性、战略性研究。

二是通过参与多边资金机制积极推进我国自身气候资金机制的能力建设。

三是系统总结国际应对气候变化的项目经验，全面评估国内减缓气候行动和适应气候行动的项目经济，并借助多边资金机制平台走向世界，加强中国执行项目成果在国际范围的推广。

四是注重应对气候变化方面的国际化人才培养，通过人员交流、派驻等方式，积极尝试与多边资金机制开展人才培养合作，为迎接新挑战奠定坚实的人才基础。

第三，积极争取《公约》外的国际资金。由于《公约》框架下的基金资金量有限，我国作为全球最大的发展中国家，需要拓展国际合作，争取更多外国政府和国际金融组织的国际资金。具体方式可包括加强与外国政府在应对气候变化方面的贷款合作，积极利用外国政府贷款资金引用国外先进的管理理念、技术和设备，不断提升我国气候项目的运营和管理能力建设；与世界银行开展应对气候方面的贷款和赠款合作，充分利用世界银行的优惠资金和先进理念，重点促进能源结构调整和提高能源利用效率，并帮助建立可持续的市场机制；作为亚洲开发银行的在华业务单位，积极引导国内相关部门加强与亚洲开发银行在应对气候变化领域的合作，引导亚洲开发银行把促进环境可持续增长作为与我国重点合作的目标之一。

参考文献：

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[2]王伟光主编.应对气候变化报告（2016）.社会科学文献出版社.2016.

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