桂晓伟

重新理解“政治”：对信访治理困境的政治社会学解读

桂晓伟

比较中国信访制度和西方请愿制度的功能和定位，是区分、理解政治的“目的论”(即理想)和“道义论”(即权利)的关键，而两种政治“互嵌”所产生的阶段性矛盾，是导致当前信访治理困境的根源。这其中，道义论政治在改善国家规范合法性的同时，也通过一系列制度改革削弱了基层治权，并助长了民众的权利意识；而对目的论政治的强调，在提升政绩合法性的同时，又通过一系列政策指令，导致了地方官员的怠政、钉子户的缠闹和基层政府的妥协。如何解决两种政治“互嵌”产生的阶段性问题，将是下一步信访改革的关键。

信访治理；政治；权利；理想；互嵌

无论在历史上，还是在中华人民共和国成立初期，信访问题都没有像今天这样受到学者的高度关注。究其根源在于，当前的信访体制遭遇了前所未有的困境。从1993年到2004年，全国信访总量连续12年上升。*于建嵘：《信访制度改革与宪政建设》，《二十一世纪》2005年第6期。虽然信访洪峰自2005年开始消退，但“非正常进京上访”却仍然持续高攀，并在2013年达到历史峰值。*《信访改革“坚冰”撬动，“非正常进京访”不再通报排名》，《南方周末》网站，http://www.infzm.com/content/96624。尽管国家出台了很多措施试图扭转局面，但效果不甚明显。钉子户的缠访闹访和基层政府的无奈妥协仍然时有发生，并进而导致了政府权威流失和访民戾气丛生的恶性循环。

如何打破上述僵局，学界主要有两种思路：一种是法治化思路。这种思路将上访预设为公民权利受到侵害之后针对政府采取的维权行动；*Kevin O’Brien and Li Lianjiang, Rightful Resistance in Rural China,New York:Cambridge University Press,2006;Cai Yongshun,Collective Resistance in China: Why Popular Protests Succeed or Fail, Stanford: Stanford University Press,2010.进而主张在民主法治的框架下，通过约束政府行为，改善公民政治参与，乃至废除信访制度，重塑法律权威来解决问题；或者至少是在此方向上做出改革以解燃眉之急。*张千帆：《上访体制的根源与出路》，《探索与争鸣》2012年第1期；于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》2005年第2期；于建嵘，李连江：《 县政改革与中国政治发展》，爱思想网站，http://www.aisixiang.com/data/16564.html。另一种是政治化思路。这种思路认为，上访并不简单等同于维权，而是还存在无理、*陈柏峰：《无理上访与基层法治》，《中外法学》2011年第2期。谋利、*田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。阶层斗争*罗兴佐：《阶层分化、社会压力与农民上访——基于浙江D镇的调查》，《思想战线》2015年第4期。乃至出气*陈 锋等：《富人治村下的农民上访:维权还是出气?》，《战略与管理》2010年第3期、第4期。等各种原因。而国家之所以难以化解这些上访，是因为信访体系的内在矛盾、基层政府专断权力的式微，以及村庄内生秩序的瓦解等原因。为此，需要重塑信访政治，建立信访甄别和分类机制，找回群众，并强化基层治理的权威。*申端锋：《乡村治权与分类治理》，《开放时代》2010年第6期；欧阳静：《“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》2011年第3期；陈柏峰：《偏执型上访及其治理的机制》，《思想战线》2015年第6期。

在依法治国的背景下，面对当前基层政府的诸多违规甚至不法行为，法治化思路无疑占据了道德制高点。然而，虽然大多数上访是有理上访，但现实中也确实存在为数不少的“谋利型上访”“偏执型上访”和“扩展型上访”。*田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期；陈柏峰：《偏执型上访及其治理的机制》，《思想战线》2015年第6期；刘正强：《扩展型信访：对中国信访僵局的一个基础性解释》，《思想战线》2015年第4期。这些上访人的事由有的全无道理，有的则是部分有理，但却通过缠闹消耗了大量的基层治理资源。可以说，面对钉子户的缠闹和信访积案的淤积，重塑意识形态并建立信访分类治理体系确有一定道理。而且，在社会转型时期，作为一种特殊的权利救济方式，信访制度的存在，对于解决那些法律依据不足，但于情于理应该解决的“协商型上访”具有特殊的价值。*陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期。在这个意义上，信访制度不仅是社会主义民主优越性的一种体现，也是社会稳定必不可少的减压阀。

因此，在前者的法治化思路下，上述制度建议存在根本的合法性危机。首先，法律面前人人平等，每个公民享有不可随意剥夺的权利。在这个意义上，对人的分类治理明显违背现代政治的基本价值；对事由进行分类虽然相对温和，但依据何种法律原则，经过怎样的法定程序，又通过哪个独立部门进行操作都是非常复杂的问题，仅仅让作为裁判员的信访部门自己认定显然过于轻率简单。此外，找回政治，重塑意识形态也与现代政治的“中立性原则”相抵牾，因为，后者主张国家在价值上的中立性，并将这一权利交给公民自由选择。*John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge,Mass:The Belknap Press of Harvard University Press,1971.

结果，法治化思路虽然勾画了一个美好的愿景，但至少在目前没有充分考虑到中国的现实，其所提出的制度建议不可避免地带有理想化的政治想象；而政治化思路虽然具有一定的合理性，但在目前的法治语境下，却没有足够的正当性。究其根源，笔者认为，上述两种思路都还是在制度层面谈论信访治理困境的成因及其出路，而没有上升到更高的价值层面去理解信访制度在当下的作用和意义。基于此，本文主张重新理解“政治”这一制度背后更为根本的价值关怀，通过区分“政治”的“道义论”(即“权利”)和“目的论”(即理想)之理解，并比较中外历史上基于不同政治理念所设置的信访或请愿制度的功能和定位，从更为根本的层面理解今天的信访治理困境，并提出相应的改进之道。

一、基于道义论政治的西方请愿制度

所谓“政治”，就是“管理众人之事”。*《孙中山选集》(下)，北京：人民出版社，1981年，第661页。而既为众人之事，则有两个问题不得不继续追问，那就是“人们应当如何生活在一起”，以及“人们如何生活的更好”？而对这两个问题的回答，则又可以区分出两种不同的政治理想。首先是主张权利优先于善的道义论。这一理论的源头可以追溯到启蒙时代的霍布斯、洛克等思想家那里。正是他们将人类天性中的自由置于自我克制的德性之前，并开启了调动个人私利为公益服务的试验。*Alan Bloom, The Closing of The American Mind: How Higher Education Has Failed Democracy and Impoverished the Souls of Today’s Students, New York: Simon and Schuster,1987,pp.162～166.康德进一步夯实了权利的根基，在他看来，个人自由是“唯一的、根本性的权利”，是人之为人的关键，而追求幸福的欲望必须永远处于“人是目的”的道德法则支配之下。*Immanuel Kant,“Groundwork of The Metaphysics of Morals,” Mary J.Gregor (trans & ed), Practical Philosophy, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p.63; Immanuel Kant, “Perpetual Peace,” H.S.Reiss (ed), Kant’s Political Writings, Cambridge University Press, 1970, p.125.罗尔斯等当代自由主义者正是秉承康德的“道义论”而将自己的理论建立在权利之上。“权利优先于善”意味着自由主义在方法论上的撤退，它不再纠缠有争议的价值问题，而只关注可以满足大众需求的利益问题。*参见桂晓伟《美好生活何以可能？—关于个人自主和发展的社会文化分析》，广州：世纪图书出版集团，2016年。其次是主张善优先于权利的目的论。这一理论则以某种(或几种)可欲之善作为最高价值，并以此规范人们的行为，再确定何者为正当。边沁的功利主义就是这样一种目的论观点，他首先把“善”定义为幸福，然后再把“正当”定义为能够最大限度地增加幸福的东西。*参见[英]边沁《道德与立法原理导论》，时殷弘译，北京：商务印书馆，2000年；[英]约翰·密尔《论自由》，许宝骙译，北京：商务印书馆，1959年。除此之外，各种宗教教义(包括儒家)也都带有明显的目的论色彩。

目的论最易为人诟病之处，便是其可能因追寻美德或理想之故而践踏权利，而如果无法保证权利的优先性，则可能导致社会不公甚至强权统治。然而，缺少了善之范导的个人，仅仅依靠理性也难以为自己立法，反倒可能成为尼采笔下受欲望支配，只关心自身小幸福的“报废之人”。*参见[德]尼采《查拉斯图拉如是说》，尹 溟译，北京：文化艺术出版社，2003年。而当整个社会都弥漫着这股尚利轻义的颓废气息时，自由社会也将难以维系。*Francis Fukuyama,The End of History and the Last Man, New York:Macmillan Inc,1992.在这个意义上，“道义论”和“目的论”的政治理想各有利弊，只要人们还在意美好生活何以可能，而不仅仅是如何生活在一起，两者之间的争论就不会终结。阐明这一问题的意义在于，放弃西方压倒东方、现代取代传统的进步史观，而更为客观地理解中西方各自的政治理想和制度实践。具体而言，当代西方国家多遵从“道义论”勾画的政治方案，与之相对，无论是传统还是当代中国的政治理想中，则都具有浓厚的“目的论”色彩。在不同的政治理想下，这些国家形成了不同的国家社会互动模式，这进而决定了身处不同模式中的请愿或信访制度的功能和定位。接下来，本文将对它们进行比较分析，并在此基础上讨论当下中国信访制度面临的困境。

第一，道义论理想下的国家社会互动模式。西方国家的政治理想建立在“起点虽低但根基坚实”(low but solid)的权利基础之上。这一理想认为，政治的重心不是实现理想的美好生活，而是建构能够保护每个人免受伤害并保护自己的制度架构。因此，政治所需要的不是践行美德的高尚之士，而是能权衡利弊得失的理性人。这样的人，借助法律的调控，可以产生相得益彰的发展，进而成为社会机器运转的原动力。这样的理想为权利——这一“根植于自我权益的新道德”提供了意识形态上的正当性。*Alan Bloom, The Closing of The American Mind: How Higher Education Has Failed Democracy and Impoverished the Souls of Today’s Students, New York: Simon and Schuster, 1987, pp.162～166.不过，当人们不再关注那些让其先辈饱受煎熬的道德问题时，当人们在权利划定的牢不可破的内在堡垒庇佑下自由地追随自己的欲望时，如何使他们在公共生活中正确地理解私利便成为一个难题。长远来看，这样的自由对维系共同体所必须的价值具有腐蚀作用，并进而威胁到自由社会的自我维系。*Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York:Macmillan Inc, 1992, p. 327.然而，在权利优先和政治中立的原则下，很多西方国家只能将此问题交给社会自我管理，希望一个自主的社会能维系和生产源于生活之道的善观念，并期盼后者能够或多或少地对自由的个人产生范导。因此，在很多西方国家中，其国家社会关系可以概括为“民主的国家—自主的社会—自由的个人”。

第二，程序化的请愿制度及其功能。在这样的国家社会关系中，不少西方国家虽然也有类似信访的请愿制度，但其定位和功能却大为不同。首先，这些国家的合法性主要基于程序性的选举、立法、行政和司法体系，这决定了其不必过多依赖请愿制度去监督基层官僚，同时也不会为了解决民众的疾苦而破坏法律的权威。因为，一切缘法而行而不是为实体性的结果负责，才是其合法性的根基所在。因此，虽然这些国家也需要类似信访的制度(比如英国的行政监察专员制度和德国的请愿制度*任建苗：《国外请愿制度对我国信访制度改革的启示》，《法制博览》2015年第5期。)来作为社会公正的最后一道防线，并且公民请愿的内容也很广泛(比如日本的苦情制度规定，任何个人和单位都有权对行政机关的有关处理提出申诉*安秀伟，唐书俊：《论我国信访制度改革的基本路径：日本苦情制度对我国信访制度的启示》，《党政干部学刊》2011年第1期。)，但其主要是一种程序性审查，并且有着明确的案件终结规定。*对此，英国、德国、日本的请愿制度中都有明确规定，具体内容见上述两注释，兹不赘述。其次，这些国家的请愿是一种归口管理，也就是针对请愿事项确定管理部门，这在欧洲的监察专员制度设计中有充分的体现。*李 俊：《欧洲监察专员制度对我国信访制度改革的启示》，《国家行政学院学报》2009年第5期。这种设计与西方国家依赖程序化的法律治理是一脉相承的。法律知识的专业性，决定了必须由具有足够知识储备的对口部门，才能对请愿问题进行合乎规范的技术化处理。这些部门并不需要像中国政府那样，统合协调其他部门去对请愿者及其事项进行价值判断，也不需要对请愿事项的最终解决承担道义责任。最后，由于司法体系解决了大量纠纷，请愿制度这种准司法式实践对于民主社会而言，并不承担重要的社会治理功能。这与下文将要讨论的深受目的论政治影响的中国信访制度的功能形成了巨大的反差。

二、源于目的论政治的中国信访制度

不同于西方现代国家的“道义论”倾向，中国的政治传统中一直都具有浓厚的“目的论”色彩。受其影响，无论是传统还是新中国初期的政治实践，都强调国家对某种政治理想的树立，强调这种政治理想对个人德性的范导，强调国家主导下的社会治理，以及这种治理对政治理想的实现作用。这塑造了截然不同于西方的国家社会互动模式，从而使信访制度具有了不一样的定位和功能。

第一，传统中国的国家社会关系和惩戒式上访。传统中国是儒化的礼治国家。其政治理想是将源于家庭内部的伦理关系，扩展到宗族与国家，形成“家国同构”的和谐的政治共同体。*参见杨景凡，俞荣根《孔子法律思想》，北京：群众出版社，1984年。而受制于农耕时代的匮乏经济和无为的政治理念，传统国家主要采用“简约治理”的方式，除了承担有限的道义责任并掌控治理的基本原则之外，将更多治理社会的权力和任务交给了宗族。*黄宗智：《集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。而在这样一个伦理本位的社会里，每个人只有遵守忠、孝、悌、忍、善，才能找准生活的定位，实现修身、齐家，乃至治国、平天下的人生理想。*参见费孝通《乡土中国》，北京：生活·读书·新知三联书店，1985年。在此，善是优先于权利的，每个人只有扮演好自己的角色，完成人生的任务，才能获得承认，并真正有资格享有权利。*Henry Rosemont, “Rights-Bearing Individuals and Role-Bearing Persons”, Mary Bockover (ed),Rules, Rituals and Responsibility:Essays Dedicated to Herbert Fingarette,Chicago:Open Court Publishing Company,1991.因此，传统中国的国家社会关系可以用“儒化的国家—自足的社会—识礼的个人”来概括。

在这样的国家社会关系中，我们便不难理解传统时期的上访。首先，为了体现君父对子民疾苦的体恤，并对基层官僚进行适当地敲打，国家需要为其子民在正式渠道之外提供一个非常上诉途径，让他们通过击鼓鸣冤，邀车架上诉、上表等方式，跨越基层各级政府，与高层建立联系，以巩固自己的统治；*应 星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期。其次，在一个伦理本位的社会里，国家并不鼓励上访，因为识礼之人应该是忍让为先，不与人争，以讼为耻的。不守规矩的撒野之人断不是有德之人。这为国家区分“刁民—顺民”，以及实施跪午门、挨板子等愿访服罚的惩戒措施提供了合理的依据；*陈柏峰：《无理上访与基层法治》，《中外法学》2011年第2期。最后，由于一个自足的社会承担了绝大多数纠纷化解的工作，这种分类甄别制度并不会导致民怨沸腾、社会失序，因为上访对于国家治理而言，本就不是必不可少的手段。虽然史书上也有一些关于上访量激增的记载，但多发生于权力交接或政治需要之时，并不构成常态。*参见胡中才《古代“信访”史话》，武汉：湖北人民出版社，2000年。

第二，中华人民共和国初期的国家社会关系和动员式上访。新中国的政治理想仍然具有浓厚的“目的论”色彩，那就是致力于消除剥削和压迫，实现全人类解放和幸福的共产主义愿景。*《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第285～294页。具体到中国语境，它意味着通过物质文明和精神文明并重的“四个现代化”建设，使“物质产品、精神财富都极为丰富和人们的共产主义觉悟极大提高”。*龚育之，逢先知等：《毛泽东的读书生活》，北京：生活·读书·新知三联书店，1986年，第140页。而要在一穷二白的基础上实现这一目标，国家必须改变以宗族划分为基础的乡村政治体制，将每一个农户直接纳入到国家权力体系，以加强对乡村社会的整合，提取现代化建设所需要的人力、物力资源。*申端锋：《乡村治权与分类治理》，《开放时代》2010年第6期。而在这样一个动员型的社会中，国家需要的是有理想、有道德、有文化、有纪律的“又红又专”的社会主义新人。*《邓小平文选》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第91页。而当他们思想上出现懈怠时，党必须责无旁贷地对其“实行正确的有远见的领导”。*刘少奇：《论党》，北京：人民出版社，1980年，第33页。在这样的政治氛围中，每个人首先要做好革命事业这架机器上的一个螺丝钉，这意味着善仍然是优先于权利的。因此，新中国初期的国家社会关系可以用“革命建设型国家—动员型社会—社会主义新人”来概括。

这一时期信访工作的定位和功能，在上述国家社会关系中可以得到很好的理解。首先，中国共产党领导的革命建设事业有着比儒家无为而治更为宏大的政治抱负。虽然对民生的关切是从孟子到毛泽东一以贯之的政治传统，*Elizabeth Perry, “Chinese Conceptions of Rights: From Mencius to Mao- and Now”, Perspectives on Politics, vol. 6, no.1, 2008, pp.37-50.但传统社会更多将其停留在口头而难以落实，新中国则是要切实地通过国家政权建设，在监督地方官僚的怠政弊政，解决群众疾苦的同时，也调动他们的民心民力来实现国家的各项战略部署。群众路线的工作方法因此被创造了出来。恰如冯仕政所言，这一工作方法既有调和性也有斗争性。一方面，作为人民群众的忠实代表，党要耐心倾听和回应他们的诉求；另一方面，作为人民群众的先锋队，党又必须不失时机地对群众中的“中间分子”和“落后分子”进行教育，而不能一味迁就他们的错误认识。换言之，为了完成革命建设事业的宏伟蓝图，党不仅要改善人民群众的生活，还要改造他们的思想，从而才能在团结全党、全国人民的基础上更好更快地实现这一目标。其次，信访工作在这一宏伟蓝图中，承担着比纠纷化解更为重要的政治任务。信访工作是群众工作的重要组成部分，而群众路线是比冲突化解更上位、更有约束力的价值理念。这进而决定了信访工作在国家建设事业中的重要地位。它不仅是党和政府密切联系群众，切实为人民服务的有效途径，更是其教育、提升群众觉悟，让他们超越一己私利而看清国家整体利益和长远利益的重要手段。而其最终的目的，则是要在两者辩证统一的基础上推进国家的各项中心工作。*冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》2012年第4期。因此，新中国初期的信访工作带有明显的“目的论”色彩。这为国家区分“先进分子—落后分子—坏分子”，并运用治安处罚、劳动教养等措施进行信访治理，提供了合理性依据。*陈柏峰：《无理上访与基层法治》，《中外法学》2011年第2期。而借助这些意识形态资源和强制性手段，再加上对物质资源的总体控制，*渠敬东，周飞舟，应 星：《从总体支配到技术治理———基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。基层政府也就具有了足够的权威去调动各方力量进行信访治理，在化解矛盾纠纷的同时，维系社会的基本稳定。

基于上述分析，我们可以清晰地看到道义论和目的论的政治理想对国家社会互动模式的塑造，以及对嵌入其中的信访制度或类似信访的请愿制度所承担功能的设定，这为我们进一步理解和改善当下中国信访治理困境提供了有益的启发。

三、两种政治“互嵌”下的信访治理困境

“互嵌”(embeddedness)是社会学和政治学中广泛使用的概念。这一概念最早可以追溯到波兰尼对市场与社会关系的分析。波兰尼认为，市场“整体”嵌入社会之中，而市场交易只是经济生活的诸多模式之一。与之不同，格兰诺维特认为，市场仍然保留了社会因素无法进入而依据自身逻辑运作的硬核，两者之间只是一种“形式”而非“实体”嵌入。*关于对两种嵌入性的取向及其分歧的详细讨论，参见符 平《“嵌入性”两种取向及其分歧》，《社会学研究》2009年第2期。尽管存在分歧，但两人也都认为，彼此嵌入的主体之间并不是相互对立和替代的，而是各具自主性且无法割裂的。之后的很多研究正是在此意义上使用“互嵌”的。比如，新制度社会学主张制度和行动者之间不是对立而是“互嵌”的，个人在强大的制度面前并非消极被动、无所适从，而是具有自己的认知和自主性，并通过自身的行动建构制度并赋予其意义。*加芬克尔、莱克曼、吉登斯和布迪厄等人对这一观点的形成均具有推动作用，对此的细致分析，参见张 军，王邦虎《从对立到互嵌：制度与行动者关系的新拓展》，《江淮论坛》2010年第3期。

本文正是在上述意义上使用“互嵌”的，并通过它来分析道义论理想和目的论理想在当下中国政治中的“互嵌”，及其对信访治理实践的影响。进言之，现代国家的政权建设都无法回避基于权利的“道义论”政治理想，中国也不例外。但如前文所述，自由主义的“道义论”理想在坚持权利至上，并主张国家在价值问题上保持中立的同时，也使其日益依赖于程式化的规则治理，专注于满足大众需求的利益问题，而无力应对现代人的道德虚无现象，这进而会给现代社会的治理埋下隐患。与之相对，中国政治传统中的“目的论”理想，通过国家主导和践行的政治理想，及其相应的制度安排，虽然可以相对有效地治理社会并对个人的美好生活提供范导，但也有可能在这一理想的驱使下，将范导演变为强制，从而侵犯个人赖以发展所必需的基本权利。因此，当下中国在逐步推进社会主义民主政治建设的过程中，既要保持源自自身历史文化传统的自主性，也要借鉴和吸收现代政治文明的有益经验。而在这个过程中，两种政治之间如何“互嵌”便成为一个需要认真面对的问题。两种政治理想的“互嵌”不可避免地产生了一些阶段性的问题，这构成当下信访治理困境的根本原因；而在不断调试中找到两种政治的兼容之道，才可以帮助中国走出一条不同于西方但或许更合适的化解社会矛盾之路。本文接下来的两个部分将逐一展开这些分析。

对于当前信访困境的成因，既有研究提供了很多解释。一些研究从钉子户的策略入手。然而，“踩线不越线”*应 星：《草根动员与农民利益群体的表达机制：四个个案的比较研究》，《社会学研究》2007年第2期。是大多数上访人都会使用的缠闹策略，仅凭这一点无法让钉子户脱颖而出；另一些研究指出政治机会(比如领导人的更替或者中央地方间的利益分歧)的重要性。*Cai Yongshun, Collective Resistance in China: Why Popular Protests Succeed or Fail, Stanford: Stanford University Press, 2010.这一解释仍然较为宽泛，因为机会的出现是针对所有上访人的，但钉子户却是其中的少数人；还有一些研究则认为，信访体系的内在矛盾、基层政府专断权力的式微，以及村庄内生秩序的瓦解是造成信访治理困境的主要原因。*申端锋：《乡村治权与分类治理》，《开放时代》2010年第6期；田先红：《基层信访治理中的“包保责任制”:实践逻辑与现实困境》，《社会》2012年第4期；欧阳静：《“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性》，《社会》2011年第3期；陈柏峰：《偏执型上访及其治理的机制》，《思想战线》2015年第6期。这些研究也很有启发，但它们大多是在梳理中观或微观层面的要素，并且也没有清晰地梳理出这些要素之间的逻辑关系。

其实，当前的信访治理困境是一个多因一果现象，上面的解释都部分还原了事实，但也都缺少一个更具根本性的理论视角将它们之间的逻辑关系串联起来。而笔者认为，导致这一困境的根本原因，在于道义论政治和目的论政治的“互嵌”。进言之，1978年以后的信访改革试图兼容“道义论”和“目的论”两种政治。然而，基于两者之间的差异，这一过程不可避免地出现了阶段性的适应和调整，从而在宏观理念层面、中观制度层面和微观实践层面，塑造了当前信访的治理困境。*本文这种从宏观理念到中观制度再到微观经验的分析，采用的是一种“基于宏观结构要素的机制分析”。这一想法受到赵鼎新的启发，但赵鼎新只是指出了这一方向，而本文在其基础上进行了深化和扩展。关于赵鼎新的讨论，参见Zhao Dingxin, “Authoritarian State and Contentious Politics”, in K.T. Leicht and J.C. Jenkins (ed), Handbook of Politics: State and Society in Global Perspective,London: Springer, 2010. pp. 468～471。结果，道义论政治在改善国家规范合法性的同时，也通过一系列制度改革，削弱了基层治权并助长了民众的权利意识；而对目的论政治的强调，在提升政绩合法性的同时，又通过一系列政策指令，导致了地方官员的怠政和钉子户的缠闹。最终，在“模糊的政治”面前，妥协便成为基层政府暂时的选择。在此，两种政治的“互嵌”对信访治理的影响遵循如下的演进逻辑，即在改善“宏观层面”的规范合法性和政绩合法性的同时，却在“中观层面”产生了基层治权的弱化和地方官员的怠政，并最终在“微观层面”引发了权利意识的觉醒、钉子户的缠闹和基层政府的妥协。*在这个意义上，本文所讨论的两种政治“互嵌”对信访治理的影响，是一种从宏观理念到中观制度再到微观实践的全方面的“互嵌”。不过，这一分析过程仍然秉承了“互嵌”最核心的意涵，即两者之间并非是一种对立或替代关系，而是在保持自主性基础上的相互适应和兼容。

第一，规范合法性和政绩合法性的改善。在现代社会，更多依靠对政治的“目的论”理解，而忽视其“道义论”作用的国家，往往容易遭遇执政危机。在这个意义上，我国当前的改革试图兼容两者，通过深化体制改革，推进依法治国，让法治更好地为党的建设事业保驾护航，这一过程改善了国家的合法性。具体来说，国家合法性可以细分为规范(即国家制度化的各种努力)、政绩(即国家改善民生的各种经济社会服务)和意识形态(即有吸引力的价值体系)三个维度。*Elizabeth Perry, “Chinese Conceptions of Rights: From Mencius to Mao- and Now”, Perspectives on Politics, vol. 6, no.1, 2008, pp.37～50; Zhao Dingxin, “The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China”, American Behavioral Scientist, vol.53, no.3, 2009, pp.416～433; Zhao Dingxin, “Authoritarian State and Contentious Politics”, in K.T. Leicht and J.C. Jenkins (ed), Handbook of Politics: State and Society in Global Perspective, London: Springer, 2010. pp. 459～476.其中，依法治国可以帮助国家提升规范合法性，群众工作可以帮助其提升政绩合法性。而将上述两种理念合二为一的意识形态，又彰显了社会主义民主的优越性，从而提升了国家的意识形态合法性。然而，这只是一种理想状态。现实中，上述三个维度的“互嵌”却可能出现彼此掣肘的局面。恰如前文所述，强调结果的“目的论”和强调规范的“道义论”政治理想之间是存在张力的。这也意味着，对规范的强化可能会为某些目标的实现设置障碍，或者让其变得日益利益化、世俗化和技术化。同时，对结果的追求也可能阻碍制度化建设的脚步。而无法理顺两者之间的关系，又会让有吸引力的政治理想变得模糊起来。具体到信访治理工作，合法性构成这一宏观要素的变化，对中观层面的制度安排，以及微观层面的官民互动产生了一系列影响。

第二，基层治权的弱化和地方官员的怠政。在中华人民共和国建立初期，因为“目的论”色彩浓厚的意识形态，国家可以在没有合法性障碍的情况下，动用各种社会控制手段治理上访。然而，随着国家对规范合法性的强调，基层政府失去了区分并规训钉子户的“意识形态话语权”，因为后者违背了法律面前人人平等的基本原则。基于同样的原因，基层政府也失去了劳教、收容、遣送等曾经“合法”的对钉子户的“人身控制权”。此外，土地承包经营权的长久不变也是一项基于私有产权观念的制度变革。唯一有些不同的是农业税的取消，它虽然是一项基于政绩合法性考虑的改革，但同时也是农民维权的结果。而这两项改革，使基层政府失去了威慑钉子户的“物质掌控权”。*我在调查中多次听到信访官员强调基层政府治理资源缺失对信访治理的影响。比如一位官员曾经很无奈地说：“在可以收税和调地的时候，他们还会权衡一下利弊得失，但现在我们已经没有了这样的砝码”(案例来源：根据笔者2011年10月对一位村主任的访谈整理)。更有甚者，一些钉子户到了北京之后，甚至还主动给信访官员打电话，让他们过来报销火车票，搞得对方哭笑不得(案例来源：根据笔者2012年7月对一位村支书的访谈整理)。再次，国家还通过一系列的制度改革以保护群众行使上访的权利，具体包括扩宽信访渠道(比如民生热线，网上信访)、提高公共参与的透明度(比如重大民生工程的听证程序)、强化主要领导的接访责任(比如定期接访、带案下访)，以及严格上级巡视组对基层信访工作的监督等。*近年来，国家在信访制度建设上投入了大量的人力物力。对此更详细的描述参见Gui Xiaowei, Handling of Small-Scale Portests in China: Process Dynamics and Outcomes, Copenhagen: University of Copenhagen, PhD Dissertation, 2015。结果，这一系列基于规范合法性的制度安排，严重削弱了基层政府的治理资源。然而，国家却并没有放弃全心全意为人民服务这一带有“目的论”色彩的宗旨，并通过“属地管理”“信访排名”和“包保责任制”等一系列措施，希望基层政府及时妥善地化解矛盾纠纷。压力面前，地方官员以及信息提供者、截访者之间为了自身的利益，开始出现分化。信息提供者和截访者受到利益的驱动，倾向于鼓励而不是阻碍上访人继续缠闹。作为准官员的村、组干部，往往也会消极应付上面派来的任务，因为他们不仅缺少职业激励，而且还不得不面对与之相熟的上访人带来的伦理压力。地方普通官员是否尽力，则首先要看其是否具有升迁的可能。职业前景暗淡的官员更可能选择消极避事或者出工不出力。地方主要官员，作为体制内考核压力的直接承受者，反而不介意在适当的时机赎买钉子户，只要此种努力可以保证他们在任期内的良好政绩。

第三，权利意识的觉醒、钉子户的缠闹和基层政府的妥协。*信访治理主体之间的利益分化是一个比各级政府或部门间的利益分化更为细腻的问题视角，但既有研究却没有对此进行充分的讨论。关于这一问题的更细致分析，参见Gui Xiaowei, “How Local Authorities Handle Nail-like Petitions and Why Concessions are Made”,Chinese Sociological Review,2016 (Forthcoming)。最终，上述改革在唤醒上访者权利意识的同时，也为他们的缠闹提供了额外的博弈空间。对此，一位信访干部颇感无奈：“当你和他讲法律的时候，他和你讲政治(即全心全意为人们服务)，而当你和他讲政治的时候，他又和你讲法律，结果我们处处掣肘，而他们却左右逢源”。*案例来源：根据笔者2014年5月对一位信访局干部的访谈整理。而在模糊的政治、基层治权的弱化，以及地方官员的怠政的共同约束下，基层政府可以动用的治理手段却十分有限。一般来说，他们会首先通过钉子户的社会关系网络对其施压，但钉子户往往没有什么有价值的关系可以利用；当这种有限的强制手段失效之后，基层政府又会通过监控、拦截、遣返、稳控上访人，以及销号和程序性结案等手段来消耗上访人的耐心，但是在国家控制社会能力减弱和地方官员怠政的背景下，基层政府已经很难有效拦截钉子户，而这进而也意味着销号和程序性结案这些权宜之计最终也会失效。最后，基层政府只能动用低保、廉租房、提供工作，以及信访救助等手段与上访人达成暂时的妥协。*关于有限强制、反复消耗和适当妥协三类信访治理策略的更细致分析，参见Gui Xiaowei, “How Local Authorities Handle Nail-like Petitions and Why Concessions are Made”, Chinese Sociological Review, 2016 (Forthcoming)。

四、兼容两种政治赋予信访制度活力

为了更好地理解当前的信访治理困境，本文区分了政治的“道义论”和“目的论”理解，并借此比较分析了西方请愿制度和中国信访制度的功能和定位。下表(表1)是对上述内容的概括。

表1：不同政治理想下的国家社会关系和信访类型

如表1所示，传统中国和中华人民共和国初期都有着“目的论”色彩浓厚的政治理想，而在这种意识形态下，基于权利的制度建设的重要性，是以能否更好地实现其所追求的政治理想来衡量的。相应的，无论是“惩戒式上访”还是“动员式上访”，都能在他们的政治理想中获得合理的解释和定位，并在其塑造的国家社会互动模式中得以正常运转。与之相对，当代西方国家的政治具有很强的“道义论”色彩，这决定了其将基于权利的制度建设放在首要位置，而弱化了对某种可欲的政治理想的追求。这类国家的“上访”主要是一种程序化的请愿，并且也能够在其塑造的国家社会关系中找到清晰的定位。

当下中国则是一个处于转型中的国家。一方面，对“目的论”政治理想的强调仍然是其鲜明的特色，这不仅体现在其特有的对美好生活的理解上，也体现在其一以贯之的对民生改善的承诺上，还体现在其对实现上述目标的、具有社会主义民主特色的群众工作方法的强调上。另一方面，转型还意味着对现代政治中的“道义论”理想的接纳和实践，这主要体现在对依法治国的重视上。可以说，通过对制度、政绩和意识形态三者的同时强调，当下中国进一步夯实了其执政基础。不过，两种政治的彼此嵌入也产生了一些阶段性问题，并影响了信访工作的正常运行。比如，依法治国的推进与群众路线区分并教育群众的功能发生了抵牾；再比如，收容遣送和劳教制度的废除，其更深层的原因，也是依法治国理念下的制度安排与阶级斗争思维下的社会控制体系的冲突。而在上述治理手段相继失效的同时，国家基于政绩的考虑，仍然强调为民排忧解难，甚至不惜为此牺牲法治而对上访人提供兜底服务。上述矛盾使基层政府往往难以有效区分有理和无理上访者，并迫于政绩压力而常常对后者作出妥协。此外，在意识形态层面，权利话语的引入也稀释了原有的政治理想。至少在目前的基层治理中，除了已经被利益化、物质化的权利观念，尚没有其他有吸引力的善观念可以对之进行制衡。长此以往，这会导致个人主观价值领域的虚无化。原本一个成熟自主的社会尚可以一定程度地抵御这种倾向，但当下中国社会刚刚走出之前的控制状态，仍然处于成长阶段，还无法承担这样的任务。

在这个意义上，如何解决两种政治“互嵌”所产生的阶段性问题，就成为了下一步信访制度改革的关键。

由此，第一，在理念层面上，必须充分认识这种“互嵌”的必要性。正如前文所述，两种政治理解各有自己的优势和局限，而转型尚未定型的中国，恰恰具备糅合二者之长处从而为人类政治文明提供独特样本的契机。在这个问题上，当下中国既不同于那些拒绝做出改变的中国传统王朝，也不同于那些在转型过程中缺少审慎、过于急进地拥抱西方民主制度的前社会主义国家，而是应该在兼容“道义论”和“目的论”政治理想的基础上，走出一条具有中国特色的现代化转型之路。

第二，在制度层面上，必须在坚持群众路线工作方法的同时，推进信访的制度化建设。当前的信访积案，很多都属于法律依据不足，但于情于理应该协商解决的问题。*陈柏峰：《农民上访的分类治理研究》，《政治学研究》2012年第1期。这是我国在经历了急剧的经济社会转型之后所难以避免的阶段性问题。对此，如果严格按照法治逻辑将它们拒之门外，会极大损害政府的威信，而只能通过细致的群众工作来疏导化解。但同时，如果一味强调群众工作的兜底功能，甚至因此出现无原则的妥协，则不仅使群众工作本末倒置，也损害了法治的权威。因此，新时期的信访工作应该通过相应的制度建设，为群众工作设立制度边界，在保持其工作精髓的同时，也改善其在实践中无原则兜底的状况，从而形成既有韧性又有弹性的治理局面。

第三，在具体的规定上，可以采取以下一些做法。首先，进一步完善信访终结机制的配套制度建设，以强化基层政府的权威。这不仅需要更加严格地考核地方主要领导对事前排查、按期接访、带案下访等实质性工作的完成情况，比如，可以让上访人通过网络给领导接访打分，或者将上级督查工作常态化；也需要真正建立对停访息诉案件的责任追究机制，一旦发现问题，即便该领导已经调离，也要追究相应责任，从而督促相关领导将信访工作落实到位；还需要更加严格地执行信访终结过程中的技术性工作(比如信访报告的详实、处理流程的公正公开透明，以及舆情的监测和争夺等)，以让每一个案件都能经得起考验。其次，要充分考虑到当前信访案件的复杂性，并在此基础上进行分类甄别，有针对性地解决。在此，甄别不是对人或对事做定性的分类，而是一种前置性的程序审核(比如时效、证据、当事人资格等)。*刘正强：《扩展型信访：对中国信访僵局的一个基础性解释》，《思想战线》2015年第4期。当然，对于甄别必须慎重，以免使之成为阻碍群众参与的借口。就目前的国情而言，可行的过渡方案是区分新旧问题。对新的信访事由进行前置性审核，而对于信访积案则仍按老办法处理。再次，要重新发掘和发挥政治的教育功能。这里的教育首先是一种法治教育，即触犯法律的上访必须接受惩罚，当然其前提是要进一步完善上文所述的各个信访治理环节。同时，这里的教育也包括通过各种渠道对社会主义核心价值观的宣传。当前的类似教育更多停留在口头和纸面宣传，而没有以更为群众喜闻乐见的形式进入他们的日常生活。相反，对权利话语的理解却被一再片面化、物质化和利益化。这种自由过度而善观念缺失的局面令人担忧。最后，要充分发挥群众参与基层治理的积极作用。这既包括辅助性(比如法律援助、政策咨询、心理疏导)，也包括实质性(比如各类群众组织的调解)地介入问题的处理。而为了更好地发挥群众的自主性，使其成为一种能动的、可持续的政治行为，可以综合运用宣传、激励和放权相结合的方法。

综上，如何理解“政治”，是每一个现代国家在进行政权建设和处理社会矛盾过程中都无法回避的问题。然而，从古到今，从中到西，对“政治”的理解一直都是内涵丰富且充满张力的。对此，我们不能用权利替代理想的简单做法来进行国家建设和社会治理创新，而是应该在立足自身历史文化传统和社会现实的基础上，认真思考“道义论”政治和“目的论”互嵌的可能性。唯有如此，才是真正坚持道路自信和制度自信；也唯有如此，才能让中国特色的群众路线和信访制度在新时代焕发出活力和自信。对此，本文提出的思考还有待学界的进一步关注和推进。

(责任编辑 甘霆浩)

Understanding “Politics” in a New Light: A Political Sociological Analysis of Current Xinfang-Handling Dilemma

GUI Xiaowei

A comparison of the functions and orientations of the Chinese xinfang system and the Western petition system holds the key to distinguish and understand teleological politics and deontological politics. Such a comparison helps reveal that it is the contradictions resulting from the embeddedness of the two kinds of politics that have caused the current dilemma in handling xinfang or petition letters and visits. While it has improved the state’s structural legitimacy, deontological politics has also, through system reforms, weakened local authorities’capacity for controlling petitions and strengthened petitioners’rights consciousness. Although it has improved the state’s performance legitimacy, teleological politics has also, due to some policy directives, led to neglect of duty among local officials, resistance of uncompromising petitioners and concession of local authorities. How to deal with the current xinfang-handling dilemma produced by the embeddedness of the two kinds of politics has thus become the key issue for reforming the xinfang system in the future.

xinfang-handling, politics, rights, ideal, embeddedness

教育部人文社会科学研究青年项目“维族流动人口融入都市矛盾的发生和化解机制研究”阶段性成果(16YJC840004)

桂晓伟，武汉大学社会学系讲师、博士(湖北 武汉，430072)。

C913.9

A

1001-778X(2017)02-0120-10