文/汤婷婷 康佳

德国住房体系建设的经验

文/汤婷婷 康佳

德国实行以居住为导向的住房制度，在宪法中将保障居民住房确定为联邦政府首要的政策目标之一。在政府强有力的住房政策的规范和指导下，德国的房地产市场在较长时期内维持稳定并形成了以下特点：住房供给充足，供需基本平衡；租赁市场发达，租房比例较高，住房自有率低；有完备的法律法规；实行长期固定的按揭贷款利率以及独特的住房储蓄制度。

一、住房总体情况

德国总人口为8216万，住房总量超过4000万套，平均每2人拥有一套住房。得益于德国规范和发达的租赁市场，超过半数的民众选择租房居住。德国的住房自有率长期稳定在40%左右，远低于欧盟平均63%的住房自有率。其中，住房自有率最低的三个城市柏林、汉堡、萨克森分别为14.2%、22.6%和34.1%。2014年底，德国户均住房面积91.4平方米，人均住房面积46.5平方米，较1970年增长了近一倍。

表1 德国历年人口、人均收入及人均住房面积情况（单位：千人、美元、平方米）

二、德国住房体系介绍

1. 供应主体多元化。从住房供给主体来看，德国实行由开发商建房、合作社互助建房、私人自建房、政府保障房等组成的多元住房供应体系，保障充足的住房供给。

2. 以租赁住房为主。从住房占用形式来看，德国长期保持以租赁为主要形式。2011年全部住户为3950万户。其中，租赁住房约为2350万户，占比约59.5%，自住户占比40.5%。

3.以市场化为主。德国住房所有权以私人所有为主。2011年统计数据显示，私人所有的住宅楼占比84.5%，而属于各级政府所有的住宅楼占比仅为1.9%。德国住房供应以市场化为主。在租赁市场中，以私人出租为主。2011年的数据表明，租赁机构房屋占比为38%，私人出租房屋占比为62%。而保障性住房由市场化的私营机构（开发商、建筑公司）主导，国家通过法律、金融等工具对其进行引导和规范。

4. 各类住房的居民特征。从居住群体构成来看，自有住户3人及以上户占比较高，约为59.4%，年龄结构偏老龄化，收入水平高。而承租住户具有家庭小型化特征，年龄层次偏年轻，且收入比自有住房居民低。保障房主要针对中低收入家庭、残疾人、老年人、人口较多家庭等居住困难家庭。在德国，保障房有比较严格的准入规定。根据目前德国法律规定，申请者最低收入为单人年均收入12000欧元，或家庭年均收入18000欧元，每增加一名家庭成员，此标准可提高4100欧元。

三、德国住房政策与法律法规

德国的《住房建设法》、《住房补助金法》、《住房租赁法》和《私人住房补助金法》分别为社会保障住房供给、中低收入的房租补贴、租赁市场的规范和私有住房补贴提供了法律框架，被称为德国住房政策的“四大支柱”。从德国住房政策的延续和变迁来看，可分为两个阶段。

（一）第一阶段：以租赁、住房补助金、私有住房补贴和社会保障住房建设等四种传统手段为主

1. 第二次世界大战结束至20世纪50年代末：“住房统制经济”与国家供给干预并行。第二次世界大战结束后，德国城市破坏严重，大量居民流离失所，到1945年下半年，德国共有近2100万人没有住房。因此，盟军在战后直接实施了“住房统制经济”。政府规定租金数额，禁止解除已有租赁合同，国家机构分配住房给贫困者，以防止在住房短缺背景下租金上涨导致部分居民无房可住。但是，通过行政规定无法真正解决住房短缺问题。为此，政府颁布第一部《住房建设法》，新成立的联邦德国在1950年决定以国家供给政策大力干预住房市场。到1959年底，在政府资金的支持下，建成330万套住房，解决了第二次世界大战后出现的住房紧缺问题。

2. 20世纪60年代初至70年代初：逐步解除“住房统制经济”，引入住房补助金。20世纪60年代初，由政府资金支持的住房数量明显下降，政府逐步解除“住房统制经济”，并在1965年引入住房补助金，帮助无法独立负担租金的居民。在60年代末，住房市场供给开始进入了“社会市场经济”阶段。

3. 20世纪70年代初至70年代末：限制出租者权益，保障房资金支持减少。从20世纪60年代开始，德国人口稳定增长。从1960年到1969年，西德人口增长了9.4%，住房市场上再次出现紧张情况。因此，联邦政府于1971年和1975年接连出台《住房解约保护法》和第二部《住房解约保护法》，扩大租赁市场出租者的权益，后者最终限制了出租人变更解约的权利。同时，在社会保障住房建设中减小政府资金支持力度，到1979年只有约10.9万套住房受到政府资金支持。

4. 20世纪80年代初至80年代末：加大私有住房补贴，住房供应市场化明显。在促进私有住房的框架下，《所得税法》规定针对建设供自己居住住房可扣减的所得税大幅增加。作为扣减模式的补充，1982年引入住房建造儿童补助金，使私有住房对家庭更具吸引力。80年代强化住房供应市场化的趋势非常明显。

5. 德国统一至1998年：增加保障性住房支持，持续补贴私有住房。由于政府认为租赁市场通过国家长期的供给政策和私人投资实际上已经达到平衡，减少了对社会保障住房的资金支持，到1988年底西德人口稠密地区的住房市场再次呈现紧缺状况。同时，德国统一过程中新联邦州向老联邦州的内部人口流动造成了西德租房市场的紧张。这一阶段联邦政府接连出台《住房建设促进法》、《住房补助金第八次修订法》，使社会保障住房建设在德国西部再次短暂繁荣。在德国东部的联邦州也曾短时间兴建社会保障住房。1990年在德国西部适用的《住房补助金法》扩展到德国东部各州。与此同时，政府针对私有住房出台《私有住房补贴法》。1996年国家对私有住房的补贴达到了高峰。但是，补贴没有达到促进私有住房所希望取得的效果，拥有私有住房的人在总人口中的比例仍然保持在低水平。

（二）第二阶段：在红绿联盟执政后，明显开始从“住房政策”向“住房市场政策”转变

联邦政府逐步弱化直接参与住房供应的职责，不断增强地方政府和社会机构在住房政策中的功能，使住房经济进一步朝市场化方向发展。

1. 调控对象从“广大居民”变为“少数群体”。2002年《房屋促进法》取代《住房建设法》，调控模式由“大众模式”转为“剩余导向”。政府还加强住房补贴作用，增强“剩余”群体在住房上的自主能力。2001年新《住房补贴法》出台，其改革包括提高住房补贴，将房租、收入、消费价格、家庭人口等纳入考虑因素。

2. 减少对住房市场的限制，使其更自由化。一方面，由于政府财政赤字严重，放松公有住房私有化的限制。另一方面，简化租房法，以适应由人口流动性增强带来的租房需求。

3. 地区或地方政府在住房政策中发挥更大作用。针对住房市场的地区差异，在1999年和2002年开展了“社会城市”计划和“东部城市”改造计划。

现阶段，德国明确了各级政府在住房保障方面的职责：联邦政府负责设立法律框架，负责所有交通和建设领域的基础设施部分，同时向地方政府提供财政支持；16个联邦州参与法律制定，并具体负责社会住房项目；市镇级政府负责城市土地管理，具体办理社会住房出租管理。另外，住房领域的社会机构如租房者协会、德国住房与不动产企业联邦协会等，在城市建设等方面也提供了有力支持。

德国政府根据实际情况适时调整住房政策，较好地解决了各个时期所面临的住房问题。

四、房地产市场发展情况

（一）德国房地产市场情况

从供给层面来看，德国住房市场实行以居住为导向的住房制度，总量供给充足。2010年德国住房存量已超过4000万套，平均每个家庭拥有一套住房，基本能够满足居民的住房需求。从需求层面来看，住宅销售额逐年增加，住宅销售在建筑行业销售额的占比维持在35%左右。德国的房屋空置率较低且长期维持在较稳定的水平，2010年空置率为8.6%，2014年有所降低，为8%。可见德国房地产市场供需较为均衡。

表2 德国近几年住房存量和销售额情况（单位：万套、百万欧元）

2015年德国人均GDP达到37100欧元，位居欧盟国家前列。尽管德国经济高度发达，但是德国的房地产价格在欧盟国家中处于中低水平。德国房地产价格比较稳定，近十年来未出现较大幅度波动，且呈现出稳步上涨态势。从2010年到2016年第一季度的6年时间内，德国房价指数上涨了25%，总体涨幅较小。其中，前4年房价涨幅较平稳，2015年起涨幅有所扩大。

图1 德国2010-2016年房屋价格指数（2010年内100）

（二）德国房地产市场稳定的原因

德国的房地产市场不仅在较长时期内保持了供需平衡和价格稳定，而且较好地解决了中低收入人群的住房问题，促进了经济和社会稳定。德国房地产市场稳定性较好的原因有以下几点。

1. 德国住房自有率较低，租房比例高。德国的住房拥有率平均稳定在约40%，远低于欧盟平均63%的住房拥有率，超过一半的家庭通过租房解决住房问题，同时德国政府也出台了《租房法》和《经济犯罪法》，用来保护租客利益和遏制投资投机性需求。完善的房屋租赁体系抑制了德国住房市场需求的快速增长，减少了潜在的住房交易规模，交易量减少，也就使房价不易暴涨暴跌，市场稳定性较好。

2. 德国的房产税收体系可以有效遏制炒房的投机行为。在德国，与房地产相关的税收包括所得税、资本收益税、土地税和土地交易税等，投资房地产获得的收入和出租房屋的租金收入都要按一定的税率纳税。为了限制房地产的投机行为，德国法律规定，持有住房超过10年就免缴资本收益税，未超过10年则适用于各种所得税税率。出租房屋的租金收入也要纳税，目前德国的房屋租金所得税率为25%。德国对于逃税行为的惩罚措施相当严厉。较高的税率和严格的监管使投机者难以从房地产中赢取暴利，也就避免了房地产成为投机目标。

3. 审慎的按揭贷款体系。首先，德国实行“先存后贷”合同储蓄模式。德国居民要得到住房储蓄银行的购房贷款，必须在该银行存足相应款项，一般是存款额达到储蓄合同金额的40%-50%以后，住房储蓄银行才把合同金额付给储户。审慎的合同储蓄模式使次级贷款需求几无存活空间，降低了违约风险，保证了房地产市场的平稳运行。其次，德国购房贷款主要是期限较长、利率固定的按揭贷款，抵押贷款固定利率期限平均超过10年。这种长期固定的房贷利率，使购房者对利率的敏感性较低，对房贷市场起到了重要的稳定器作用。最后，德国银行依据抵押贷款值安排贷款。抵押贷款值由评估机构提供，反映了该抵押物的最低价格，即便其价格出现大幅下降，也不会低于某个价值，因而违约风险可控，保证了住房市场平稳运行。

（三）近期房价上涨较快的原因

受全球范围内货币宽松和流动性过剩的影响，2016年全球的大城市房价普遍上涨。德国房地产协会10月份发布的报告显示，德国370个城市的新建房屋价格在过去一年平均上涨6%，并已连续6年上涨。其中大城市房价的上涨幅度尤其明显，德国50万人口以上城市在过去一年里房价涨幅高达9.4%，创下近20年来的最高纪录。

图2 德国历年房屋价格指数

图3 欧洲央行历年主要再融资利率

导致德国目前房价飙升的一个主要原因是欧洲央行的低利率政策。基准再融资利率从2016年3月起维持在零的水平，存款利率和边际贷款利率分别保持在-0.4%及0.25%。除此以外，德国的贷款利率也达到了历史最低点。目前，各年期的房贷利息均已下跌到2%以下，10年以上贷款利率仅为1.66%。贷款买房成本的降低推动了房价的上涨。

另外一个原因是近年来德国大城市人口增长较快。根据世界银行的数据，2011年之前德国城市人口几乎数年未发生明显变动，增长率基本维持在零。2014年后城市人口开始显著扩张，2015年全国城市人口同比增长了两个百分点。此外，随着人口老龄化加剧和劳动力短缺，德国试图通过放宽移民政策和大量接纳难民来填补劳动力缺口，从而整体提高了对住房的需求。而在德国国内，由于大城市经济结构更稳健，就业机会更多，吸引了大量城镇人口流入。随着越来越多的人涌向大城市，以柏林为代表的德国大城市房价不断上涨。

有分析师认为，国外购房投资需求的增加也助涨了德国的房价。德国房地产市场因其稳定的价格和较低的风险吸引了国际投资的流入，部分欧洲和亚洲国家的房地产投资方将资金转向了德国，从而推高了德国房价。

图4 德国历年城市人口增长率

图5 德国历年外来移民数量

五、租赁市场

德国60%的民众选择一辈子租房居住。德国老百姓在租房居住上有较为悠久的历史，得益于70多年的租房政策实践，形成了相对完备的法律法规、政策条例，规范了住房租赁市场，租客的相应权益得到较好的保障。

德国的住房供应体系如下表所示。

表3 德国房屋租赁体系内容与数量情况（2011年） （单位：百万户）

可见，德国租赁市场的特点在于：第一，租赁市场在住房市场中占比较高，为59.5%。第二，租赁市场中，租赁机构与私人出租均占有一定的份额。2011年的数据表明，在租赁市场中，租赁机构占比为38%，私人出租占比为62%。第三，公共租赁机构是租赁机构的主力军。德国租赁机构提供的房屋中，公共租赁机构提供的房屋数量占总数量的比重为55.6%。

德国健康有序的租赁市场离不开法规制度体系的建设，主要体现在以下几个方面。

1．限制租赁合同期限与解除条件。根据德国《住房租赁法》的规定，租房合同分为有限期和无限期两种，通常以无限期租约为主。无限期合同保证承租人能长久租住一处房产，若终止合同必须提前几个月通知对方。房东的通知时间从3个月到9个月不等，视租赁时间长短而定。除特殊情况外不允许房东主动收回房屋，特殊情况包括：承租人超过3个月未交租金，或者造成了房屋损害。如果房东或其家人需要住房，只有在不会对承租人造成不便的情况下，才可以终止租约。如果承租人无法支付房租，房东不能直接将其赶走，而必须上诉法庭。

2．限制租金数额与租金上涨幅度。在签订新的租赁合同时，当事人在不违反法律的前提下可以自由约定租金。租金控制一般采取市场导向的比较法，即与相同区位、相似质量的住房租金水平进行比较。这个“可比租金”价目表一般由各城市的住房管理机构、租房者协会以及住房中介商协会等机构，在对住房情况进行综合评估后共同制定，具有一定的权威性。虽然房主和租房者可以商定具体租金，但最后价格必须限定在这个价目表所规定的浮动范围内。一般的规定是，3年内租金涨幅不能超过20%。租金超过“可比租金”的20%即构成违法，超过50%即构成犯罪。

六、德国住房保障体系

德国的保障性住房一般指“社会住房”和“住房促进”。德国采用“社会住房”概念，其最大特征是得到政府资助。社会住房居住准入标准根据居住者收入、家庭成员数等来确定。不同时期不同地区根据实际情况调整。2002年颁布《房屋促进法》将重点置于房屋租金与改善方面，是针对私有住房的补贴计划，由于效果并不明显且费率过高被废除。

1. 供应主体多元，融资渠道广泛。现阶段德国的保障性住房开发由纯粹的私人主体（开发商、建筑公司）主导，国家通过法律、金融等工具对其进行引导和规范，因此，形成了多元开发主体的保障性住房开发体系，资金主要来源于政府资助、社会住房协会以及社会金融部门。

2. 德国拥有独特的住房储蓄制度。德国住房储蓄制度的两大支柱是：（1）固定利率、低息互助。住房储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，独立于德国资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系和通货膨胀等利率变动因素的影响。固定利率的优势是，居民还贷额固定、明确，因而对居民有相当大的吸引力。（2）政府的储蓄奖励和购房奖励。低收入居民参加住房储蓄可以得到政府的奖励。对于通过住房储蓄进行的建房活动，政府还给予贷款总额14%的贷款补助。

此外，政府对住宅价格的有效调控，以及住宅价格的相对稳定，保证了储蓄的住宅购买力不发生大的变化（贬值），这也是住房储蓄制度得以发展的一个重要因素。

3. 法律法规形式确立的住房保障基本体系。德国民法规定了居住权是公民权利的重要组成部分，国家和政府必须保障公民的基本居住条件，明确了德国联邦政府与各州府在住宅建设与住宅保障方面的职责。《建筑法》、《住宅促进法》、《节能法》以及各州府制定的具体法规都进一步对住房社会保障体系进行了拓展和补充。

2008年全球金融危机以来，德国住房市场未遭受重创，保持了相对平稳，这与德国完善的住房保障体系息息相关。多元化的社会保障房供应主体以及多元化资金来源，减轻了政府财政负担，保证了建设资金充足。同时，市场化供应主体，避免了由信息不对称和责任不对称造成的供给不足。住房金融储蓄制度提高了居民购房能力和抵御宏观经济风险的能力。以法律为基础的住房保障体系能够使购房市场和租赁市场严格执行规范操作，确保两个市场的有序运作。

七、可资借鉴的经验

德国政府对于房地产市场的合理规范管理，满足了不同收入阶层居民的住房需求，保障了房地产市场稳定均衡发展，并且使房地产价格长期稳定，这对于上海房地产市场具有一定的借鉴意义。

1. 引导市场正确认识住房的消费品属性，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位。德国政府在社会市场经济理念的指导下，对房地产市场进行规范，始终强调住房是满足居住需求的基本消费品，并通过规范市场秩序实现充分的市场竞争，在实现经济效率的同时维护社会公正。而在上海房地产市场，房地产投资品的属性被人为地强化了，许多投资者将其作为投机牟利的重要工具，扰乱了房地产市场的平稳运行。因此，政府应该引导市场正确认识房地产的消费品属性本质。

2. 发展和规范住房租赁市场，完善住房保障制度。德国通过提供公共租赁住房和发放租房补贴等社会保障措施，为无力购买房屋和支付租金的低收入人群解决住房问题，满足了低收入阶层的基本住房需求。同时还大力发展和完善私人租赁市场，满足了不同收入阶层的住房需要，大大缓解了购房压力并有效抑制房价过快上涨。上海需要通过制度设计，对本市公租房的收储和运营工作作出安排，完善政府的基本保障职能，并通过法律法规完善私人租房的市场秩序，对租房合同、期限、租金等给予明确规定，重点保护租户的利益。

3. 完善房地产信息平台。通过进一步完善现有的房地产信息平台，实现全国房产信息联网，以公开透明的方式管理住房，不仅有利于住房数量统计和管理，而且有助于预测房屋需求量，为每年的新房建设数量规划提供依据。同时，住房信息网络化有助于降低住房空置率，并可为调控房地产市场、稳定住房价格提供有力支持。

4. 建立严格审慎的房地产按揭贷款体系。一方面，要严格把控首付比例，避免购房者通过高杠杆行为推高房价；另一方面，要依据第三方评估机构对房产价值的评估发放贷款，严格把控贷款人的贷款额度。审慎的贷款体系可以防止次级贷款人以及投资客的冒险行为，降低违约风险，促进住房市场平稳运行。

（作者单位：上海市房地产科学研究院）