袁净

摘 要 党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在当前形势下推广 PPP，是缓解地方政府债务压力的需要，是实现国家治理现代化的需要。通过以重庆巴南区积极探索开展PPP模式为例，分析了当前PPP融资模式在巴南区推进中存在的问题，并在基础上提出相应的对策，以期使政府与社会资本发挥各自优势、在政府和社会资本之间优化风险分配，实现利益共享。

关键词 PPP融资模式 项目收益 风险管控 重庆巴南

1问题提出

近年来，巴南区积极探索开展PPP模式，加强与企业之间合作，推出政府与社会资本合作（PPP模式）示范项目62个，总投资约1165亿元。首个PPP项目龙洲湾隧道将于2016年年底开工。政府推进 PPP 工作推行至今已取得了一定成效，然而在推进过程中面临的实际问题与不足仍有不少。

2 PPP融资模式推进中存在的问题

2.1双方权益无法保障

PPP之所以受到政府的认同并大力推广，主要原因：一方面，政府面对基础设施、公共物品提供和服務等领域的巨大资金缺口，需要借助民间资本的力量解决该问题；另一方面，社会资本的存量巨大，需要寻找合适的投资机会，双方有共同的利益诉求。但是尽管PPP的政策性文件明确此模式是基于“利益共享”的原则，要完全做到并非易事。

2.2项目收益测算存在问题

一是有经营收入的项目，咨询机构在测算上较为随意，简单估计，未能取得及参照同地区同类的历史数据进行测算；二是折现率的确定。根据财金[2015]21号的规定“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，而在实际PPP项目测算中折现率选择标准不一，不同的折现率的选择，其计算结果将直接影响项目政府运营补贴金额大小；三是税收的确定。目前针对PPP项目的相关税收政策尚未出台，项目税收政策不明确，也使项目收益测算结果存在不确定性。目前多数项目以当前的税收率为基数测算，将来税收率或高或低都由政府承担的做法不合理，且各个项目没有统一性。也有认为可行性补助类项目不交税、政府付费类项目缴纳税金等。

2.3项目风险面临的问题

社会资本可能面临的风险：一是PPP作为一种新型融资模式，在我国应用的时间比较短，经验不足，相关规章制度和政策不健全，缺乏必要的法律法规保障，政府的主导地位受到的约束较小，社会资本可能承担更高的风险；二是多数PPP项目运营时间较长，10～30年都有可能，虽然项目前期就合作细节问题签订了协议或合同，但地方政府领导更换可能会导致政策的连续性、稳定性降低，致使社会资本的权益无法得到保障；三是虽然政府和社会资本是风险共担，但如果发生对于政府也无力承担的风险，或者发生违约风险，或者信用风险，则风险就完全转移给社会资本。四是PPP项目在运营过程中，受到各种不确定因素的影响，可能导致项目失败，或者面临亏损。

政府可能面临的风险：一是PPP是基于双方风险共担的原则，双方是合作伙伴关系，一旦项目出现债务或其他风险，按照责任划分，政府应承担相应的债务和风险；二是政府没有建立完善的风险分配机制，绩效评估体系缺乏，导致未来面临风险的可能性增加；三是社会资本在缺乏政府有效监督的情况下，达不到政府所期望的目标，给政府带来信用风险。

3解决PPP融资模式推进问题的对策建议

3.1依靠规章制度保障双方权益

政府是PPP项目的发起人和监督者，因此政府应该站在双方利益的基础上，充分学习和借鉴国外的先进经验，并结合中国国情制定符合中国特色的政策和制度，充分保障社会资本的权益，摆正自己的定位，真正以合伙人的身份参与到项目中，以切实解决问题的态度，与社会资本在在合作前期充分调研和论证未来可能出现的各种情况，制定出相应的解决方案，多为社会资本考虑，在达到目的的同时，兼顾社会资本的利益。社会资本不能以营利的态度参与PPP项目，在投资回报有保障的情况下，应尽可能以前期的目标为导向，与政府开展双赢合作。

3.2做好定价策略、投资回报研究和税收筹划

一是咨询机构在前期测算时能及时、准确搜集同地区同类项目的历史数据进行测算，并在此基础上进行谈判和公开招标，即能保障项目的物有所值，又能给予投资方合理的收益和回报；二是关于折现率建议地方政府每年年初根据同期本地债券收益率合理确定统一的利率作为折现率，避免各项目咨询机构在测算选择折现率随意性较大，从而影响政府支出责任数据测算；三是国家尽快针对PPP项目出台相关税收政策，各地政府应当根据国家相关规定出台相应细则。鉴于PPP项目税收对于项目成本的重要影响，在PPP项目的前期阶段就当进行税务筹划，一方面要对项目运作方式在税务操作上的合法合规性进行评估，避免潜在的涉税业务事项处理不规范；另一方面也要充分考虑国家和地方所提供的税收优惠政策，优化PPP项目交易模式，降低税负和交易成本，在项目各方之间合理分配风险，确保项目的顺利实施。

3.3加强风险管控

在实施PPP模式时，除了在项目论证阶段要科学预测和评估将来可能出现的风险，政府与投资方还要构建合理的风险调整机制，合理分担项目风险，从而减少各方的风险担当，当PPP项目因为某客观原因引起投资者难以收回成本，政府可在合同约定中给于一定补偿，如投资获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益。如在国家发改委发布13个PPP典型案例中，北京地铁四号线正是其中之一，当地政府与投资者在合同中约定，当实际客运量低于预测客运量时，政府给予投资者一定补偿，当实际客运量高于预测客运量时，政府分享其相关收益，通过合理的风险控制，降低了政府与投资双方风险，这也是该PPP项目获得成功的原因之一。

参考文献

[1] 尹旭，陈林.浅析我国PPP融资模式的运作困境[J].吉林金融研究，2015（11）.

[2] 高玉娟，马梦璐.“新常态”下推行的PPP模式研究[J].现代商业，2015（36）.

[3] 玉方坚，李文明.PPP融资模式特点、作用及推广[J].区域金融研究，2015（08）.