摘 要 上世纪末，国外政府开始将企业市场营销方法和手段引入政策执行和推广之中，此即为政策营销。政策营销已经成为许多国家政策制定与执行中的重要手段，取得了良好的效果。我国行政管理长期采用单方管制手段，在权利意识觉醒的社会多元化的今天，这种传统政策手段往往陷入困境。地方政府在政策制定与推广、执行中，应当借鉴国外政策营销方式，从政策理塑造念、政策产品设计、政策产品定价、政策渠道开发等四个方面构建地方政府的政策营销模式，提升政策的民主性、公开性、科学性与可接受性。

关键词 地方政府 政策营销 政策产品

随着中国经济的飞速发展，一些社会管理中的新的问题也交日益涌现，如分配不均引发社会矛盾不断激化，经济发展带来社会利益日益多元，社会的发展使得公众权益意识不断增加，公众经济和社会地位的提升，使得其不再对政策决策惟命是从。这必然对中国政府，尤其是地方政府的治理能力提出更高层次的要求，过去简单依靠行政指令和强制推进政策的做法显然已经不能适应现实需要。从上世纪80年代开始，国外开始出现一种新的政策推广与执行手段，即向企业学习，将企业市场营销方法和手段引入政策执行和推广之中，此即为政策营销。时至今日，政策营销已经成为许多国家政策制定与执行中的重要手段，取得了良好的效果。我国行政管理由于长期采用单方管制手段，政府政策制定与推广均是通过国家强制手段进行，这在社会关系较为单一的计划经济时代虽然较为有效，但在权利意识觉醒的社会多元化的今天，这种传统政策手段却往往陷入困境。因此，我国政府政策推广与执行，也应当转变思路，借鉴国外政策营销的经验，提升政府政策的效率。

1政策营销的内涵

从政策营销的理论研究来看，学术界对政策营销的概念的理解有广狭之分。从狭义角度而言，政策营销是指是公共组织（包括政府）在政策制定过程中或政策制定之后进行宣传、推广、执行和传播的过程与环节；而广义的政策营销概念则范围要大得多，广义政策营销概念认为，“政策营销”以“公民价值”为内核，除了要在制定形成政策之后，运用营销的方式和手段进行公共政策的宣传与推广，获取政策受众的共鸣和支持，消解公共政策执行的民意障碍外，更强调在政策制定之时，通过各种方式让公众充分地了解政策内容，倾听民众的需要和建议，促进公共政策和社会需求之间的契合。现代公共组织应该将政策制定与执行视为对公众的服务，而服务的提供则是以公民价值为圭臬，作为政策制定者的政府一方面须扮演倡导性角色，将政策实质内涵传达给顾客群体或是利害关系人；另一方面则必须透过政策营销机制与利害关系人进行政策对话，以使双方得以理解彼此的意向与需求。

公共组织所运用的营销可以分为四类 ：第一种类型的营销是将公共部门的活动转移到私营部门，由私营组织向社会公众提供公共产品与公共服务，以降低价格，使品质更能符合顾客的需求；第二种类型的营销是指促销区域性公共组织的营销，如城市营销；第三种类型的营销是公共组织与非营利组织的自我营销，即通过营销以增进自身的利益；第四种营销是为达到特定的政治或行政目的而运用营销工具以实现政策目标。只有第四种营销才属于公共政策营销。因此，政策营销是指透过可接受的政策工具，要求社会行动者做出特定的社会行为，并由政府运用营销交易的手段和社会行动者共同达成目标的整个配套的规划和执行过程。

从广义的政策营销概念来看，其应当包括如下几个要点：（1）营销主体是政府机关及其工作人员；（2）营销的对象是公民或直接利害相关的主体；（3）采用营销的策略与工具进行；（4）营销的目的在于满足政府机关与公民、利害关系人各自的需求，促成公众对政府的认识与接受；（5）营销一个持续循环的动态过程；（6）营销的内容除公共政策营销与公共服务传送之外，还包含政策的规划、推介以及执行；（7）公共服务应当以公民价值为圭臬，并与政策利害关系人进行沟通对话，以了解彼此的意向和需求。

2 地方政府政策营销模式建立的背景及其意义

20世纪80年代，众多优秀的企业拥有的高效率，与当时官僚体制的低效率形成了鲜明的对比。在这样一个背景之下，学者与政客们逐渐意识到尽管政府和企业两种组织在性质上有一定差异，但是某些相通性决定了政府完全可以借鉴私营企业的管理方法来提高自身绩效，于是，西方国家政府开始了称为"新公共管理"运动的政府改革，开始从企业中借鉴其管理方法和经验，并由此提出了“重塑政府”、“向企业学习”等主张，代表了当时西方各国政府的改革方向。

与此同时，另一个学科领域的发展为新公共管理运动的继续深入提供了新视角。二十世纪30、40年代"营销"的概念在西方经济学界被创造出来，这一概念在企业经济活动中中很快就得到了广泛运用，使各个企业在激烈的市场竞争中，取得了巨大的经济上的成功。营销在经济上的成功，激发了人们在其他领域对其的兴趣，当时有人就提出，营销的理念和方法将超越企业管理的学科界限而延伸至更加广阔的领域，任何一个组织不是考虑要不要营销，而是必须面对营销。“营销工具”也不是企业的专有工具，其他非商业性的组织，包括学校、党派、事业单位都可以有自己的营销工具。“公共政策”作为公共组织管理社会、配置资源、提供服务的主要手段和载体，其成功与否关系公眾基本权益，因此，运用企业管理中的“营销”的理念和方法对公共政策的制定、执行、推广、宣传等过程进行优化显得更为重要。市场营销概念的扩大化与政府改革浪潮推进的需要不谋而合，成为推动政策营销理念的重要背景。政策营销理论打破了传统的政策制定与执行过程中的政府中心主义观念，使政府与公众之间由“服务与被服从”关系转向“平等的交换关系，利用营销的策略和工具来得到公众对政策的理解和支持，对政策有效实施带来新的理论和技术指导。

这种构想并没有仅仅停留在理论上，在美国，克林顿、小布什和奥巴马，都相继运用现代营销工具来深入调研民众诉求，进行充分市场区分，塑造政府新形象，包装政治产品，获得了巨大成效。我国台湾地区从20世纪末期开始关注政策营销的问题，学术界围绕“政策行销”（即大陆所谓的“政策营销”）展开了全面的系统性研究，同时，台湾地区一些地方也在政策实践中也大胆尝试了政策营销策略，取得了良好的效果。①

从地方政府的层面研究政策营销既是顺应时代发展的要求，也迎合了中国社会的现实需要。一方面，中国经济和政治领域的不断改革，公众利益从单一化向多元化的转换，经济、社会、科技的飞速发展，必然对政府的政策能力和决策方式提出越来越高的要求。而在实际的行政管理中，地方政府的政策缺乏科学性、民主性、公开性、有效性、可行性，决策存在效率不高，以经验决策为主，政府与公众互动不足，单方面决策等问题。这与社会实际要求的高效、科研、民主的政府决策存在极大的差距。因此，尽管在体制等方面有诸多不同之处，但在寻找提升政策效率的道路上，政策营销引发了理论界的关注，开始被认识并运用于公共政策的实证研究与对策分析。

另一方面，一项公共政策制定出台后，由于公众缺乏对政策的了解，政策制定过程中也缺乏公众的参与，因此公众往往存在抵触情绪，拒绝主动接受和执行此一政策，即使是一项科学的政策也是如此，因此可以利用营销工具和策略来加强政策部门与政策受众之间的双向沟通，发现并满足其需求，使政策受众充分认识和理解政策，并意识到与自身的利益关系，从而自愿服从和遵守政策。构建地方政府政策营销模式的宗旨即在于在地方政府治理中引入高效率的政策营销手段，解决地方政府在社会管理与服务过程中的各种问题，提高地方政府政策效率。

3 地方政府政策营销模式的构建

地方政府政策营销模式的构建应当从广义政策营销概念出发，结合市场营销中最具典型性和影响力的“4P”理论②，从政策规划、政策制定、政策执行、政策评估直到政策终结的整个政策运行过程，彻底地对地方政府传统的政策运行理念和流程进行设计，构筑符合现代服务、效率理念的地方政府政策营销模式，以提高政策质量、降低政策成本。

3.1塑造政策营销理念

理念决定价值。在市场营销理论中，塑造理念基础被看作是是市场营销建立的基础。市场营销理念在不同时代，经历了从以企业为中心的理念——即企业以自我生产能力为中心，营销的目标即在于将企业生产出来的东西卖出去，到以消费者为中心的理念——主张企业的一切计划与策略都应当以消费者为中心，准确把握目标市场的需求，更有效地满足顾客需求，从而在竞争中脱颖而出。企业营销从以自身为中心的思维方式转向了以顾客为中心，这种转变对政府管理具有相当的启发意义，对于政府而言，其保守与僵化的科层制管理体制最缺乏的，正是市场主体这种服务导向与顾客为中心的理念。

近代以来的政治理论认为，政府权力来源于公众的同意与自愿授予，政府存在的目的即在于保障人民安全，维护公共利益，保护和促进人民权益。但是，在实际的权力运行过程中，政府作为利益个体往往背离了这种价值，以自身利益为出发点，公众被认为是被动而麻木的。从政府角度出发，其往往将公共政策过程视为一个自上而下的单一过程，公众只是公共政策的被动接受者和服从者，而不是政策的参与者，没有参与政策过程的权利。所以，政策营销模式的建立就是要从根本上转变这种理念。

3.2政策产品的设计

在整个市场营销的过程中，企业产品的设计被看作是最核心、最关键的一环。为了确保成功率，企业在着手产品设计之前就要主动的而不是被动地做好一系列工作：市场调研、市场细分、市场分析，从而更好的了解营销环境状况和目标市场上消费者的特点，预测消费者的需要。在具体的开发环节上层层推进，包括了从产品构思、筛选、产品概念的形成与测试、初拟营销规划、商业分析、新产品研发、市场试销、商业性投放等诸多环节。并且，任何一个单一环节又包含了多种因素的参与，比如像产品构思来源就包括了像发明家、大学和商业性的研究机构、营销研究公司、公司员工、顾客等等。一项成功的产品被称为“冰山一角”，其背后是多种因素和力量共同作用的结果。

对于政府来讲，每一项公共政策实质上就是通过系统的过程创造的公共产品，政府和企业同样面临着市场经济条件下利益多元化的公众以及复杂多变的社会环境。在地方政策营销模式中，政策产品的好坏是最为核心的问题。传统上，公共政策问题的形成与认定是政策制定过程的起点，地方政府是被动的设立政策议程，并且往往也是以经验决策为主要方式，最终的政策产品不具备预测性和针对性，进而造成政策失败。政策营销模式更多强调的是问题的出现固然是建立政策议程的重要原因，但是通过细分和了解目标公众，预测公众需要，出台科学、合理、可行的政策来满足公众需要是提升政府政策能力的重要方式。

为了达到这样的目标，地方政府必须实现决策的理性化、专业化、科学化、民主化。所谓决策的理性化是指作为决策主体的政府，在决策时必须从客观存在的社会问题出发，理性回答一系列问题：问题的起因是什么，经历了怎样的发展过程，它的严重性和重要程度，它造成了什么结果，具有什么样的发展趋势等等。从而让政策符合公众利益，要避免“拍脑袋决策”的非理性决策方式和政策朝令夕改，影响政府的信誉。决策理性化必然要求决策时要有专业、科学的方法和态度。

随着社会问题的日趋复杂，政策难度必然不断增加，公共政策必须适应这种需求，不断提升其专业化程度，仅靠政府内部决策力量无论在技术方面、时间和精力上都无法适应这种要求。专业技术人员和机构，比如像大学教师、专业科研机构、智囊机构等拥有很多政府内部工作人员和机构不可比拟的专业优势，比如他们接触范围广、掌握信息多、分析更全面、更深入。在这个方面，很多地方纷纷探索了一些很好的形式，比如校地合作等等，让专业人员加入决策者行列，为决策者献计献策，实现政策创新，很好的填补了决策者在实际决策中专业化不足的问题。

除了通过专业人士的参与提高决策的科学化以外，保障公民和各种社会团体能够充分参与公共政策过程，实现公共政策的民主化，也是必不可少的。政策运作的民主化要求在政策制定和运行过程中形成民主的机制与程序，这样方能保障公众能夠参与到政策制定过程之中，其意见得到政策制定者的关注与接受，保障政策内容能够反映公众诉求与利益。决策过程民主化除了法定的民主制度形式外，听证会等形式也有利于实现政府决策主体与公民的平等对话，通过广泛征求公众的意见，反复研究和拟订、修改政策方案的过程，完善决策。在全国各地出现过的因为黑箱操作，遭公众反对导致政策流产的事件，即是决策缺乏民主导致的恶劣后果。③

3.3政策产品价格的确定

价格直接关系到市场对企业产品的接受程度，影响着市场需求和企业的利润，涉及生产者、经营者和消费者等多方利益，因此其在市场营销组合中是一个十分敏感而又难以控制的因素。产品定价并不是简单的给予某一个产品一个价格，过高的价格表面上看企业受益，实际上消费者无法接受，企业无利可图，相反，定一个较低的价格，消费者易于接受，企业却无法承受，比如像中国的产品价格大战，最后企业并没实现可持续的发展。所以，市场营销中的定价策略就是要通过各种有差别的定价方法，除了传统的成本导向定价法外，需求导向定价法、竞争导向定价法可以实现在消费者可接受的范围内，最大化实现企业利润。

在公共政策领域，公众在获得政策产品时涉及到价格的问题。一部分政策产品会有直接定价，一部分产品则通常并没有直接定价的问题。但就本质上而言，所有的公共政策产品均直接关涉到相关群体的利益，一部分政策对象从中受益，而对另一部分政策对象则利益受损，因此，目标群体必然会做自我的收益和成本计算。与企业的价格相比较而言，政策产品实施中所造成的成本和收益并不仅仅是经济方面的，还包括心理方面、信仰方面、习俗方面。如果收益大于成本，目标群体会支持公共政策，相反，如果收益远远低于成本，目标群体则会反对乃至抵制公共政策，政府完全用强制力保障实施就会导致社会矛盾，甚至严重的社会冲突。

因此，地方政府在政策产品价格的设计上所要考虑的并不仅仅地方整体和长远利益，更要尽可能地兼顾公众个体的利益。单纯的产品定价应当基于充分的调查和专业计算的基础上，避免整齐划一，比如，在地方自来水价格的定价上采取的是分别定价的方式，一方面有利于达到节约用水的目的，另一方面目标群体也可以接受，增强了政策执行的效果。而对于并不存在明确定价，但是又涉及目标群体成本收益分析时，就应当采取更加系统的方法来增强其合理性。如在推广新能源汽车政策时，北京即通过多种方式降低受众成本，而增加其收益，如取消新能源车摇号限制，价格补贴，用电补贴等等。

3.4政策产品渠道建设

在成功的市场营销中，为了让消费者选择并购买产品，市场营销有两项重要策略。首先需要选择合适的分销渠道，让消费者接触到企业产品。其次，需要采取适当的方式进行促销。促销无疑是市场营销活动中的重要部分，所谓促销是企业通过人员的方式和非人员的方式，加强与消费者的信息沟通，提升企业形象，刺激消费者的购买欲望，使其产生购买行为的活动。

分销和促销在地方政策活动中集中表现为目标群体获知政策的方式和途径，让目标群体知晓、熟悉了解政策，并主动配合政策的执行，使用和消费公共产品。政策产品渠道建设实现信息传递的多元化、网络化和便捷化，并根据目标群体的不同需求和行为特征，开展具有针对性的沟通。首先，从媒介来看，通过科层体系可以进行信息的“线性传播”，主要形式有文件传达、会议、官方新闻发布会、听证会等；其次，电视、广播、报刊、手机、互联网等体制外非正式渠道，尤其是互联网契合了现代人的信息来源途径，接触面广，行政成本低，有利于实现政策信息的全面网络覆盖，地方政府应当更多地利用互联网进行政策产品的推广与宣传。

4 结语

公民诉求的多元化与权利意识的不断提升，对地方政府政策制定与执行提出了全新的要求。地方政府不能再依赖传统单方管制手段来制定与推行政策，而必须应实践需求，从政策拟定，到政策推广，再到政策执行与评估，充分借鉴企业营销手段，将公众作为服务对象，充分了解其需求，并以满足公众利益诉求为目标制定出科学、合理的政策，并通过促销手段使公众了解政策的内容、意义、目标，提升政策的公众接受度。如此，方能满足现代地方政策管理的要求。作为一个全新的制度，政策营销从出现到现在不过短短十余年的时间，理论研究还处在一个相对初期的阶段，但此一制度已经显示出其强大的生命力，许多国家和地区已经将其作为重要的政策手段，在政策推广与政策执行方面取得了显著的成效。我国地方政府也应借鉴此一制度，使其成为重要的政策工具，提升地方政府政策的民主性、公开性、科学性与可接受性，以增强地方政府管理绩效。

（下转第141页）（上接第139页）

作者简介：周柯利（1980-），乐山师范学院马克思主义学院讲师，主要研究方向：公共行政、公共政策、地方政府管理。

参考文献

[1] 鲁炳炎.政策行销理论意涵之研究[J].中国行政，2007（78）.

[2] Philip Koler and Sidney J.Levy，”Broadening the Concept of Marketing”，Journal of Marketing”，Journal of Marketing，Vol.33，No.1，1969.

[3] 鄭石明，雷翔.政策营销沟通的有效性分析——以凤凰古城“一票制“政策事件为例[J].湖南社会科学，2015（1）.