金黎钢

（上海市公安局法制办公室， 上海 200042）

【公安管理】

公安机关“阳光警务”实践研究

金黎钢

（上海市公安局法制办公室， 上海 200042）

“阳光警务”是我国现代警务实践的重要成果，对依法治国及实现国家治理能力和治理体系现代化具有重大意义。我国警务工作的为民宗旨、实定法有关规定、行政法治原则、现代警务规律、规范执法要求等共同构成了“阳光警务”产生发展的内在动因。警务实践中，需要以公开、公平、服务为导向，总体把握“阳光警务”的内在属性和发展方向，需要通过构建系统、开放的警务公开机制，构建公开、公平导向的规范执法机制，构建民意导向的动态服务便民机制，促成“阳光警务”不断升级完善，助力我国警务法治化、现代化。

公安；阳光警务；法治；警务机制

近年来，各地公安机关不断推出“阳光警务”工作举措，对传统警务理念及执法公开等警务工作产生了重要影响。准确界定“阳光警务”内涵，理解其内在的形成机理，正确把握其发展方向，对于我国警务工作发展具有重大意义。笔者拟通过本文，对“阳光警务”实践与相关警务理论研究现状做一梳理，立足现代警务理论，对“阳光警务”内涵、形成机理、建构路径进行探讨，以期对我国警务实践和理论发展有所裨益。

一、“阳光警务”实践及研究综述

关于“阳光警务”，目前《人民警察法》及其他与警务工作相关的法律规范中尚无直接的表述。2016年5月20日，中央全面深化改革领导小组第24次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，以中办、国办改革文件的形式，第一次提出了建设“阳光警务”的要求，包括“优化执法信息查询服务，建立生效行政处罚、行政复议决定文书网上公开制度等。”①http://paper.chinaso.com/detail/20160928/1000200032978261475021183168805246_1.html.

在实践层面，笔者通过互联网搜索发现，近年来全国已有部分地区公安机关先后推出了以“阳光警务”命名的工作举措，如2007年辽宁铁岭公安机关在实施“社区和农村警务战略”中首先提出了“阳光警务”概念，2010年11月山西公安机关开展了“争做阳光警察、争创阳光警队、打造阳光警务”活动，其他如上海、浙江、江苏、湖南、山西、吉林等各地纷纷推出了“阳光警务”工作举措，各地举措内容和范围各异，代表性做法有以下几种：一是着力于执法办案公开，如湖南省公安厅于2015年推出的“阳光警务执法公开系统”，①http://222.247.57.110:8099/ygjw/portal.该系统立足公安门户网站，提供案件办理情况公开、涉案财物信息公开、行政处罚决定公开、法律法规依据公开、办案办事流程公开、服务监督电话公开等查询服务；二是着力于网上办事服务，如吉林公安机关依托门户网站推出了“互联网+”公安服务系统，推行网上行政审批，着力简化行政审批环节；三是将警务公开与办事服务等功能进行整合，推出综合性“阳光警务”平台，如2015年上海市公安局立足门户网站建设了“市局-区（县）分局-派出所”三级“阳光警务大厅”，②http://www.police.sh.cn/shga/ygjw.大厅设有“权责清单”“警务信息”“办案公开”“行政审批”“便民服务”“互动交流”“网上110”等7大功能模块，具体包括警务信息主动公开和申请、执法办案依据公开、过程和结果公开、行政审批网上申请办理和公开、网上咨询求助报案服务等60余项功能，上海公安机关“阳光警务大厅”的功能不再局限于执法办案活动的深度公开，还包括了网上审批、办事服务及警方与公众互动等领域，可见，除了公开外，上海公安机关还赋予了“阳光警务”以公平、效率、服务等内涵。

在理论研究方面，笔者以“阳光警务”为主题在中国知网“中国学术期刊网络出版总库”检索，共有49篇论文，以“阳光警务”为篇名检索，共有82篇论文，在上述论文中，实务性论文占绝大部分，研究主题主要集中在推行“阳光警务”的重要性、必要性及具体实施举措等，个别研究性论文对“阳光警务”内涵及理论基础做了简要讨论，如认为“阳光警务”的含义包括警务公开、规范警务、警队阳光形象建设，其理论基础在于“知情权理论”“社会治安治理理论”“反腐败理论”“系统性原理”等。③参见朱志萍：《关于当前构建“阳光警务”机制的再思考》，载《江苏警官学院学报》2016年第1期。还有论文对国外政务公开的具体做法做了介绍，提出需借鉴国外经验推进我国“阳光警务”建设。④参见杨建琦：《关于美国政务公开情况的考察及我国阳光警务工作的思考》，载《公安研究》2012年第4期。总之，相较于警务实践的蓬勃发展，当前关于“阳光警务”的理论探究较为单薄，缺乏结合实务及法学、警察学等视角的综合思考，且相关研究仅立足于“阳光警务”的现实表现及必要性等问题，对其形成机理、理论基础等问题的系统研究讨论有待深化。

综上，“阳光警务”是我国警务实践中逐步发展起来的概念，已日益显示出在警务工作中的重要作用，由于缺乏法定解释以及相关研究尚未充分展开等因素，有关“阳光警务”的实践各有特色，有关“阳光警务”的认识尚待统一，但这也正好为本文的研究提供了基础和空间。

二、“阳光警务”的内涵界定

“警务”一词是“警察事务”的简称，“警察事务”是指与人民警察履行法定职责任务相关的事务，根据《人民警察法》规定，我国“警务”包括公安机关、国家安全机关、监狱、人民法院、人民检察院等机关的警务活动，本文的研究对象主要指公安机关，“警务”指与公安机关履行职责相关的事务。根据《人民警察法》第六条规定，公安机关负责的警务主要包括“预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督”等十余项。概括而言，警务主要包括刑事犯罪的侦查与预防以及治安、交通、消防、出入境等行政管理与服务两个方面。

“阳光警务”一词将“阳光”与“警务”两者进行结合，用“阳光”修饰和限定“警务”，为此准确界定“阳光”的含义具有重要意义。同时，由于用“阳光”一词具有一定开放性，存在较多的比喻、引申含义，为此，从不同的角度会有不同的解读，要准确界定“阳光警务”涵义，也是比较困难的。基于此，笔者主张通过描述和限定“阳光”的主要特性，结合警务工作的法律定位，对“阳光警务”进行框架式解读，总体上描绘和限定“阳光警务”的几个主要导向：第一，“阳光”的首要物理特点是明亮、透明，对此，公开透明导向的警务工作应当是“阳光警务”的基本内涵之一，要在刑事侦查及行政管理工作中贯彻公开透明原则，推行公开型、开放型警务；第二，“阳光”普照万物，大众均等，不因人而异，体现公平公正导向，这正契合警务工作的职责任务，公平公正是“阳光警务”的内在要求之一，警务工作要在程序上和实体上充分体现公平公正；第三，“阳光”是普惠的、温暖的，为此，“阳光警务”应当凸显服务性质，警务活动应当从便利群众的角度出发，实行服务型警务，及时跟踪民意，不断完善警务办事服务，使群众感受到温暖，有获得感。

三、“阳光警务”的形成机理

“阳光警务”之所以在公安工作实践中不断发展推广，必然有其内在发展动因及规律。笔者认为，主要有以下几个方面因素：

（一）警务工作的为民导向是建设“阳光警务”的根本原因

《人民警察法》第三条规定：人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务。我国警务工作的根本宗旨，揭示了公安机关开展和深化“阳光警务”建设的内在必然性，警务工作必须以群众利益为工作的出发点。只有通过警务的公开、开放运作，才能切实倾听群众的意见和建议，最大限度接受人民群众的监督；只有严格规范执法，落实确保执法程序和实体公正的各项举措，才能切实维护群众利益；只有不断改革警务运作机制，深入推行便民服务举措，才能践行全心全意为人民服务的宗旨。

（二）基于落实警务公开等法定义务的需要

实定法设定的警务公开法律义务，是建设“阳光警务”的直接动因，我国现行涉及公安工作的法律法规对警务公开做了不同程度的规范。比如《人民警察法》第四十四条规定：人民警察机关作出的与公众利益直接相关的规定，应当向公众公布。又如，《政府信息公开条例》第九条规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。再如《治安管理处罚法》《行政许可法》《刑事诉讼法》《道路交通安全法》《消防法》等对推进执法公开、确保执法公正等方面提出了一系列具体的要求。

（三）“阳光警务”是现代警务发展的必然趋势

警务机制是国家治理体系的重要组成部分，警务机制的现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。纵观中外警务的历史发展，无论作为西方警务革命的社区警务、情报引导警务还是目前我国警界提出的现代警务机制，都强调建设开放型警务，通过警务活动的公开透明运作，以取得公众的理解与信任，并强调警方与公众及执法对象加强合作以完成警务使命，“阳光警务”是现代警务发展的必然要求和重要特征。此外，警务工作法治化是现代警务的重要特征，是建设法治国家的重要前提，警务工作贯彻落实职权法定、诚实公信、权责一致、服务公众等行政法治原则，与“阳光警务”所强调的公开、公正与服务，具有内在的逻辑一致性，“阳光警务”正是警务法治化的标志。

（四）“阳光警务”是规范执法行为的有效途径

公安机关肩负刑事侦查及治安、交通、消防、出入境等行政管理双重职能，执法面广，执法量大，公安执法活动与公众人身财产权利紧密相关，规范执法是公安工作的永恒主题，规范执法行为既需要公安机关加强内部执法管理，也需要通过强化外部监督“倒逼”执法主体增强规范执法的意识和能力，“阳光警务”正契合这一规范执法的内在需求，通过全方位执法公开，全面接受群众监督，打通规范执法的外部驱动机制。同时在理念、目标和工作机制上，“阳光警务”所倡导的公开、公平、服务等内涵，涵盖公安执法主体、执法制度、执法管理、执法信息化等领域，能够起到引领、推动整个公安执法规范化建设的“主线”作用。为此，深入开展“阳光警务”建设，充分发挥其“主线”作用与“倒逼”作用，是公安执法规范化建设的内在必然选择。

四、“阳光警务”的建构路径

“阳光警务”是警务法治化、现代化的重要特征和必然要求，其本身既是警务机制升级发展的目标，同时从方法论的角度看，“阳光警务”也具有警务发展措施与路径之内涵。构建“阳光警务”工作机制应当立足建设法治国家以及实现国家治理体系和治理能力现代化总体格局，强化为民导向，贯彻法治原则，在警务工作理念和举措上体现开放性、公正性、服务性，通过整体、系统顶层设计，从警务公开、公正执法、便民服务等方面推行一系列相互衔接的工作举措，实现对警务工作的牵引和促进作用。

（一）构建系统、开放的警务公开机制

警务公开作为一种制度规范和工作要求，最早见于公安部1999年下发的《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》（公通字[1999]43号），该通知规定：公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。其明确列举了四个方面具体内容：（一）执法依据和制度、程序；（二）刑事执法管辖范围，当事人及律师的权利和义务；（三）行政执法的范围和职权，行政管理制度、程序、时限、收费依据、收费标准、投诉方式等；（四）警务工作纪律。上述通知设定了除法定不公开事项外都要公开这一总体原则，但具体公开事项的范围限于机构信息、执法依据、权利义务及相关法律规范等书面静态信息。

2012年，公安部制定了《公安机关执法公开规定》，该规定将“警务公开”代之以“执法公开”，并将公开的范围规定为：“向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息，以及开展网上公开办事的活动。”并将公开信息分为“向社会公开”“向特定对象公开”“网上公开办事”三类，其中“向社会公开的信息”除了前述1999年通知规定的相关信息外，还拓展至“涉及公共利益、社会高度关注的重大案事件调查进展和处理结果，以及公安机关开展打击整治违法犯罪活动的重大决策。”另外，还包括“辖区社会治安状况、火灾和道路交通安全形势、安全防范预警信息”等。“向特定对象公开”指公安机关应当向控告人，以及被害人或者其家属公开下列执法信息：（一）办案单位名称和联系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起诉等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限；（三）行政案件办理情况和结果。“网上办事公开”则要求公安机关逐步推行审批办事等事项的网上咨询、受理、查询等功能。

2012年规定相比较1999年通知，警务公开的范围有了广泛拓展，从公开机构信息、法律规定等静态信息，扩展至刑事、行政案件办理，网上办事过程等动态信息，可谓是一大飞跃。但公开事项较为原则，未涵盖全部警务活动，且限于公开法律明确列举的事项，要求做到“应公开、尽公开”，而法律的规定往往具有滞后性，如公开事项始终仅限于法律规定事项，则将束缚警务公开制度的深化发展，无法满足现实中群众对公安工作日益变化发展的期待，阻碍现代警务机制的升级完善。为此，我们需要在法律规定的基础上，立足法治原则和现代警务特点，在“阳光警务”框架下，主动深化警务公开的范围，完善警务公开工作机制，拓展警务公开载体，构建开放型警务公开体系。

首先，以“能公开、尽公开”为标准确立警务公开的原则。传统的警务公开原则可概括为“应公开、尽公开”，虽然强调要拓展公开工作的广度，但其公开范围局限于法律明确规定公开事项，而“能公开、尽公开”则立足法律的禁止性规定，即除了涉及国家秘密、警务工作秘密、商业秘密和个人隐私等法定不能公开的事项外，全部警务活动都属于可以公开的范畴，这一原则体现了“阳光警务”开放性和系统性的要求，公安机关应当在现有法律规定公开事项基础上，从涉及群众利益的角度出发，不断梳理警务公开事项，凡是群众有合理需求，对群众有利的公开事项，尤其是有关执法工作的程序和标准，比如行政处罚的裁量标准等，公安机关都要努力创造条件提供，从而实现更高层次、更多角度全方位公开。

第二，实现警务公开工作标准化、具体化。实践证明，做好警务公开工作，仅规定警务公开总体原则是不够的，仅规定原则性公开范围和领域也是缺乏可操作性的。根据上述“能公开、应公开”原则，从标准化角度出发，实践中需要将与警务执法服务有关公开事项如“刑事侦查办案受、立案，采取强制措施等过程信息、结果信息”，“行政处罚、行政强制、行政检查、行政许可等过程和结果信息”，“其他治安、消防、交通等涉及公共安全及公众生活的警务执法和服务信息”等逐一制定公开制度规范和工作标准，细化公开的主体、具体事项内容、公开的对象范围、公开的时限要求、公开的监督保障等规定，同时将公开工作标准向社会公开，确保公开工作落到实处。

第三，建设全方位、互动式的警务公开载体。警务信息公开应当以群众的需求为导向，最大化拓展主动公开信息受众的广度，最大化拓展特定对象公开查询的便利度，最大化增强信息公开的即时性。为此，应当建立全方位、多样化的公开途径，比如通过建设完善公安服务窗口和社区警务站以及建设互联网信息公开平台等，通过工作窗口与互联网及移动终端等多种途径主动向社会发布和推送需要广为告知的信息，向特定对象提供警务信息在线查询等服务，同时，建立双向沟通互动机制，及时获取群众对公共安全服务的需求以及公安执法活动的意见和建议，不断改进和完善公安工作。

（二）构建公开、公平导向的规范执法机制

第一，完善统一的法律告知与说理程序。“阳光警务”的公平公正导向，要求每一个执法行为及其执法程序严格遵照法治原则，实现执法公平，其前提是执法民警树立公开、公平、规范的执法理念，牢牢掌握执法的程序与实体要件，而要实现这一目标，仅通过教育培训提要求是不够的，还需要通过执法程序的设计，确保民警不断增强自身执法能力的自觉性。现有相关法律已经就行政处罚前告知执法依据执法理由，以及刑事办案中告知当事人权利义务等若干执法领域设定了法律告知程序，从执法实践看，处罚前告知等程序的设计，对规范执法行为、提高执法公信力、加强民警执法形象建设具有重要意义。笔者认为，有必要将这一法定程序普适至公安机关全部执法行为，比如在现场盘查、行政检查、纠正违法等领域设定统一的法律告知与说理程序，民警在开始执法前，统一告知当事人法律依据、执法理由，对当事人的辩解和疑问及时开展法律解释和说理，从而营造开放、公开的“阳光警务”执法环境，提高执法水平。

第二，建立公开完备的执法规范体系。在法律法规规定基础上，建立系统完备的执法规范体系并予以公开，是实行公开、公平执法的前提和保障。一方面，要求公安机关在法律法规规定基础上，立足规范执法的需要，全面制定完善有关执法程序、执法行为、执法裁量等领域制度规范和工作标准，并按照“能公开、尽公开”的原则全面公开；另一方面，在制定执法制度规范时，应当广泛采取公开听证、论证、征求意见等举措，充分听取相关当事人的意见和建议，确保执法制度既符合法律规定，又能符合实践需要。

第三，建立有效的执法管理与执法监督机制。实现执法行为公开、公平，既要规范执法主体的行为，也需要在执法管理和执法监督方面建立有效的规制措施以提供机制保障：一是“阳光警务”所要求的执法公开，必须以建立执法行为的全过程记录和可追溯机制为前提；二是执法公开与执法公平公正之间，需要强有力的内部执法监督与反馈机制予以推进落实。

（三）构建民意导向的动态服务便民机制

建立以民意为导向的服务便民机制是“阳光警务”的内在要求，便民服务与警务公开也是相辅相成、密不可分，警务信息的深度公开需要通过便民高效的方式开展，精简审批事项、简化办事程序、缩短办事时限、拓展办事途径等便民服务措施也是伴行于警务工作深度公开的内在要求与必然结果。

第一，以服务便民理念贯穿于全部警务活动。为人民服务是全部警务活动的出发点，服务便民应当体现在各项警务活动中。在刑事侦查办案中，要从服务便利报案人、被害人的角度出发，在报案、受理、立案、办案等环节为当事人提供高效、便利的办案服务，主动告知当事人办案的时限、工作进度等过程信息；在治安、交通、消防等行政管理领域，最大限度精简审批事项，减少审批环节，缩短审批时限，主动告知办事服务的条件、机构和办理进展和结果。

第二，建立民意跟踪与反馈落实机制。“阳光警务”所要求的便民服务，不是低层次的便民举措，而是要建立在与公众的广泛互动，对民意的动态跟踪基础上。有针对性的、持续深度拓展的便民服务机制，要常态化收集和梳理公众的意见，对警务工作各环节开展定期分析论证，不断推进警务改革，丰富便民服务举措。要拓展多种与公众沟通服务的渠道，比如完善社区警务等“阳光警务”服务平台，通过社区民警加强与社区居民的沟通联系，主动提供信息公开告知与查询服务，提供治安防范、公共安全等信息服务，接受群众的咨询，为群众提供全方位警务服务。

第三，全面深入推行“互联网+警务服务”。“互联网+”为“阳光警务”的发展提供了极大有利条件，作为一种扁平化高效工作载体和平台，无论是审批办事、便民服务还是信息公开，互联网构建了公安机关与公众的直通桥梁，公安机关建设“阳光警务”，应当打造线上线下两个平台，对此，上海等地公安机关已经开展了卓有成效的探索。构建“阳光警务”互联网平台，需要充分做好顶层设计，立足“公开、公平、便民”等“阳光警务”价值导向，将警务信息公开、行政审批、办事服务、互动沟通等非涉密事项集中展现，为群众提供全方位的警务信息查询和推送服务，提供全方位、一站式审批和办事服务。同时，“阳光警务”互联网平台本身需要随着互联网技术的不断发展而持续拓展升级，比如建设平台移动端等载体形式，以更好实现“阳光警务”的实践发展需求。

综上，“阳光警务”是在我国公安工作实践中逐步产生和发展的一种警务机制或警务模式，体现了我国警务工作为民导向，代表着警务工作法治化的发展方向。准确理解“阳光警务”的内涵，把握“阳光警务”的发展方向，既是公安工作实践的迫切需要，也是警务理论研究的重要课题，但警务工作可谓纷繁复杂，相关研究尚需循序渐进，笔者拟抛砖引玉，以期通过本文的浅议引发更多具有深度对实践有巨大裨益的研究。

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Study on the Practice of Police Agencies’ “Transparent Policing

Jin Liguang
(Legislative Af f airs Offi ce of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200042, China)

“Transparent policing” as one of important achievements our country has made in modern policing practice is signif i cant to both the building of law-governed country and realization of modernized law-governance competency and law-governance system. The people-serving goal, provisions of laws, principle of administrative law governance, law of modern policing, requirements of standardized law enforcement, etc. constitute the intrinsic drive for development. In policing practice, orientation toward openness, fairness and service is necessary and the understanding of intrinsic attributes and development tendency of “transparent policing” matters, too. The establishment of systems, open policing transparency mechanism, openness-and- fairness-oriented law enforcement standardization mechanism, public opinion-oriented convenient dynamic service mechanism will constantly promote the perfection of “transparent policing” and help realize law governance and modernization of our policing.

Public Security; Transparent Policing; Law Governance; Policing Mechanism

D631

A

1008-5750(2017)03-0026-(08)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.03.003

2017-04-28 责任编辑：何银松

金黎钢，男，上海市公安局法制办公室副主任，法学博士。