（陕西省洛南县农业行政综合执法大队，洛南市，726100）何崇阳

（陕西省洛南县农业技术推广中心，洛南市，726100）王茜

工作研究

议农业综合执法在管理现代农业中作用和地位

（陕西省洛南县农业行政综合执法大队，洛南市，726100）何崇阳

（陕西省洛南县农业技术推广中心，洛南市，726100）王茜

农业综合执法是当前整合农业执法资源合理配置，节约执法成本，提高工作效率，转变农业供给侧结构性改革的一个重要途径和举措。通过对综合执法概述，进一步加快农业综合执法改革进程，确保农产品质量安全，切实保护广大农民群众合法利益。

综合执法；管理；作用

把行政管理机关内部事业单位分散的执法职能集中到机关内部设立专门执法机构统一行使执法职能称之为综合执法。可以免去多头执法，交叉执法，乱执法的现象，实现“行政处罚”“行政许可”剥离。综合执法初衷是由综合执法机构集中行使行政处罚权，强化农资综合执法力度，切实保护广大农民群众合法利益。随着现代农业的发展和依法治国的深入，农业行政综合执法在管理现代农业公共事务中要加强执法人员素质、明晰各部门职责、维护公平竞争、打劣扶优和实现依法治农的目标。

1 行政执法“弱势部门”如何向“强势部门”转化

由于受国家政策倾斜支持、法律法规制定时间相对较早、管理对象的法制意识和法律、法规赋予其管理权限等原因使公安、工商、质监等部门成为具有较大社会影响力，更重要的是，长期强化本系统执法队伍基础设施建设，逐步提升管理水平，加强对监管对象的监管力度，逐步被群众认可和接受，而农业部门的农业法律法规制定时间相对较晚、还不健全，管理对象多数认为农业部门只和技术推广有关，同时长期以来农业部门只注重技术推广服务，而忽视对农业执法机构及队伍体系建设，轻视农业执法在现代农业管理中的重要作用，弱化了农业部门行政执法地位。造成农业执法工作难度大、在群众中被轻视忽略，认为农资执法就是走过场、学样子，没有震慑力，缺乏法律尊严，因此，探讨作为“弱势”部门的农业综合执法变为群众接受管理的“强势”部门很有必要。“强势”部门好的做法和经验值得“弱势”部门的农业综合执法借鉴。

1.1 主要作用

“强势部门”长期高度重视依法行政，积极履行法律法规赋予的权利，实践中严格执法，公正执法，不断规范执法行为，加大监督管理力度，逐渐树立执法形象而成“强势部门”，是“弱势部门”首先应当吸收和借鉴的，打铁首要身子硬，应该不断充实队伍，配备专业执法人员，而不是简单的从几个部门抽调几个工作人员就是综合执法，如果这样理解事倍功半，起不到切实综合执法的作用，浪费公共资源。

1.2 内在动力

部门内部首先要重视综合执法的重要性和迫切性，应该建立一支长期行使执法工作的队伍，建立有别于其他内部机构的一整套管理。比如工商部门内部设立有市场巡查、商品打假等专门机构。技监部门设立了执法大队，公安部门有刑警大队，履行产品质量稽查、打假职能与重大刑事案件侦破。目前绝大多数县的农业综合执法只是基本健全了机构或尚未完全建立起独立履行法律法规赋予职权的专门综合执法机构，多数都是从其他部门抽调的缺乏执法工作经验，对法律知晓率低下，执法水平有待提高，更无从谈及综合执法取得多大成效。由此推知，很难在农资打假中发挥重大作用。

1.3 强力保障

目前各县似乎没有专门的农资综合执法工作经费。工作基本上维持人头经费到位，满足基本运作，何谈农资综合执法，但其它强势部门既有日常工作经费，也有专项执法经费，并且都纳入国家财政或者地方财政预算。可以向财政争取经费；利用机关内部节余经费等办法，将综合执法工作一步一步地抓起来的。

1.4 协调统一

机关内部谁管市场巡查，谁管产品抽样，谁管违法案件查处，分工明确，职责到位，基本不发生为了小集体利益而内部扯皮。而农业综合执法工作中，缺乏专业执法干部，基本都是新手，一人数职，造成执法人员压力大，而且平时又要处理好与其他单位、与服务对象、与基层乡镇有关部门的关系，甚至有些人错误认为农业行政综合执法是安全生产监督管理和执法案件查处混为一谈，曲解了为何设立农资综合执法机构的意义。这种认识是导致执法职能和执法范围综合不彻底的主要原因。

1.5 农业综合执法机构缺乏执法力度

缺乏“强势部门”在部门一盘棋下，对一切违法案件从案件调查、证据收集到行政处罚决定各个环节，由部门内部负责案件查处的执法机构独立进行。而农资执法在案件处理时，综合执法机构只有调查权而无处罚权，受其他干扰因素较多，不能相对独立办案，造成执法尴尬窘迫地位长期存在。在日常监管过程中农业法律威严和震慑力大打折扣。1.6加强执法队伍建设

由于农业部门长期以来只注重技术推广服务，忽视自身的“强筋炼骨”建设，所以造成了执法队伍体系建设的弱化，致使农业行政综合执法举步维艰，严重影响了农业部门的外部形象。现在，将分散的行政执法权于一体，吸纳各方专业人才，集中优势兵力，发挥整合优势，强化执法力度，是“外塑形象，内增活力”的有效途径。

2 推进农业综合执法的必要性和紧迫性

2.1 法制体系基本健全

从党的十一届三中全会以后，国家增强了对农业基础地位的重视，加快了农业立法速度。到目前为止，已颁布了《农业法》《农业技术推广法》《动物防疫法》《草原法》《农产品质量安全法》《种子法》等六部农业专业法律，且《农业法》明确规定实行农业行政综合执法，还制定了《农药管理条例》《植物检疫条例》《农业机械化条例》等二十多部专业行政法规。还有部令规章和地方性法规、规章等上百部。这充分说明，中国的农业法律体系已基本建成，农业社会生活中各个方面已有法可依，农业行政管理事务应当很有必要纳入“法治化”轨道。

2.2 执法人才基本具备

农业系统自建国以来，已培养出大批高中级专业人才，这些人才中有很多熟悉农业法律法规的优秀知识分子。这为建立综合执法机构奠定了基础，问题是如何遴选能担得起责任的执法业务人员”。

2.3 执法经验基本具有

农业行政管理机关内部原各事业单位既承担技术推广服务，又承担相关公共事务的行政执法，具有双重身份。所以，这些事业单位的科技人员也积累了相当丰富的执法经验。关键问题是原各事业单位人员少，精力不足，力度不够，人员更替频繁，很难形成专业执法打击力度。

2.4 社会氛围基本形成

中国形成了加强社会主义法制建设的共识；全社会对农业、农村、农民的关注度不断提高，客观上给农业行政执法营造良好氛围；依法治国的社会责任强力要求农业部门加大执法力度，加大对假劣农资产品的打击力度，维护农民合法权益。

3 农业行政综合执法在管理现代农业中的作用

3.1 在“依法治农”中起领头雁作用

现代社会是法治社会，农业是法治农业，农业中的各项公共事务都依赖法律的调整，只有法律才能推动农业持续、健康、协调发展。因此《农业法》第87条明确规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。所以，综合执法是实现“依法治农”的主要手段，确立了农业综合执法的法律地位。

3.2 在服务“三农”中起保障作用

解决“三农”问题，是今后相当长时期内，党和各级政府工作的核心。切实保护“三农”利益，整顿农业生产资料市场秩序，推进农村与城市经济协调健康发展，实现农业供给侧结构性改革，必须依靠农业综合执法的强力实施。所以，综合执法与服务是一脉相承不可分离的一个整体。

3.3 在维护社会公平竞争中起举足轻重的作用

当前，农业生产资料以假充真，以次充好，以不合格品冒充合格品的事件屡屡发生，有的地区的违法行为频撞犯罪高压线，严重损害了农民利益，影响了社会公平竞争，扰乱了农资市场秩序。这些问题，单靠各自相对独立的执法机构难以完成。实施行政综合执法发挥综合优势，推进综合执法刻不容缓。通过整合综合执法有效资源，不仅能够有效打击不法分子，保护农民利益，还可培育健康、安全、有序、活跃的市场，维护公平竞争。因此，农业综合执法与活跃市场、繁荣经济并进，只有依靠实力综合的强大力量，才能形成“打劣扶优”的良好环境和社会氛围。

4 对加快农业行政综合执法步伐几点建议

4.1 建立新机制

综合执法的关键是增强执法的综合实力。必须站在“讲政治、顾大局、为三农”上来认识实行综合执法的重大意义。清晰认识到综合执法与服务“三农”，活跃市场，繁荣经济毫无矛盾。相反地，通过综合执法，可增强执法实力，加大执法力度，能更好地打击一切坑农害农的不法分子，更好地维护市场秩序，保障公平竞争。

4.2 改变观念

长期以来，人们形成了一种倾向性认识，给农民送技术，送物资，搞培训，搞宣传才是服务，忽视了抓好农业执法同样是服务的观点，因此，形成了抓技术服务这只手硬，抓行政执法这只手软的局面。有的甚至认为农业执法有碍服务，有碍市场培育，不适应农业发展的需要。农业综合执法是一件新鲜事，需要人们用新的态度、新的观念、新的思维对待。农业部门要能“强势提位”，“外塑形象，内强素质”，应坚持“一手抓服务，一手抓执法，两手都要抓，两手都要硬”的指导思想。

4.3 打劣扶优

只要“以事实为根据，以法律为准绳”，不论多么特别的关系网，多么重大复杂的案件，都能依法解决。所以，只要代表法律正义的执法者都理应当秉公执法，理直气壮拿起法律武器，维护法律尊严，维护消费者合法权益。受到群众的信赖，通过打击制售假冒劣质产品的不法行为，扶持诚实守法守信的生产经营行为，达到培育健康有序的、公平竞争的市场的目的。

4.4 建章立制

农业综合执法是新生事物，即使有的地方已推行或者试点了执法综合，由于未能及时建立完善的规章制度和监督约束机制，加上信心不足、力度不大，造成综合执法运行不够理想，“外树形象，内强素质”的局面也不能形成。因此，建立科学、合理、高效的农业综合执法运行体系，还必须依靠各级主管部门依据各项法律、法规、规章管理制度狠抓落实工作，切实健全监督约束机制和综合农业行政执法体系。

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