江进

摘要：高校内部审计作为大学治理的保障基石之一，对预算管理的监督与完善发挥着重要作用。本文通过分析新形势下对高校预算管理审计的要求和目前存在问题，探讨采用全过程监督方式、大数据分析手段等方法，通过预算管理审计推动完善高校预算管理的对策路径，从而有助于推动完善大学治理体系和治理能力的现代化。

關键词：高校；预算；管理审计

一、研究背景

近几年，国家对教育经费总量投入逐年增加，国家财政性教育经费以超过20%的速度在增长，教育系统的总体规模、资产、资金、资源总量大幅度提高，加强财政资金和项目管理、严肃财经纪律是必然要求。预算管理审计监督既是高校经费监管的重点领域，也是规范学校经济运行活动、推进学校的依法治校、依规管理的重要手段之一。加强预算管理审计，对管好用好教育资金、提高资源使用效益、增强高校核心竞争力具有重要的意义。新形势下高校如何强化预算管理审计监督，是当前需要积极思考的重要课题。

二、新形势下对预算管理审计监督提出的新要求

（一）加强预算管理审计监督是全面从严治党、全面依法治国的要求

十八大提出全面从严治党、全面依法治国，预算改革加速向纵深发展，管理理念发生深刻转变。2014年新修订的《中华人民共和国预算法》（修正）（以下简称新预算法），加强了立法监督，推进各类预算的规范编制，约束政府的预算行为。新预算法明确要求县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。将监督的重心转移到加强预算编制和执行的监督，形成全过程的监督机制。

（二）加强预算管理审计监督是全面严肃财经纪律的要求

“十三五”时期，教育经费投入总量持续增大，经费将突破4万亿元大关，其中，国家财政性教育经费将超过3.2万亿元。坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律，强化预算约束是必然要求。 2015年2月教育部下发了《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，明确要求高校加强预算编制管理审计、加强预算执行过程审计、开展预算执行绩效审计。通过审计，加大预算执行力度，强化预算刚性约束，推动预算执行更加及时、规范。

（三）加强预算管理审计监督是高校内部治理的要求

大学治理的核心在于决策权、执行权、监督权三权相互制衡。①高校预算治理是通过预算编制与审批、执行控制与分析、评价与监督的预算全过程管理，形成预算决策权、预算执行权、预算监督权三权相互协调和制约的运行机制和权力结构。有效的高校预算治理，必须发挥内部审计监督功能，通过对预算编制、审批流程、预算执行的预算管理全过程的监督，促进提高预算执行过程的规范性，从而推动完善高校的治理。

三、预算管理审计监督面临的问题、困难与不足

通过对高校预决算审计和领导干部经济责任审计发现，目前预算管理存在着预算与事业发展规划不匹配、预算与资产配置计划相脱节、预算收支范围编制不完整、超预算执行、超范围列支、预算执行效率低、违反规定扩大开支范围、提高开支标准、截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入、政府采购预算不完整、违规进行预算调整、决算报告编制信息不真实、不完整、不准确、资产管理薄弱、上年结余资金占比例较高等问题，在一定程度上映射了目前的预算审计监督与新形势下对预算管理审计监督的新要求还有一定的差距。主要表现在几个方面：

（一）以预算业务审计为主

目前高校开展的预算审计，主要针对预算执行结果进行审计，偏重于对预算执行及财务收支的真实性、合法性审计，且以事后审计为主，缺乏全过程监督。事前预算编制阶段介入较少，事中实时监控不够，事后缺乏有效的绩效评价体系，不能对预算执行进行及时的跟踪、监督评价和反馈建议。时效性不强，督办主体不明确，影响了结果的运用效果。

（二）审计质量和层次不高

由于高校预算执行审计缺乏统一的比较具体评价内容和关键质量控制点，质量控制目标不明确，更多关注具体业务的合规性，对政策落实执行情况审计评价较少，审计报告罗列财务数据比重较大，未能透过数据分析管理的成效和风险。审计报告质量不高，也影响了对审计问题的重视程度，削弱了预算管理审计的作用。

（三）内部审计业务能力不足

高校内部审计人员普遍较少，人员综合素质层次不齐，对政策把握研究能力、审计业务能力不足。审计信息化建设程度不高，大数据归集、关联分析提炼能力有待提高。

四、新形势下完善高校预算管理审计的路径

②预算管理审计是对预算的编制原则、编制程序、编制方法、预算调整、经济责任制等相关管理活动的合法性、适当性和有效性的审查和评价。

（一）以目标为导向，开展预算编制管理审计

首先从源头上关注预算编制的质量。依据财务管理部门提供预算编制的基础性材料，重点审查编制方法是否科学收入预算、支出预算编制测算依据充分性、范围的完整性、预算安排合理性、预算调整规范性等。关注的风险点主要包括是否明确了预算编制的原则和方法、编制依据、编制程序；预算编制是否以年度为单位，有无季度和月度预算；是否结合当年工作计划并考虑上年完成情况的变动幅度；预算编制内容是否考虑了预留机动经费便于安排临时性任务；收人预算的测算是否有依据，依据是否正确、科学；高校基本支出预算编制所依据的基础信息资料是否真实，是否规范了预算审批程序；是否合理选用预算批复下达的方法；有无预算批复。

（二）以风险为导向，开展预算执行过程审计

其次在过程中评价预算执行程序的规范性、预算执行的严肃性和实施措施的保障性。重点关注国家财经政策落实及权力运行情况，如使用财政性资金采购政府集中采购目录内的货物、工程和服务，或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，是否按规定编制政府采购预算；是否及时组织预算收入，包括学校是否存在违规收费、收入是否未全额纳入学校预算、是否有隐瞒截留挪用或设置“账外账”；高校收入预算的各部分明细项目是否完整，项目支出预算依据是否充分、真实；高校债务资金预算是否符合有关规定，是否从高校建设发展的客观需要和财务状况的实际出发，从严控制债务规模；高校资金支付业务的审批控制是否严格；结余资金有无少报、不报或通过挂往来科目转移或隐藏在下属单位，以及已结束项目结余款长期挂往来、不及时清理等方式隐瞒结余的问题；高校是否建立预算执行情况动态预警机制，有无应对措施；是否规范预算执行分析流程与方法，定期召开预算执行分析会议；是否定期召开预算例会、定期编报预算差异分析报表或预算反馈报告，是否向单位领导、预算最高决策机构、内设机构报告、反馈预算执行进度、执行差异、改进措施和建议等。

③通过对预算执行的审核，促进高校在工程项目、政府采购、资金收支、资产管理、合同管理等具体业务中，切实提高预算执行过程的规范性和透明度。

（三）以绩效为导向，强化预算执行结果审计

逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”以及④“用财必有效、无效必问责”的绩效管理机制。可以将预算绩效审计与财务审计、经济责任审计有机结合，提高绩效审计的深度和广度，促进提质增效和厉行节约。对重点项目应编制绩效目标，设立预算绩效评价指标。从预算绩效评价视角，促进高校提高内部控制制度、优化资源配置、提高资金管理效率、防范经经风险，从而完善大学治理。

（四）实行 “数据式”的审计技术

在充分使用传统审计方法的基础上，推进数字化审计，提高预算管理审计的效率和质量。归集和综合利用“大数据”，进行实时关联性分析研究，揭示带有苗头性和倾向性的问题，提高审计的精准度和时效性。

一是利用比较分析法。在使用数字化审计方法时，可以采用比较分析法，即把两个以上具有可比性的经济指标进行对比分析，从而提出具体改进措施。例如：通过对两个经费及学生规模大小相近的学院，通过数字化分析，发现A学院装修维修费支出金额比较大，占经费额的25%，B学院办公用品支出金额较大，占经费额的40%，通过进一步查证，发现有利用虚假事项套取资金问题，以及代票现象。还可以将相同的经济指标进行不同年度的纵向比较分析。

二是利用大数据分析法。通过数字化审计，可以对专项事务进行大数据分析。例如：通过对专项资金进行分析，发现大型仪器设备购置及利用效果方面存在重复购置、闲置浪费问题。同一设备不同学院重复购置，甚至同一学院不同课题组也重复购置，从而揭示出资产管理使用方面不能相互协调、统一调度的问题。

（五）完善内部外部审计监控协同机制

高校内部审计独立性和权威性相对不够，人力资源有限，内部审计部门可以与财务部门、监察部门发挥合力监督协同机制。还可以利用教育部的信息平台或其他学校开发的子系统，资源共享开展对预算执行的协同合作监督。外部可以利用社会力量的专业性优势，提高内部审计的独立性。外部可以借助社会资源购买服务。中介审计机构长期从事鉴证和审计业务的服务，对象广泛、执业经验比较丰富、对各行各业的经营管理情况都有一定程度的了解，具有较强的观察和分析能力，内部审计与外部审计协同模式的建立，可以在一定程度上化解高校内部审计风险，关键是提高审计质量。

（六）推行审计结果公告、强化责任追究制度

继续加大预算审计信息依法公开的力度，加快探索审计整改公告的方式和渠道，扩大审计结果公开的范围和领域，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进审计监督与舆论监督、社会监督的有效结合，让权力在阳光下运行。

综上所述，通过预算管理审计，客观评价高校的预算管理权力运行机制的科学性、有效性，以及权力制衡和流程风险的可控性，可以促进学校更加合理地分配资源，提高资源的配置和利用效益，来促进推动高校预算治理的精细化、规范化、科学化。

注释：

①农汉康，祝青；内部审计推动完善高校预算治理的路径

②《内部审计实务指南第4号》

③农汉康，祝青；内部审计推动完善高校预算治理的路径

④毛成银，任蓝青；从绩效角度论我国事业单位预算评价

参考文献：

[1]《预算法》（2014年修正）.中华人民共和国财政部驻福建财政监察专员办事处网站.http：//www.mof.gov.cn/mofhome/fujian/lanmudaohang/zhengcefagui/201501/t20150108_1177747.html[电子文献]

[2]《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》.中国人民共和国教育部網站.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7501/201502/t20150226_189348.html[电子文献]

[3]农汉康，祝青.内部审计推动完善高校预算治理的路径[J].中国内部审计，2016（5）.

[4]毛成银，任蓝青.从绩效角度论我国事业单位预算评价[J].财会月刊，2017（1）.

（作者单位：北京语言大学）