廖原

摘要：人大代表对司法机关个案进行质询并不能因在宪法中没有规定而被确认为违宪，下位法对于宪法的补充是宪法实施的一种方式。要判断人大代表质询司法机关的合宪性应当结合宪法的其他规范来综合判断。从宪法对于国家权力的分工配置来看，这种质询权有合宪性基础，但是质询必须要保障司法权的独立和完整行使，因此人大代表质询司法机关的权力行使必须保持克制，在监督中确立“成熟原则”。

关键词：人大代表质询权；司法权独立行使；合宪性

中图分类号：D916.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）01-0115-05

一、问题的缘起：梧州市人大代表质询案引发的法律问题

2015年3月凤凰资讯、搜狐、网易等网站及《南方都市报》等国内多家媒体均报道了梧州市人大代表对梧州市人民检察院启动质询案的新闻。事件的起因是因广西壮族自治区梧州市人民检察院对苍梧县人民检察院报请逮捕的村委会主任熊家文涉嫌贪污罪依法决定不予逮捕，引发相关人大代表对检察院工作的质疑，并由朱裕先等10名梧州市人大代表联名提出对梧州市人民检察院法律监督缺位及执法不公等问题的质询案。2015年3月10日，梧州市人大常委会组织召开专题会议，要求梧州市人民检察院负责人到会接受质询。梧州市人民检察院检察长潘婧奎、副检察长彭永雄及相关人员到会，就朱裕先等10名人大代表提出的质询案进行口头答复并现场回答代表提出的问题。朱裕先等10名市人大代表对梧州市人民检察院的口头答复表示满意并表决通过。

本案也引起了法学理论与实务界的疑惑，产生如下疑问：一是人大代表质询司法机关是否会成为人大对司法机关个案监督的一种形式？二是对尚在侦查阶段或诉讼程序未终结的个案进行质询是否适宜？三是对司法机关质询案的提起是否会影响司法权的独立运行？四是质询权的边界应如何确定？最为关键的问题是：人大代表质询司法机关合宪吗？本文将就这几个问题进行法律分析。

二、人大代表质询司法机关的合宪性分析

（一）人大代表对司法机关个案监督的正当性考量

从梧州市人大代表质询梧州市人民检察院一案看，的确是基于个案引发的质询。无论是对于人大、人大常委会还是人大代表能否对司法个案进行监督，宪法及其他相关法律都无明确规定。现行的《宪法》甚至对于质询司法机关都没有规定。

1.对司法机关进行质询是人大代表履行監督权职责的需要

新中国成立以来共颁布了四部宪法，从几部宪法的沿袭来看，1978年宪法的第28条、第36条分别规定，各级人大代表有权向本级人民法院、人民检察院提出质询，受质询的机关必须负责答复。但1982年颁布的现行宪法取消了各级人大代表对本级人民法院、人民检察院提出质询的规定。1982年《宪法》第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”明确接受质询的机关为国务院或者国务院各部、各委员会，并未将最高人民法院与最高人民检察院列入其中。

在法律中将司法机关明文列为人大代表质询对象的是2004年修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条、第47条，以及2006年制定的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第35条，2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第26条，2010年修正的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条等4部宪法性法律（涉及宪法规范的基本制度的法律称之为宪法性法律）明确将各级人民法院、人民检察院纳入质询的对象。因此理论界与实务界对以上立法中人大代表质询司法机关的规定提出了违宪的质疑，是否是宪法没有规定的下位法规定了就属于违宪呢？显然这种观点是不能成立的，理由如下：

首先，判断一部法律的具体规范是否违宪其标准并不是因为该立法规定了宪法没有规定的内容，而是基于法律规定的内容和宪法规范、宪法原则相冲突。那么人大代表质询司法机关的立法规定和宪法的规范、原则相冲突吗？《宪法》第2条明确了“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此，全国人大及地方各级人大是保证宪法和法律能够得到遵守和执行的国家机关。而人大是由人大代表组成的议事机关，人大代表是人民代表大会行使权力的基本要素和核心要素。

其次，司法机关的司法权是宪法赋予的，属于“一切权力属于人民”中的权力的一种，司法权必须在宪法与法律的框架内正确行使，权力必须受到人民的监督，质询是人大代表行使监督权的一种形式，可以适用于行政机关也可适用于司法机关。因此，不是人大代表能不能质询司法机关的问题，人大代表应如何质询，采取何种方式去质询司法机关才是问题的关键。

最后，人民代表大会及其常务委员会具有宪法实施的监督权，而人民代表大会及其常务委员会都是以合议制为工作方式，而要做出有法律效力的决定都必须以人大代表或者常委会委员集体开会表决的方式进行。人民代表大会及其常务委员会要能有效地监督司法机关，作为其成员的人大代表必须对司法机关的工作情况有所了解，质询就是了解司法机关工作情况的有效方式，因此，人大代表对司法机关实施质询并不违反宪法条文，也不违背宪法精神。

2.人大代表以质询的方式对司法机关进行个案监督是完善人大代表监督权的客观需要

从宪法和相关法律对于提起质询权主体的规定看，质询权主体是人大代表和人大常委会委员。从本质上说人大常委会委员是从人大代表中选出的，其身份也是人大代表。

尽管对于人大代表能对司法机关的什么问题提出质询，立法上并未明确规定，但是从人大代表的职责而言，其是要联系选举单位或者选民的。人大代表本身也是公民，作为公民对涉及自身利益的事情较为关注是非常自然的，而能触及公民利益的司法行为一般意义上而言均为个案而非司法机关的整体工作情况。

从目前人大对司法机关的监督来看，对整体工作的监督方式已有了人大、人大常委会听取司法机关工作报告、专项工作报告的方式。人大代表及被选为常委会委员的人大代表可以在大会、常委会听取报告和专项工作报告的时候对于司法机关的整体工作情况和一些专项问题进行监督，行使监督权。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定，各级人大常委会对本级人民检察院实施监督的主要方式是听取和审议检察院的专项工作报告，而且限定为本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题，本级人大代表对检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题，本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题，人民来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的其他问题等六个方面。由此可见，对于司法机关的整体工作情况进行监督的方式较多，质询案没有必要对司法机关的整体工作情况进行质询，尽管质询也是可以就整体工作情况进行监督，但对于个案监督显然是对整体情况监督的一种有效补充。

从《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所规定的质询案的程序看，只要提案的代表、委员符合法定人数、所质询的问题具体、内容清楚翔实即可提交人大主席团或主任会议决定，能否对司法机关个案进行质询显然法律已将此决定权授予了人大主席团或主任会议来裁量了。而且基于法律已经对于普遍性的工作问题列入了相关的监督范围之中，为了让监督体系更为完整，赋予人大代表对个案以质询的方式进行监督客观上起到了弥补监督空白的效果。所以从逻辑上分析，质询案的提起针对于司法机关个案是并不违背现行宪法及相关法律规定的。

3.人大代表质询司法机关个案不等同于人大机关监督司法机关个案

目前的法治环境导致公众对公权力的行使有着诸多疑虑，对司法权更是存在权力行使不公的質疑，梧州市人大代表质询案就明显的带着这种疑虑。个案监督就是在司法腐败较为严重的背景下，曾经做为回应社会需求而由人大机关实施的监督司法权的一种形式。

1999年11月28日，广西壮族自治区九届人大常委会第十四次会议通过了《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会对司法机关办理案件实施监督的规定》。该法规在规范广西各级人大常委会案件监督工作、促进司法公正等方面曾起到一定的作用，但因与《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定及立法精神不符，2007年11月30日，经广西壮族自治区十届人大常委会第二十九次会议决定，废止了。与此相应的其他各省也都先后废止了本省的司法个案监督规定。2006年12月30日，江西省十届人大常委会第二十六次会议决定废止《江西省人民代表大会常务委员会关于个案监督的若干规定》；2007年1月25日，广东省十届人大常委会第二十九次会议决定废止《广东省各级人民代表大会常务委员会实施个案监督工作规定》；2008年9月28日，江苏省十一届人大常委会第五次会议决定废止《江苏省各级人民代表大会常务委员会对司法机关个案监督的规定》。

但以梧州市人大代表质询案这样的形式来进行个案监督是否会导致人大机关对司法机关个案监督的回潮呢？

从目前的立法规定看，不能将质询权直接理解为人大监督权或人大常委会监督权。

首先，质询案的提出主体是一定数量的人大代表，常委会委员也是人大代表构成。

其次，质询案要真正进入程序尽管需要大会主席团或者主任会议决定，但是对被质询机关的回答并不需要人大全体会议或常委会全体会议表决，而是由提出质询案的人大代表（常委会委员）表决，看其是否满意，可见这并不是人大或常委会行使权力的形式。

最后，从目前的法律规定看，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第十四条规定中提及的是提出质询案的人大代表过半不满意才会引发再次质询。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十七条中对常委会组成人员提出的质询案，同样规定的是提出质询案的常委会组成人员过半引发被质询机关再次答复。

因此，质询权实际上应当属于人大代表行使监督权的一种方式，而不是人大或人大常委会行使监督权力的方式，不能将其等同于过去的人大机关个案监督。

三、尚在侦查阶段或诉讼程序未终结的个案并不适合以质询方式进行监督

梧州市人大代表所质询的熊家文一案实际上仍处于侦查阶段，检察机关不批准逮捕的决定只是在案件侦查中的阶段性决定，并非案件的最终裁决。因此，熊家文案并未完结，司法机关并没有作出发生法律效力的最终决定。尽管法律并未对此种情况能否提出质询作出规定，但从司法权运行的要求而言，在没有形成最终结果之前的案件显然并不适合质询。人民代表大会是国家权力的核心机关，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大以及人大常委会的权力运行基础是人大代表集体行使权力的模式。人大与行政机关、司法机关之间除了有监督与被监督关系之外，还存在着宪法权力上的分工关系，监督也必须保证对司法权的尊重，保证司法权的结构完整。《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”说明宪法确立了检察权独立行使的权力结构。在刑事案件的处理中，对于案情尚未查清，案件还未由司法机关作出最后的结论时，仍旧处于检察权独立行使阶段，此时进行质询会影响到检察机关办案的程序。

因此，从宪法的逻辑结构来看，尽管确立了人大对司法机关的监督权，但也确立了司法机关在法律下独立行使司法权。这就意味着监督权不能破坏司法权的独立行使，而是要保障和支持司法权的独立行使，只有在司法权没有依照法律独立行使时，监督权的介入才是合适的。这里需要确立一个度，可以借鉴美国司法制度中的“成熟原则”。“成熟原则”最早是由美国法院在行政案件审理的判例中确立的一个程序原则，“成熟”原则的含意是：被指控的行政行为只有对相对人产生了实际不利影响并适于法院审查时才能接受司法审查。此个案如果仍在诉讼程序之中，对其进行质询的理由并不充分，因为对还在继续进行的司法程序不可能得出其就会枉法的怀疑，如果之前的对案件判断的失误可以在后续进行的程序所纠正，并不是迫切需要一种外来的监督进行干预。

在大多建立了宪法监督制度的国家中都普遍确立了“穷尽法律救济原则”，也即是要启动宪法监督应当在法律救济途径已经用完所有的其他方式才能提起宪法审查，也就是适合监督的时机判断，应当是没有其他法律救济途径可用了。这实际上和成熟原则的要求是基本相通的。对于人大代表质询司法机关的个案应当确立这样的标准，也即是通过诉讼法等法律的司法自身监督形式已经无法达致监督效果了，人大的监督才能介入。

在以下三种情况之下可以认为是时机成熟了：一种情况是发生了案件之后司法机关在超出合理的时间内未启动司法程序对案件进行处理；二是案件在司法程序中超出了法定的期限却未得到依法处理；三是案件经司法机关查办，走完所有司法程序，作出最终结论之后。

四、人大对司法机关质询的合宪基础应当是尊重和保障司法权的独立行使

对司法机关的质询是否会影响司法权的独立行使不能一概而论，前提是质询必须保障司法权的结构完整。质询如果打断正在进行的司法程序显然就是对司法权独立运行的破坏。在司法机关办理案件的法定期间内为实现宪法所赋予的独立行使司法权职责时，不适合接受质询。

从国外的经验看，国会及议员在行使质询监督权时也都有法律的限定，如日本宪法赋予国会对法院和检察院行使国政调查权，其国政调查权的界限在检察领域不得对检察权施加以政治压力为目的而对于起诉、不起诉问题的调查。不得以与起诉事件有直接关联的搜查及公诉追究的内容本身作为对象的调查。不得采取会对继续搜查造成重大障碍的调查。由于要保障司法独立原则，调查权在法院领域同样会受种种限制：在裁判中的案件，不允许调查法官的诉讼指挥，或进行批判裁判内容的调查。以探索个人的有罪性为唯一客观目的的调查不被允许，但以究明贪污事件的政治责任为目的的调查则可允许。由此可知，国会即便是具有对司法机关的监督权，在行使时也必须恪守宪法对于司法权独立行使的保障。

从梧州市人大代表质询案而言，被质询的案件实际并未终结，只是因刑事诉讼侦查程序上的问题引起对该案程序不了解的人大代表的质疑。实际上，质询会上多位人大代表表示并不了解本案案情，对相关法律也不了解，在提出质询前也没有向检察机关或者相关部门了解沟通，只是简单听取了极个别代表的建议后，就进行签字联名质询。因此，在代表们对案件不知情或者了解不清楚的情况下对正在办理的案件提出质询，会直接影响检察机关独立行使检察权，由于社会舆论的关注，更有可能造成社会法律关系的不稳定，产生新的矛盾。

五、通过完善立法确定质询权的边界——解决梧州市人大代表质询案的思路

随着梧州市人大代表质询案经过媒体发酵，引发了对质询权权力边界的争议，这种疑虑存在双向性：一方面，理论界及公众更多的是认为目前人大代表质询权存在虚置化的弊病；另一方面，对于被质询的司法机关而言，同样对人大代表、人大常委会委员行使质询权是否合法正当存在疑虑。因为实际上人大代表有可能只是受了被歪曲的信息的影响，甚至可能存在因为司法案件与代表个人存在着利害关系而利用质询权的行使来达到个人目的的情况。而目前的法律没有设定对以上情况影响的防范措施。

产生以上问题的原因在于目前的立法对于质询权的行使只有非常简单的规范，程序上并不完善，也无实体上的内容。

法治问题必须通过法治思维与法治方式来予以解决，以民意来干扰司法权显然不是一种法治的处理方式。在立法上对于质询权的边界应当进行明确，以打破现在人大代表和司法机关对质询案方式、范围、程序的共同困惑。人大机关及人大代表行使监督权的底线是不能破坏司法权的完整性、独立性。质询权也是一种公权力的运用，同样需要依法行使。

尽管通过法規及法理上的分析，我们得出梧州市人大代表质询案由于时机不成熟，该质询案的提起实际并不恰当的结论，然而却缺乏具体的法律依据来进行抗辩。为了保障宪法所赋予司法机关的司法独立行使权，有必要对涉及质询权的立法进行完善。

第一，在立法中应将人大代表对司法机关质询的事由范围予以明确。排除不适宜影响司法权独立行使的质询事由，要确立只有在司法机关有较为明显的不依法行使司法权的行为时才能列入质询范围之中的基本原则。

第二，应当在质询中引入“成熟原则”。其一，即只有当司法案件已经走完所有程序，形成终局裁决之后，针对司法案件明显不依法办理、违反法定程序的才适合于进行质询监督；其二，只有在与司法机关的正式与非正式的信息沟通方式已经采取后都不能消除人大代表对案件的疑问的情况下才适合于提出质询。

第三，应当建立质询权的回避制度。如果提出质询权的人大代表或常委会委员与提出质询的案件有利害关系，则不应成为质询权的主体而应回避。人大主席团或主任会议成员与质询案件有利害关系的也应回避。

第四，应在质询程序中明确人大主席团或主任会议对于质询案提出时的审查责任，在接到人大代表或常委会委员提出的质询案后，根据依法确定的质询案受案内容、是否符合“成熟原则”及是否属于应当回避的情况进行审查，此时可以允许司法机关依法进行抗辩，如案件并未终结的，司法机关可以提出不适合质询的抗辩理由，人大主席团及主任会议应当中止质询程序，待案件成熟之后再进行质询。

结语

司法权独立、公正地行使是体现司法权权威的重要保障，质询权的行使不仅应当成为监督司法机关公正执法的制度保障，也应成为司法权独立行使的有效保障。因此应以宪法为基准，通过完善立法明确质询权行使的边界，将质询权的事由尽可能列明，对质询的程序进行完善，明确质询权行使的程序及法律效果，最终要保证让司法权来解决司法问题。

责任编辑 陆莹