薛玉飞，苏 欣，赵群玲

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

URI：http://kns.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20171213.1053.010.html

论供给侧结构性改革与经济法的耦合
——以农村宅基地使用权流转分析为例

薛玉飞，苏 欣，赵群玲

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

当前，供给侧结构性改革是我国经济社会改革的主线，改革需要法治的保障。供给侧结构性改革推动经济法的完善，经济法应服务于供给侧结构性改革，二者之间相辅相成,相得益彰。该文以农村宅基地使用权流转作为切入点，结合供给侧结构性改革和经济法制度建设，通过对比分析不同试点地区宅基地改革的实践现状和当前宅基地改革的理论研究状况，在“宅基地供给侧改革”的内涵（市场规制）、法律逻辑（宏观调控）两个角度分别展开阐释，以此充分诠释经济法的耦合，为最大限度地加快宅基地制度改革步伐提供理论支撑。

宅基地使用权；流转；供给侧结构性改革；经济法；耦合

D922.304

A

1671-0304(2017)06-0056-08

2017-02-01

时间］2017-12-13 11:25

新疆高校人文社科重点基地重点项目(XJEDU915B01);新疆财经大学博士启动基金项目(2014BS009)；新疆财经大学新疆百丰天圆律师事务所产学研联合培养研究生基地规划项目（XJUFECXY2016O2)。

薛玉飞，男，山东茌平人，新疆财经大学法学院教师，主要从事社会保障法研究。

The Coupling of the Reform of Supply Side Structure and the Economic Law——Taking Rural Homestead Use Rights Transfer as an Example

XUE Yu-fei，SU Xin,ZHAO Qun-ling
（Law School,Xinjiang University of Finance and Economics，Urumqi 830012，Xinjiang,China）

Currently in China,the supply side structural reform is the backbone of China’s economic and social reform.The reform needs the guarantee of the rule of law.The economic law should serve for reform and the supply side structural reforms can promote the improvement of the economic law，which should be mutually beneficial.Based on the circulation of housing land use right as the breakthrough point,combined with the supply side structural reform and economic law system,through the comparative analysis of in practical present situations different land reform pilot areas and the analysis of the current land reform theoretical research，the paper discusses the topic from two angles respectively as the connotation of“reform of housing land supply side”(market regulation)and legal logic(macro regulation)，so as to do full play to the coupling of the economic law and to provide theoretic basis for further reform.

homestead use right；transfer；reform of supply side structure；the economic law；coupling.

这些年来，农村土地改革逐步深化，但任何放开农村土地入市的建议，都会以“法律或者现实条件不成熟”的理由而束之高阁，造成农村土地的大量浪费，比如宅基地无法退出形成各种“空心村”，而人口增加又要占地导致人增地增，无形之中村庄用地不断扩大，农村土地资源利用效率日益下降，宅基地问题在农村土地使用中日益突出。为积极开展多式多样的农村宅基地流转探索，2015年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称“《意见》”），这标志着我国农村宅基地制度改革已经进入试点阶段。同时，2015年底闭幕的中央经济工作会议提出供给侧结构性改革，并对供给侧改革提出一系列具体要求和政策举措。随后，2016年中共中央国务院下发中央1号文件指出，落实推进农业供给侧结构性改革，是用发展新理念来解决当前“三农”难题的重要实践形式和有效途径，这从一定角度体现出党和国家政策的支持。2016年4月25日，习近平总书记在安徽凤阳小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话，指出“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。因此，当前对于土地供给侧结构性改革的思考应聚焦在农村土地制度的改革，以此寄希望于盘活农村土地资源。如何改革才能做到逻辑上的顺理成章，如何有针对性地提出土地供应改革的举措，是土地改革的难点也是应当把握的核心，尤其在农村土地供给侧结构性改革中，农村宅基地改革始终是无法回避的话题。

为此，本文以农村宅基地使用权流转为切入点，从供给侧结构性改革视角出发，同时运用经济法律制度的“两翼”即市场规制法律制度和宏观调控法律制度，通过对比分析不同试点地区宅基地改革的实践现状、整理分析当前宅基地改革的理论研究状况，从而提出“宅基地供给侧改革”这一观点，并在这一观点的内涵（市场规制法律制度）、法律逻辑（宏观调控法律制度）两个角度分别展开阐释，最终得出供给侧结构性改革和经济法的耦合[1]3-24，供给侧结构性改革推动经济法的完善，经济法服务于供给侧结构性改革，二者之间相辅相成、相得益彰，最大限度地也为加快宅基地制度改革步伐提供理论支撑[2]197-203。

一、农村宅基地改革模式的实践研究述评

宅基地制度改革已成为当前我国土地制度改革和城镇化发展的一个核心问题，有学者研究对宅基地制度改革划分为四类：宅基地退出、宅基地征收、宅基地收回、宅基地流转，但这些分类也出现了相互概念界定不清、内涵不明等问题[3]32-34。综观近年来农村宅基地改革和试点地区的状况，笔者将中国农村宅基地制度改革归纳为退出机制和转化机制两大类。

（一）农村宅基地退出机制

1.政府引导模式。政府引导模式，亦称“宅基地征收”，即政府作为主导力量根据增减挂钩手段而采取的一系列政策。在这种模式中，各地政府打着比如城乡统筹、小城镇化、新农村建设、旧村改造等各种旗号，针对农村宅基地问题积极“运作”。有的地方推出“宅基地换楼房”“宅基地换社保”“宅基地换股份”等等。当前，这一模式暴露了一定的弊端，一些地方政府迫于政绩压力或者上级工作指标要求，对农民宅基地退出意愿置若罔闻，急躁冒进，大拆大建。因此，在农村供给侧改革的背景下，研究农村宅基地征收问题，尤其是政府和农民之间的征收补偿博弈问题显得非常紧迫。

现实中，农村宅基地征收过程中，农村宅基地征收补偿受以下三点因素制约：一是村民自治的“合法性”缺乏完善的审查救济途径，导致农户非法占地建宅的法律责任追究受阻；二是宅基地征收的程序欠缺规范，在宅基地征收可期待补偿利益驱动下，农户利用征地程序漏洞肆无忌惮地扩大被征收宅基地面积或处数；三是农民宅基地“观念”与现有法律相悖，其法律意识薄弱，易受“动机不良”的农户蛊惑，导致在宅基地征收中出现农民群众和政府公然对抗的僵持局面。

在政府主导下，宅基地征收具有鲜明的强制性、主体单一性和非平等性等特点，其最大困扰是政府和农户关于宅基地使用权征收补偿之间的拉锯式博弈；其最大焦点是农户宅基地使用权征收的财产性收入无法得到保障；其最大根源在于政府和农户之间的征收补偿利益分配失衡。与此同时，在农村社会，农民的文化程度又相对偏低，农民也缺乏多渠道的创收方式，许多农民依然未摆脱贫困。因此，在宅基地征收背景下，探析宅基地使用权的财产性收入渠道恰逢其时。

2.农民自发模式。该模式与政府引导退出模式的主要区别在于：其主导力量是村集体组织,而且这种模式需要村集体组织暨村委会的权威来“强制”执行，农民对于宅基地退出参与度和效率较高。在这一模式下，农村宅基地退出体现了一个自然而然的过程，与农村经济相适应，顺应村民意愿，尤其是在宅基地退出之后，村民积极参与农村经济建设或者自发通过各种形式摆脱之前其对宅基地的依赖。不可否认，这一模式运用受到一些条件限制，比如农村村民经济条件、农村集体组织经济状况、该农村所处地区位置、该农村自治程度高低等。

3.单独农户自发模式。伴随农民工市民化进程，单独农户自发型退出模式应运而生，即农户单独自主面对市场，排除任何外界限制干扰，将宅基地使用权转让给其他市场主体，以此获得其宅基地使用权置换收益用于进城购置楼房。虽然农村空闲宅基地的退出，是我国当前推进农民工市民化的现实要求，但这一模式面临法律和政策对宅基地使用权退出行为的限制，同时还存在引发其他诸多风险的可能，因此这一模式也应科学规划并逐步完善。

（二）农村宅基地转化机制

农村宅基地转化机制即第三者介入型——宅基地入市流转。这种机制需要社会经济参与主体的积极介入，通常以宅基地资金交易为依据。实施筹资形式多元化，社会力量利用自身资金优势推进农村宅基地转化，目前试点地区已经采取宅基地改革事务打包处理、企业征地用地补偿、农村开展农家乐、农村集体企业等办法，解决资金瓶颈问题，有效推动农村农民宅基地转化。但是，这一机制相比于上述农村宅基地管理机制和退出机制在法律政策方面和相应风险方面所面临的挑战是最大的，实施难度也不言而喻。

二、农村宅基地制度改革的理论研究述评

（一）宅基地“供给侧”改革管理制度建设

1.深化农村宅基地管理体系。当下，农村宅基地管理机制内容主要包括：一是加强农村配套基础设施建设，做到涉及农村宅基地领域问题“多规合一”，使各项规划安全着陆并无缝对接。二是科学设计农村宅基地管理意见，促使宅基地管理都能有法可依。当前，诸多专家声势浩荡地对农村宅基地改革发声，促使改革向纵深发展，但不可忽略，即使是党和国家决定实施宅基地改革也需要一定时间进行缓冲，因此，针对当下农村宅基地问题，必须坚持现有法律法规和政策，执法和司法部门切勿盲目冒进，保证现有法律政策的权威，在此基础上，深化农村宅基地管理体系。

2.完善政府和农村村委会互动监督机制。完善农村宅基地管理体系[4]33-37、提高土地供给效率是我国现阶段农村土地改革的一项重要任务。现实中，基层政府作为宅基地管理的主要工作主体，其已经暴露出大量的问题尤其是监管失位、执法错位现象，急需完善宅基地管理体系。农村村委会是基层自治组织，在《宪法》上其实施管理行为既是权利又是义务，而在部分农村“村民自治”畸形导致其对待政府形式化或者敷衍化问题日趋严重。因此，应完善政府和农村村委会互动监督机制，具体包括：乡镇人民政府应该加强针对村委会非属自治范围事项的指导，明确村委会自治范围界限，例如村委会可以决定农村宅基地的使用方案但不得违背“一户一宅”原则，杜绝理解农村自治概念扩大化抑或缩小化；村委会在依法独立开展属于村民自治范围内的事项时，如果发现该事项属于法律法规的明确规定，应该积极履行协助人民政府的义务，将事项及时反馈，并在该事项处理过程中履行监督义务。

3.健全宅基地申请审批收回程序。推进宅基地审批环节法律法规健全，促进“多规合一”，确保宅基地建设规划先行，使各项规划相对统一。在试点基础上，整合宅基地治理的管理意见，并根据分类区别对待原则促使宅基地管理都能有法可依。宅基地审批程序规范化，制止农村住宅盲目无序翻建行为，从根源上减轻集体土地的管理负担。现行《中华人民共和国土地管理法》只有第65条规定宅基地收回制度，并象征性地规定了3种情形，在具体实施收回程序中，往往由于各种社会主体障碍遭到抵制。

（二）宅基地“供给侧”改革理论完善建设

1.完善宅基地的“用益物权”属性。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）和《意见》均一再强调“保障农户宅基地用益物权”[5]111-125。那么，宅基地制度改革应沿着如何保障宅基地使用权的“用益物权”属性而展开，在保障宅基地使用权“用益物权”基础上，宅基地“供给侧”改革应该尝试探索宅基地使用权“变现”为财产权的可行路径。另外，十八届三中全会《决定》指出选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

2.公平与效率兼顾。公平与效率是私法的两大重要原则。公平原则是法治社会的象征。中华人民共和国成立伊始，我国就将公平原则贯彻于农村宅基地的取得，发挥宅基地的社会稳定作用，有的学者指出当前农村宅基地问题突出，是我国太注重于公平原则忽视效率原则，直接导致农村宅基地所占土地利用效率低下，影响我国土地资源的利用使经济发展处于滞留不前的状态。

笔者认为这种观点欠妥。首先，农村宅基地问题不是这个时期才存在，其在任何时候都是存在的，只不过基于社会经济发展背景迥异，导致其在某个时期与经济发展所表现出来的牵连关系强弱不一；其次，我国在农村宅基地取得上确立公平原则，但是在现实农村中，其主旨已经被农民狭义化理解，即形式公正，导致公平原则的实质性一直被压抑甚至逐渐被遗忘，这才是农村宅基地问题的关键。效率原则贯彻务必吸取公平原则实施的经验教训，在“量”与“质”之间的博弈中，紧紧把握住“质”的核心内涵，以此逐次推动“量”，党中央和国务院提出“供给侧改革”就是审时度势后作出的英明之举。

3.程序公开合理原则。农村宅基地制度改革必须遵循一定程序，程序公正合理是促进宅基地制度改革平稳推进的重中之重。首先，宅基地的产权确权颁证，这不仅是为当前的农村宅基地历史遗留问题“买单”，更重要的是为今后农村宅基地制度建立产权“范式”，因此，建立和实施宅基地的产权确权制度有其着眼于目前的必要性和展望于未来宅基地制度建立的可行性；其次，区别对待差异确保有效推进实施，源于以下原因：国内东西部各省份文化经济条件不一、各省内地市地区经济发展不协调、各农村习俗现实情况有别，对此，将宅基地问题分类化，分析问题特点并归类化，重点解决突出问题，总结实施机制应用于个别化问题，边解决现实问题边归纳经验，改革实施办法有序引导，必要时将其法律化；最后，宅基地改革政策和立法有效转变，分级立法，逐级立法，改革有法可依，确保政策引领方向和法律确权的步步跟近。

4.坚持立法的轻重缓急原则。以辩证逻辑展开农村宅基地改革立法工作，以求质量、求秩序、求实效为核心。通常来说，处于上位法的法律制度一般必须通过下位法的法律、政策等实现制定，但是，一旦宅基地改革成熟，必备的上位法法律制度务必确定，如何在改革过程中通过制度的法律化确保社会经济发展值得思考。

一是建立宅基地改革进行时期的应急规范，仓促立法或修法难免患得患失，可行的途径：以国土资源部牵头各部门合作制定规章或规范性文件，破解宅基地改革过程中的制度束缚，例如“一户一宅”制度，“房地一体”制度等等；二是加强宅基地改革政策配套的“灵活化”法规规制：党中央和国务院针对宅基地改革的一系列配套政策，都是经过深化改革工作会议并在征求各专业专家基础上慎重作出的，在宅基地改革经过试点地区的实践，其应用性和可操作性势必得到全面考察，因此，各试点地区应该在总结经验的同时报党中央和国务院以供更好地开展深化宅基地改革，在条件允许时，应该以地方规章或者规范性文件等“灵活化”形式确定下来，给予宅基地改革政策以法律支撑；三是在宅基地改革成果足够可靠经得起考验时，国家应在各地关于宅基地改革过程中制定的法律文件基础上，制定“农村宅基地管理实施条例”或者“农村宅基地管理法”。

（三）宅基地“供给侧”改革政策创新建设

任何领域的改革都会涉及多方面的制度变化，宅基地制度改革也不例外，其中最重要的是民生和保障制度——社会保障。在我国，社会保障意味着人民群众的根本利益和意愿，个人的权利尊重和保护。宅基地所具有的社会保障功能和财产功能，在宅基地制度改革历程中必须始终贯彻，兼顾公平和效率的需求，激活宅基地用益物权法律属性职能，尝试逐步放开宅基地使用权的流转，完善农村宅基地使用权退出机制。

1.涉及“失业保险”保障。通过完善宅基地退出农民的社会保障，可以缓解当前宅基地退出农民“心事”——基本经济生活保障。农民自享有宅基地使用权起，就以谨小慎微的态度苦苦“经营”这一用益物权，并在此基础上建构了农村房屋所有权，基于信赖保护原则，如今因法定事由并经法定程序进行“改革”，政府应该给予“补偿”——社会保障。既然宅基地使用权人在宅基地上“工作经营”，现在让他们丧失“工作”经营的机会，那么宅基地使用人就有权利基于“工作”丢失享有“失业保险”，当然这种保险费用必然由政府承担。有部分专家指出由政府承担社会保障的资金压力，鉴于目前政府推行的公私合作“PPP”模式，或许在这一领域可以有所突破。

2.关于结构再风险保障。宅基地退出机制必然对农村村民自治体制形成冲击，例如“农民工市民化”导致的农村社会中的村民脱离农村，“宅基地流转”导致的“外来人”问题，这些客观存在的现实变化，考验着“农村自治”的承受力。面对这些必然存在的风险，肯定需要政府建立更为完善的制度保障，不能打破“城乡二元结构”，却出现其他类似的结构障碍，例如徘徊在农村和城市的“无接收人员”。

3.有关再生存能力保障。随着“农民工市民化”进程的不断加快，进城农民的再生存能力引起广泛关注。这些农民，将宅基地使用权退出，脱离农村经济组织的保障，远离农村“血缘”“亲情”的社会维系，更多的是被城市居民视为“外来人身份”，其文化水平和社会认知能力较低，影响着其在城市再生存的能力。假设城市没有足够吸纳这些农民的能力，势必在“市民化”进程中出现彼此不可调和的矛盾冲突，这些都是隐藏着的潜在风险，必须通过政策和法律的制度保障消除。现在重新审视一下欧洲移民问题等类似现象，或许可以给我国当前的农民涌入城市现象提供崭新的分析视角。

4.立足于农村实际的农民社会保障。在农村中，农民的社会保障问题已经成为一个社会讨论的热点，这需要立足于农村社会的现实调查分析，深入了解农民的顾虑，而不是政府官员“拍脑袋决策”。建议从以下角度出发：一是完善地方社会保障立法和基本社会保障措施；二是农民社会再就业，其受制于自身的知识水平，与其相匹配的社会工作种类单一，因此，必须针对不同年龄的村民进行不同级别的社会保障举措；三是重点解决农村农民的医疗问题，解决宅基地退出农民的后顾之忧；四是引导农村农民的资金以多种方式再收入，解放农民守旧思想，规范农民对于资金的使用，防止各种私自募集资金行为再伤害；五是丰富农村农民的文化生活，积极引导其融入新型城镇化生活，与此同时，展开对农村村民的文化知识以及法律知识普及教育。

三、供给侧结构性改革与市场规制法律制度

处理好政府和市场二者之间的关系，使市场在资源配置中占据决定性地位和更好地发挥政府作用，不但是供给侧结构性改革中的重大原则，也是我国经济法的基本任务。经济法体系中的市场规制法律制度一般是指调整市场规制关系的法律规范系统，其主要任务是维护市场公平竞争秩序。市场规制法如何推进供给侧结构性改革？笔者认为应遵循以下几点要求：全面实施竞争法律制度，保障供给侧结构性改革获得预期效果；生产经营规制法律制度用来规范市场行为，在供给侧结构性改革“五大任务”完成中发挥独特作用；健全市场监管法律制度；完善消费者权益保护法律制度。本文仅就上述竞争法律制度作出初步探讨，以农村宅基地制度改革作为切入点，力求使抽象化的理论更具体化，因而，从以下分析展开：

（一）宅基地“供给侧”改革的由来

回顾中国宅基地的发展历史，认清中国每个时期宅基地的社会背景，厘清宅基地发展的脉络，也许可以对宅基地有一个更为清晰的认识。宅基地正是经历了中国各个时期的社会变迁，它的现实价值也在悄悄地随着社会变化而变化，从最初侧重“社会稳定性”考量一直发展到当今侧重“财产权利性”争论。随着宅基地的“用益物权”属性被重新定位和不断完善，宅基地改革正在沿着这一主线而展开，在保障宅基地的“社会保障”属性下，如何挖掘宅基地的“财产权利”属性成为讨论的焦点。因此，宅基地改革不能只有轰轰烈烈的形式，还必须深化改革，将土地改革坚决进行下去，2015年末提出的“供给侧改革”就是最好的契机。

（二）宅基地“供给侧”改革的核心

任何制度都是博弈的产物，为适应新的需求而调整机制是必然结果。农村土地改革，应当以农村宅基地供给侧结构性改革作为一个重要的突破口。农村宅基地“供给侧”改革的核心，主要是破除“房地一体”困境，激发宅基地“财产权利”属性，保障和完善宅基地用益物权，探索农村宅基地的“流转”制度，增加农村农民的财产性收入。同时，反观宅基地的社会历史变迁，这一制度具有鲜明的“时代性”，其根本出发点是维护农村社会稳定即“稳定性”，以此发挥农村宅基地的社会保障作用。因此，按照这样的逻辑，宅基地“供给侧”改革的内涵，可以作如下界定：在政府主导的框架下[6]90-92，立足于宅基地的“稳定性”和“时代性”两大特性，逐渐破除政府单一化供应主体局面，基于农村农民自愿的前提下，允许农民将符合一定“条件”的宅基地使用权“对外”流转[7]138，破除“房地一体”困境，从而既将农民宅基地使用权“变现”成为财产权利，提高农村农民收益，同时又能提升宅基地配置利用效率。

要推进农村宅基地供给侧改革，务必立足于社会保障角度，完善宅基地立法。要遵循以下三点法律逻辑：首先，必须深化宅基地管理体系创新，做到完善政府和农村村委会互动监督机制，健全宅基地申请、审批和收回程序；其次，在立法程序方面，应该坚守宅基地立法的四项重要原则，即完善宅基地的用益物权、公平与效率原则兼顾、程序公开合理原则和坚持立法的轻重缓急原则；最后，在宅基地改革过程中，务必妥善解决与农民利益密切相关的保障问题。

（三）宅基地“供给侧”改革是市场经济的必然要求

1.当前宅基地改革核心内容的错位。目前，针对农村宅基地改革，在国家政策方面，《意见》中出台了宅基地“无偿取得”“有偿选位”“有偿使用”“有偿取得”“自愿有偿退出”等等相关政策；在理论探讨层面，诸多专家对农村宅基地改革发声，促使改革深入发展。分析《意见》以及试点地区经验做法，不难发现这一系列宅基地改革做法都是在围绕以“破除城乡二元结构”为核心而展开，这无疑是一历史进步。但是，如果重新审视宅基地的“历史性”和“稳定性”属性，宅基地“供给侧”改革就应该立足于这两个特性，在最大范围内将基于宅基地使用权产生的“派生权利”赋予农民。如何破除“房地一体”困境以及保障“派生权利”变成“财产权”，这更应该是宅基地改革的核心。

2.宅基地“供给侧”改革体现市场化内涵[8]31-36。宅基地问题的供需矛盾不是数量的矛盾，而是质量与结构的错位，也就是宅基地“供给侧”结构性改革强调供给质量和效率。在我国，政府是宅基地的唯一供应主体，宅基地使用权流转受到限制，宅基地没有实现市场化供应，更谈不上多元化的市场供应。这也就导致了农村宅基地闲置问题以及由此形成“空心村”现象更加泛滥，最终导致宅基地“占有”土地的利用效率低下，宅基地所占土地逐渐变为“死地”。除此之外，宅基地问题的形成，还受诸多外在因素影响，比如村民自治“畸形”、农村宅基地“观念风俗”、农民工市民化、农村大学生城市就业、宅基地继承等。但是，究其深层次原因，宅基地供应没有体现“市场化”内涵是最根本原因，导致宅基地无法流转，农民的宅基地无法变现成为“财产”。因此，在农村宅基地“社会保障”和“财产权利”两个属性的博弈中，必须探索关于宅基地“基于社会保障激发财产权利，反之，量化财产权利维护社会保障”这条最佳的改革路径，破除“房地一体”困境。

四、供给侧结构性改革与宏观调控法律制度

调控宏观经济的两个方面包括供给侧管理和需求侧管理。宏观调控法律制度是推进供给侧结构性改革的主要制度保障，它是调控宏观经济的制度化、法律化表现形式。当前，解决我国经济运行存在的结构性失衡，必须从供给侧结构性改革上想办法，完善宏观调控法，着力推进供给侧结构性改革。

（一）有关宅基地使用权的法律规定梳理

为有利于逐渐破除城乡二元体制，2014年中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出要改革农村宅基地制度。现行《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，虽然维护了农村社会的稳定，但是同时又限制了宅基地的利用。2007年，《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）出台，该法确认征收和补偿制度，第一次提出了成员权的概念，切实维护了广大农民的利益。《物权法》第153条规定，对于农村宅基地加以严格限制，这在当时农村背景下具有客观正当性，但是同时也没有封闭宅基地有关法律或政策调整的空间。2015年3月1日，我国《不动产登记暂行条例》正式实施，该条例只是阶段性的立法成果，对于不动产登记具体事项操作并未进行细化规定。我国2015年4月24日修正的《中华人民共和国城乡规划法》第18条和第41条第2款规定，对于农村宅基地规划问题过于宏观和原则缺乏实际操作性，并未从实质上解决农村宅基地住宅问题。可见，当前宅基地改革没有体现出法律所应具有的“前瞻性”特点。未来，我国民法典应当在制定内容方面体现宅基地改革成果，打破长期以来城乡二元结构侵害农民利益的格局，适应市场经济发展的需要，切实保障广大农民根本利益。

（二）宅基地“供给侧”改革的“契合点”

当前，深化宅基地制度改革已经进入“试水区”。为积极推动宅基地制度改革，国内专家学者对于宅基地改革也在积极建言献策，比如关于宅基地退出的逻辑理论研究、涉及宅基地退出机制的政策建议、基于宅基地试点地区的经验总结探讨等，但其中鲜有基于宅基地改革针对宅基地制度提出立法建议。为使“重大改革要于法有据”，因此进行宅基地制度改革必须坚持立法先行，寻找法律和政策的契合点。

制定法律是一个循序渐进的过程。“他山之石，可以攻玉”，法治发展的历史经验表明，法律移植必须注意到法律的本土性特点，应当兼顾本土化与国际化及“经济法律分析”的中国本土化[9]109-113。英国《土地法》中确立的“地产中心主义”，注重以土地的利用为核心[10]21-22。德占时期青岛土地法，具有“平衡发展”立法原则与土地增值税立法实践的两大内在特点[11]。从国内立法看，早在1994年7月5日就通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》这一专门法律，而关于农村宅基地的一系列法律法规却散见于各类法律法规中，且法律规范内容较为抽象，致使实施起来人为主观性较强。面对当下农村土地改革尤其是宅基地改革，结合供给侧改革针对土地生产要素的供给质量和效率的要求，在立法层面建议整合关于宅基地的立法。基于宅基地改革的试点地区经验总结，保持农村宅基地立法的前瞻性，将目标定位于宅基地专门立法[12]153-156：在条件成熟而且有必要进一步深化宅基地改革时，制定“国家农村宅基地管理专门法”。

五、供给侧结构性改革的经济法耦合

（一）我国经济法制度与供给侧结构性改革的适配

通过上述分析，笔者认为，我国经济法的理念制度与供给侧结构性改革目标是相适配的。

一方面，我国经济法部门的法律功能定位为综合调整属性，它调整的复杂多变经济关系包括横向平面、纵向过程和整体方面。在经济发展新常态下，供给侧结构性改革必使我国现存的经济关系愈发复杂多变，使我国的经济关系之间相互联结、相互渗透。而我国经济法正是能适配这种经济关系分化和综合发展的变化趋势要求。另外，我国经济法的一种本质属性是平衡协调，正如国内资深的经济法学者认为经济法即是平衡协调法。因此，推进供给侧结构性改革，要立足于经济法的两大属性，要加强经济领域的专门立法，将它纳入经济法制度，将经济法的两大属性在我国经济关系运行中得到不断强化。

另一方面，我国经济法的“一体两翼”法律制度，与推进供给侧结构性改革的任务措施直接相关，是推进供给侧结构性改革的法律手段，是保障经济发展的内生动力。本文局限于以我国农村宅基地制度改革为例，仅就我国经济法的“两翼”即市场规制法律制度和宏观调控法律制度展开分析，未就“一体”即主体法律制度展开论述。国家管理经济活动的两个主要法律制度包括市场规制法律制度和宏观调控法律制度，都建立在市场经济基础上，是市场机制和宏观调控机制耦合的产物。

（二）我国经济法制度与供给侧结构性改革的耦合

当前推进供给侧结构性改革，在供给侧和需求侧方面，要相辅相成、相得益彰，要相互配合、协调推进。市场经济内在关系的两个基本方面包括供给和需求，宏观经济运行关系的两个方面则是供给侧和需求侧，因此，要把握好供给侧管理和需求侧管理的辩证关系。经济法作为我国法律体系的七大部门法之一，是经济体制改革的产物，直接服务于我国市场经济体制改革和发展。在经济发展新常态下，供给侧结构性改革的伟大实践，是当前和今后一个时期我国经济工作的中轴线，我国经济法也必须适应和服务于此。但是，我国经济法如何适应和服务于供给侧结构性改革？笔者认为，就是要发挥经济法的耦合功能。耦合，是指在物理学上，两个或者两个以上的体系或者两种运动形式之间通过各种相互作用而彼此影响，以至于联合起来的现象。以此类推，在社会科学领域中，可以把两种社会现象有机结合起来发挥作用的客观现象，称之为耦合[1316。

我国经济法的耦合功能，是一种社会耦合，要使供给侧管理和需求侧管理在经济法治环境中相互结合、相互影响，形成一股合力，服务于社会经济生活。经济法怎样对供给侧结构性改革进行有效耦合？笔者认为务必基于以下要点：一是根据供给侧结构性改革的特点和作用，与此相适应，要调整经济法律制度，以此匹配相对应的调整范围；二是根据供给侧结构性改革的阶段性，比如短期和中长期等，来采取经济法律制度中不同的手段和措施；三是在调整经济法律制度的过程中，要建立沟通与协调机制；四是要把握被调整的经济法律制度出台的合适时机；五是要注意二者之间的动态配合，及时消除二者之间的冲突与摩擦，要灵活化调整经济法律制度与供给侧结构性改革目标不相适应的法律制度。

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任屹立）