白 萍

（新疆维吾尔自治区发改委 经济研究院，新疆 乌鲁木齐 830002）

URI：http://kns.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20171213.1045.006.html

新疆园区经济发展问题及策略

白 萍

（新疆维吾尔自治区发改委 经济研究院，新疆 乌鲁木齐 830002）

园区已成为新疆区域经济发展的重要增长极。经过二十多年的发展，新疆园区经济发展呈现出布局逐步合理、扩容步伐加快，区域经济综合实力不断增强，园区承载能力明显增强，吸纳就业能力不断增强等特点；但也存在着园区产业集聚效应不明显，园区基础设施建设薄弱及行政服务环境功能不够健全，园区管理体制和服务管理功能有待完善等问题。该文从突出产业集群发展，优化园区要素环境，加快循环经济园区建设，提升园区服务功能等方面，提出了推进新疆园区经济快速健康可持续发展的措施。

新疆；园区经济；发展

F127

A

1671-0304(2017)06-0031-05

2017-05-08

时间］2017-12-13 11:25

新疆维吾尔自治区科技计划项目“政府和社会资本合作推进新疆新型城镇化建设研究”（2017D07008）。

白萍，女,四川江油人,新疆维吾尔自治区发改委经济研究院投资所副所长，副教授,博士,主要从事投融资、工业经济研究。

Research on the Problems and Countermeasures of the Economic Development of Industrial Zone in Xinjiang

BAI Ping
(Institute of Economy,XUAR Development and Reform Bureau,Urumqi 830002,Xinjiang,China)

The industrial zone has become an important growth pole for regional economic development in Xinjiang.After more than 20 years of development，the economic development of the industrial zone has shown a gradual and rational layout.With the pace of expansion accelerating，the comprehensive economic strength of the district has been continuously strengthened，the industrial agglomeration effect has been initially realized，the carrying capacity of the industrial zone has been obviously enhanced，and the employment ability has been continuously enhanced.But there are also such problems as the industrial zone industry agglomeration effect is not obvious，infrastructure construction is weak，administrative service environment function is not perfect，economy sustainable development pressure increasing，management system and service management function needs to be perfect and so on.This paper puts forward some suggestions on how to promote the rapid，healthy and sustainable development of Xinjiang industrial zone by highlighting the development of industrial clusters,optimizing the elements environment，speeding up the construction of circular economy and upgrading the service functions.Keywords:Xinjiang；industrial zone economy；development

世界工业强国发展经验表明，园区是推动工业化建设的重要平台，是带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎。新时期，园区已成为新疆区域经济发展的重要增长极，是新疆丝绸之路经济带核心区建设的重要载体，是新疆经济结构调整和促进“三化”协调发展的重要平台。

1992年，由国务院批准，新疆建立了第一个开发区——乌鲁木齐高新技术产业开发区。25年来，新疆园区经济发展经历了稳步推进阶段（1992—2004年）、快速发展阶段（2005—2011年）、全面提升阶段（2011年至今）。2011年，新疆维吾尔自治区党委提出“要建设一批特色鲜明、产业关联度强、辐射带动能力大的产业园区，提高园区对项目的吸纳和承载力、对生产要素的凝聚力”[1]。新疆园区发展步伐明显加快，截至2016年末，新疆共有国家级和自治区级园区87个，规模以上企业实现工业增加值1 432.6亿元，同比增长8%，占全区规模以上工业企业增加值58.69%①本文2016年数据均来自于新疆维吾尔自治区园区办《2016年新疆园区经济运行情况分析》。。园区在优化和改善投资环境，促进产业结构调整，加速产业集群发展，加快城镇化建设以及推进新疆新型工业化进程中起到了重要的辐射、示范和带动作用。

但是，由于起步晚，与内地相比，新疆园区发展水平总体不高，还存在着规模较小、发展不均衡、产业关联性不强、园区招商引资困难、环境保护压力大，不可持续发展等问题。

一、新疆园区经济发展现状

（一）各类园区布局逐步合理、扩容步伐加快

截至2016年底，新疆经国务院和自治区人民政府批准设立的各类园区，从2009年的40家增加到87家。园区工业基本涵盖了煤炭、石油、钢铁、电力、装备制造和农副产品加工等新疆十大重点产业，初步形成了由国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、跨境经济合作区、出口加工区、综合保税区和自治区级各类园区等多种类型组成的全方位、多层次的发展格局。

（二）园区经济综合实力不断增强

经过二十多年的发展壮大，新疆园区数量不断增加，经济总量不断扩大，经济增速不断加快，园区已成为新疆经济发展最具活力的平台。2016年末，全疆园区规模以上企业实现工业增加值1 432.6亿元，占全区工业增加值比重由2013年的33.9%上升至58.69%。2016年，受电解铝、纺织等行业产能释放、产量增加，钢铁等重点企业恢复生产，部分大宗产品价格回升等带动和影响，石河子经济技术开发区、准东经济技术开发区、五家渠经济技术开发区等排名前10位的园区经济实现较快增长。乌鲁木齐甘泉堡经济开发区、准东经济开发区、阿克苏纺织工业城、沙湾等园区工业总产值 、增加值增速均在20%以上，其中乌鲁木齐甘泉堡开发区工业总产值、增加值分别增长265.3%、234.2%等。园区已经成为新疆工业经济发展的重要增长极。

（三）产业聚集效应初步显现

经过建设，一批特色产业园区初步形成，园区产业集聚效应逐步显现。石河子经济技术开发区、库尔勒经济技术开发区、库车经济技术开发区等一批园区升级为国家级园区；阿克苏纺织工业城（开发区）、奇台闽奇石材工业园等一批特色园区、专业园区加速建设。乌鲁木齐经济技术开发区、石河子经济技术开发区、阜康产业园区等园区产业集聚效应进一步提升，以金风科技、特变电工、中泰化学等龙头企业带动的装备制造、化工、有色金属冶炼等产业集群化发展的格局初步形成。园区已成为新疆实施优势资源转化战略的重要平台，以及新型工业和新技术产业发展的重要基地。

（四）园区承载能力明显增强

近年来，随着财政实力不断增强，新疆更加重视和支持园区基础设施等配套建设，一些地州和县市也通过安排园区基础设施建设专项资金，大力推进园区基础设施建设。同时，随着新一轮对口援疆工作的深入推进，内地产业也加速了转移步伐。截至2016年末，全疆园区实际开发面积1503平方公里，累计基础设施投资1702亿元，分别比2013年新增603平方公里和1 057.7亿元；累计入驻企业34 495家，其中规模以上企业1 553家，分别比2013年末新增11 166家、558家。

（五）吸纳就业能力不断增强

实践表明，园区发展越快，入驻企业就越多，园区吸纳社会就业能力也就越强。截至2016年末，园区从业人员77.3万人，比2013年新增19.3万人，比十一五末(2010年)就业人数增加约40万人。园区经济不仅带动了园区内的就业，而且通过人口的聚集，促进了产业集聚和配套协作，带动了主导产业及区域劳动密集型及服务业发展，从而产生良性循环，进一步促进就业和“三化”协调发展。园区经济在拓宽就业渠道、扩大就业规模、带动劳动密集型产业及服务业发展、提高城乡居民收入和维护社会稳定等方面发挥了重要作用。

二、新疆园区经济发展中存在的问题及成因分析

（一）园区产业集聚效应不明显

1.总体规模仍偏小，辐射带动作用仍待增强。尽管近年来新疆园区工业增加值在快速增长，但是与内地相比，新疆国家级园区数量较少、园区经济规模不大，园区经济综合实力和对区域经济增长的贡献仍需进一步增强。国家东中部地区园区工业产值大都上百亿元、千亿元，而新疆的园区中，2016年工业总产值超过百亿元的仅有15个，大部分园区工业总产值都在50亿元以下。全疆园区企业增加值排名前10的园区只有4家增加值过百亿，排在第10名的库车经济技术开发区其增加值仅为第1名（克拉玛依石化工业园区）的1/3。因此，新疆园区经济综合实力整体上水平还不高，对区域经济的辐射带动作用还有待增强。

2.园区产业同质化高、关联性较差。综合全疆各产业园区看，各园区之间产业雷同现象较多，主导产业不突出，园区内产业关联度低、链条短，初级产品较多、附加值不高，产业集聚、辐射和带动功能较弱。如昌吉州所属的8个园区中有4个园区主要产业涉及煤电煤化工，目前还未形成以煤气化为龙头，以一碳化学为基础，各种燃料油和化工产品多层次发展的煤炭洁净利用产业链。

（二）园区基础设施建设薄弱，行政服务环境功能不够健全

1.用工难问题普遍存在。在园区产业工人方面，新疆园区企业招工较难，尤其是纺织、化工、金属冶炼等一线普通工人难招，工人流失率较高；具有一定素质的产业工人和技术人才严重不足，对企业的生产经营和项目建设影响较大，已成为新疆园区普遍存在的问题。

2.园区企业融资难题较为突出。虽然国家提出实施差别化的金融政策，但新疆园区中小企业贷款依然困难。分析其原因：一是新疆园区融资渠道较窄，园区内缺乏针对中小企业融资的担保机构；二是中小企业多且规模小、自身信用不足，难以提供信用保证措施等；三是金融机构缺乏对新疆差异化的信贷政策和信贷决策权，银企信息沟通机制不顺畅。

3.园区基础设施建设相对薄弱。据粗略估算，园区每完成一平方公里的“七通一平”基础设施建设需要投入2～3亿元。新疆园区现有基础设施建设资金主要来源于所在地州县市财政资金，部分来源于银行贷款，由于所在地财政有限，而园区基础设施建设的所需费用较高，因此各地园区基础设施建设配套资金缺口较大，基础设施水平偏低。

（三）园区经济可持续发展压力不断增大

1.节能减排环境保护压力持续加大。新疆产业结构偏重，工业能源消费量大、增长较快，能源利用效率偏低，节能减排任务艰巨。2013年，新疆工业以能源消费增长24.9%支持了工业增加值增长12.9%，工业经济增长与能源消费增长不匹配；能源消费弹性系数是全国水平的3.88倍。高载能行业的快速发展决定了新疆能源消费增长的总体趋势，新增能源消费量大、增速快，新疆节能减排压力有增无减。另外，一些企业对自然资源的无序、过度开采造成当地生态环境破坏，可持续发展受到挑战。

2.园区土地利用效率低与土地指标趋紧现象共存。由于园区规划、土地利用结构不尽合理，土地供应市场化程度较低、用地强度低，加上部分企业用地粗放等原因，造成新疆园区大部分土地利用率低，一些园区已出现土地指标紧张的现象。新疆国土资源厅曾对全疆开发区土地节约利用进行评价，结果显示，一些园区5年内面临用地不足或无地可用的问题；抽调的35个开发区中工业用地率不足50%的有21家；20个开发区工业用地固定资产投入强度不足国家规定的500万元/公顷标准。

3.资源类园区水资源缺乏矛盾日益突出。由于资源类园区的特点，引进的工业项目对水资源需求较大，企业传统、粗放的生产模式以及受季节性、结构性缺水的影响，将进一步加深新疆园区的水供给矛盾，阻碍资源类园区产业的可持续发展。资源类园区水资源缺乏问题已不容忽视。

（四）园区管理体制和服务管理功能有待完善

1.派出机构式的园区管理模式所设权限影响职能发挥。园区管理委员会作为政府的派出机构，主要负责园区基础设施配套建设以及招商引资、产业发展工作，但是没有相应的税收、财政、土地审批、项目立项、人才招聘、资本运作等权限（两个特区除外），因权责不匹配使园区管委会的“一站式”服务功能难以实现。

2.“政区合一”的创新管理模式有待完善。2011年1月，新疆维吾尔自治区批准乌鲁木齐市将经济技术开发区与头屯河区、高新技术产业开发区与新市区的体制合并，成立了乌鲁木齐高新技术产业开发区(新市区)和乌鲁木齐经济技术开发区(头屯河区),简称“区政合一”。这一举措从根本上解决了开发区发展空间不足及与周边行政区招商引资恶性竞争、社会管理交叉重叠现象。但是，开发区原先享有的“国家级”开发区权限受到了较为明显的制约，如原先园区较为快捷直报国家的方式，改由目前须先向乌鲁木齐市再向自治区再向国家逐级上报的方式，项目立项权限的上交和批复环节的延长，对园区招商引资和产业发展都产生了影响，园区管理的自由度和灵活性降低。

3.高素质管理人才缺乏影响园区服务管理职能提升。园区管理服务机构编制不足、高素质管理人员不足，影响了园区管理服务职能的提升。如新疆维吾尔自治区人民政府2010年出台的《新疆维吾尔自治区关于进一步促进园区科学发展的意见》，对园区发展中的土地资源、融资环境、园区内服务平台等方面，给予各地各部门和园区框架性的指导意见和优惠政策，但在调研中发现，大多园区都由于缺乏具体落实细则，政府的支持政策园区内企业很难享受到。

三、推进新疆园区经济快速健康可持续发展的策略

（一）规划引领突出产业集群发展，做大园区经济总量

1.规划引领，合理布局。新疆园区应按照“资源共享、优势互补、发展循环经济、建设资源节约型社会”的要求，坚持规划先行，注重规划和做好布局集中、土地节约、产业集聚等工作，使之相互衔接、相互协调。特别是发展较为缓慢的园区，按照“工业园区化、园区产业化、产业集群化”的思路，明确产业发展方向，统筹功能布局，努力吸引地区外优势企业、鼓励引导和支持布局分散的地区内企业逐步集中到专业化园区中，突出产业立园，加快生产要素的集聚，实现各类要素资源的优化配置。另外，新疆园区应积极探索利益分配机制，实现资源共享，鼓励产业相近的相邻区县（市）突破行政区划界限，按产业布局和特色定位共同建立工业园区，避免产业同质化、单一化，做到资源共享、利益共享、优势互补、共谋发展。

2.加快产业聚集延伸产业链。新疆园区要结合发展实际，有针对性地开展产业链招商，增强产业聚集能力。对于资源依赖型的开发园区，要引进战略合作企业进行精深加工，强化产品研发和销售环节，提高产品的附加值；对于有核心企业支撑的开发园区，要引进一批配套企业和关联企业，强化上下游配套，延伸产业链条；通过资金、技术、管理、人才的不断引进和重组，逐步实现园区内产业的规模化、集约化发展，扩大园区总体经济规模。

（二）优化要素环境，增强园区的吸引力、凝聚力和承载力

1.多元化投入加强园区基础设施建设。从新疆实际看，园区基础设施建设投入资金不足，要形成多元化的投入机制：一是各级财政加大对工业园区基础设施配套资金的扶持力度；二是鼓励和吸收民营资本通过PPP等多种方式投资园区基础设施建设；三是鼓励有条件的园区组建投资开发公司，实行“公司化”开发运营，积极探索建立园区基础设施投融资平台建设；四是通过完善园区管理体制,给予园区更多的经济事务管理权,使园区能够得到与权责匹配的财政收支管理权,实现园区经济滚动发展。

2.推动政银企合作，拓宽企业融资渠道

一是落实中央相关文件提出的各项金融政策，争取金融机构对新疆园区实施差别化授信审批政策；二是建议园区合理规划综合服务区，提供“一站式”服务，并将金融机构网点建设用地纳入综合服务区规划，提升园区的服务功能和招商引资环境；三是构建多样化银企沟通平台，通过推介会、银企座谈会、发布会等方式向企业和金融机构公开园区重点项目、企业信息、金融服务产品等，增进银企之间了解；四是建议相关部门加快发展园区融资担保服务机构建设。

3.加大培养培训力度，力求缓解企业用工需求路径突破。一是围绕园区产业发展需求，积极采取劳务输出、协议培养、委托培养、职业培训等多种方式，大力培育大批熟练掌握先进技术、工艺和技能的技术工人队伍，造就园区高素质的产业工人大军，扩大就业人口；二是创新改变园区工人培训资金专项使用方式，将原先支付给培训机构的培训费用转由企业支配，能够使企业在培训工人期间拥有足够数量的产业工人，提高工人培训资金的效率；三是打造园区文化，关心产业工人生活，解决工人后顾之忧，打造一支能长期坚守岗位流失率低的产业工人队伍。

（三）坚持“两个可持续”，建立资源永续利用、清洁生产、环境优化的园区基础设施体系

新疆园区发展必须坚持走资源开发可持续、生态环境可持续的道路，坚持生态立园、环保优先，将产业发展、生态保护、人居环境、人文生活等因素全盘考虑进来，融入区域整体空间规划。

1.加快淘汰落后产能和产业升级，建设循环经济工业园区。继续加大淘汰高耗能、高污染的落后工艺装置和技术设备的工作力度，鼓励通过引进技术、实施技术改造等方式提升装备技术水平和生产工艺，不断降低主要耗能行业单位产品能耗，提升重点行业清洁生产水平；推动园区实施循环化改造，推动园区内企业废弃物交换利用、废水循环利用、能源梯级利用，构建园区循环经济产业链，鼓励园区积极推进污水、垃圾处理设施建设和运行专业化、社会化等；落实水资源管理制度，严格执行水资源管理制度中的“三条红线”要求，做到以水定产业。

2.保障园区用地需求，加强园区土地利用集约管理。一是针对园区用地需求，新疆应落实中央相关文件提出的各项土地优惠政策，积极建议国家适当增加新疆建设用地规模和新增建设用地占用未利用地指标，保障新型工业化重大项目用地需求；支持各类国家级园区根据国家土地法律法规，开展自行确定工业用地价格试点。二是加强园区土地利用集约管理，实行土地差别化政策。在优化产业布局上，新疆园区对不符合土地利用总体规划的项目，一律不得通过建设用地预审。在用地准入门槛上，对淘汰落后产能项目和不符合产业调整政策的项目，一律禁止供地；加强闲置土地处置力度，凡是入园两年内仍未投产和纳税的企业，一律依法收回土地并强制退出；建立合同履约保证金制度等。

（四）夯实园区发展基础，提升园区服务管理功能

1.赋予园区管委会依法行使所在地人民政府的经济事务管理权限。参照内地省市区园区的成功经验，新疆应进一步完善园区管理委员会体制，赋予园区管理委员会依法行使所在地人民政府的经济事务管理权限；在自治区级以上园区设立独立财政、工商、税收、项目审批等派出机构，行使同级人民政府有关部门在产业园区内的管理职能；支持园区“一站式”服务体系建设，简化办事程序，全面提升园区服务水平。

2.用足用好“区政合一”中开发区享有的国家级园区经济事务管理权限。在充分肯定“区政合一”模式所取得的经济社会发展新成就的同时，也应客观看待其显现的弊端。新疆园区要协调好“区政合一”的两种职能，充分用足用好作为“国家级开发区”享有的各种经济事务管理权限，充分发挥和释放“区政合一”模式在促进园区发展中的强大活力。

3.培育引进园区高素质管理人才，争取更多优惠政策赋予园区经济发展的生命力和活力。新疆应加大园区干部培训力度，开拓园区干部视野和工作思路，提高园区服务软实力。建立人才引进专项资金，大力引进急需的专业技术和管理人才，对引进人才工作创业、生活居住、子女入学、社会保障等方面给予政策支持。深入开展与援疆省市、东中部地区园区人才合作，建立对口援疆人才交流和培训机制，使园区成为工业经济人才的高地，为推进园区快速发展提供智力保证。尤其是喀什和霍尔果斯这两个经济特区，作为新疆“先行先试”经济特区，其拥有的高素质管理人才将决定特区特别机制和特殊政策发挥作用的空间和大小。两个特区应抢占园区管理人才的制高点，充分发挥其在丝绸之路经济带核心区建设中的辐射带动示范作用。

[1]张春贤.在自治区党委七届九次全委（扩大）会议上的讲话[EB/OL].今日新疆网,2012-12-21.http://www.jrxjnet.com/lb12/2012-12/21/content_24844.htm.

[2]阿克苏地区园区办.园区建设必须加强环境保护[J].新疆园区,2013，（2）.

李 平）