管紫晶

（兰州财经大学，甘肃兰州730010）

我国税务代理行业的问题与对策研究

管紫晶

（兰州财经大学，甘肃兰州730010）

我国税务代理制度经过三十多年的发展，取得了很大进步，但还存在很多问题，与到2020年基本实现税收现代化的要求相比，还存在着很大差距，也无法与税务代理已得到普遍推行的国际接轨.本文从理论分析入手，结合发展现状及存在的问题，从健全立法体系、开拓税务代理业务范围、完善税务代理配套制度、完善监督管理制度等方面对我国税务代理制度提出建议.

税务代理制度；纳税人；业务范围；执业水平

1 税务代理的定义

我国《民法通则》中写到,“在约定的代理权限内,有关代理人通过以被代理人的名义实施民事法律行为.并且，对代理人的代理行为，被代理人承担相应的民事责任.”这从法律上明文规定了税务代理.在研究过程中，依据不同的理解和研究方向，对税务代理可以有不同的定义，而我认为，税务代理是一批具备专业资格的人员和机构,根据纳税人和扣缴义务人的申请和委托,以委托人的名义在法定的代理范围内来代其处理一系列涉税业务的行为.

2 税务代理业发展的意义

随着社会主义市场经济的发展，税务代理是市场经济发展的必然产物，也是纳税人和税务征管机关之间进一步沟通和交流的中介.

首先，税务代理是为纳税人维护权益的需要.纳税过程复杂繁琐，而建立专门的岗位又成本过高，税务代理既提供方便，又节省成本还能有效地维护纳税人的合法权益.其次，税务代理是税收征管制度改革的主要内容.为适应新工商税收制度，我国对税收征管制度进行了全面改革，要求纳税人自己进行纳税计算.税务代理的发展有助于税收征管任务有序完成，保障了纳税人和国家双方的利益.第三，我国社会主义市场改革发展迅速，并逐渐走向多元化.税务代理是适应社会主义市场经济的中介行业，是社会主义市场经济发展的客观需要.第四，伴随着经济全球化，我国与国际经济之间的交流越来越频繁，而税务代理在全球特别是发达国家已经普及.为给国外投资者提供更多的方便，吸引更多的国外投资者，实现国际经济接轨，必须建立并完善税收代理行业.

3 我国税务代理行业的现状

目前,我国税务代理业务的开展正在突破传统的低端基础型业务领域，朝着智能型的高端涉税业务领域发展.许多发展好的税务师事务所在发展传统税务代理业务的基础上，努力进行特色、跨越式发展.

自中国加入WTO,我国企业迎来了发展的新机遇.一方面，享受最惠国待遇,参与国际市场的机会明显增加；另一方面,由于我国的市场经济地位在国际受认可，对外资的吸引力增强.外国企业大规模进入国内市场，促进经济繁荣，同时也给税务代理行业带来了广阔的发展空间.外国企业经济效益意识和涉税风险意识比较强，它们不熟悉我国的税务征收情况，也为了有效的税务筹划，通常会我国税务师事务所进行税务代理.同时，因为我国涉税事务日益繁杂化,我国的企业和纳税个人为了便利和维护自身合法利益，也会选择税务代理，一些大型企业由于经营模式的多样化和复杂化，其对税收筹划、税务顾问、改组改制等高端涉税代理业务的需求也明显增多.

4 我所税务代理存在的问题

4.1 税务代理的认知度不高

相比较而言，我国的税务代理业的发展时间较短，且依旧有许多人包括税务机关不认同甚至从未了解过税务代理这个行业，根本意识不到税务代理的便捷性、专业性和重要性，加之税务代理行业的宣传力度不够大.这些错误认知严重制约了税务代理业的发展.

4.2 税务代理法制建设不完善

税务代理制度建设的完善，对税务代理市场的发展与规范起着重要作用.我国的税务代理虽然有相关实施规定，但是依旧存在着许多的问题，现在已经出台的相关法律法规只是规定，还未制定专门的关于税务代理的直接法律，效应不高，无法有效监控.加上这些规定大多都只是在试行阶段，以偏概全，没有具体细化，人们就很容易对其产生歧义.缺乏法律法规制度的保障，会抑制社会各界对它的认同，对税务代理行业的服务质量也有负面影响.

4.3 税务代理业监管体制不完善

我国的税务代理是受政府和行业的双向结合管制，然而，这两者的管理都没有实质性的作用.在政府监管上，我国的税务代理监管由国家税务总局的管理中心和国家与地方共同组建的管理中心两方协同管理，但是这样的监管机制有一定的局限性，分工也不明确，仅部分税务机关分配了较少的职员来监管税务代理.监督的质量和力量都明显不足，作用甚微.而在行业监管上，税务行业的监管建设相当落后，行业的制度建设也不合理.税务代理行业的自律能力较弱，加上政府税务机构的监管不力，缺乏该行业有序进行的保障，导致税务代理机构容易出现不规范的行为，严重阻碍了税务代理的发展.

4.4 从业人员素质不够高，服务质量偏低

伴随着我国市场经济和经济全球化的快速发展，税务代理的服务范围也逐渐扩大，服务对象延伸到跨国经营的纳税人.这提高了对税务代理行业从业人员的要求.目前，我国的税务代理在成立的初期，极度缺乏专业的高素质税务人才，从业人员的质量差，代理任务完成效率低，从根本上降低了税务代理的服务质量，严重阻碍了税务代理行业的发展进步.

4.5 总体规模较小，市场竞争力较弱

由于几年前我国出现了国税、地税的分化局面，造成了税务代理普遍小规模的局面.再加上我国地域差异和发达地区与欠发达地区差异明显，这使得税务代理市场出现了分散、垄断等各种问题，税务代理的发展呈现严重不平衡现象.各中介机构分工不明确，有些其他中介机构也代理涉税事项，导致税务代理行业存在感减弱，竞争进一步加大.

5 规范和发展税务代理行业的研究对策

随着现代化税收管理体系的逐步建立，基于技术因素而形成的税务代理市场需求将持续增长，而我国目前的税务代理制度已然无法满足这一需求，为了使税务代理满足税收现代化发展的需要，需要从以下几个方面对现行税务代理制度加以完善：

5.1 健全法律体系，奠定税务代理执业基础

税务代理想要规范化、制度化的发展，就必须有完备的法律法规保障，做到依法代理.而我国税务代理立法严重滞后，不仅相关的配套法律法规不健全，连支撑税务代理发展的基本法律也是空白.所以，当务之急是建立完备的税务代理法律制度.

5.1.1 制定一部基础性法律《税务代理法》

实践中我们只能依据《民法通则》、《民事诉讼法》等法律中关于代理行为的相关条款对税务代理行为进行规范，这样的管理和监督显然没有针对性.税务代理应当有一部规定其基本框架体系的统领性法律——《税务代理法》.奠定税务代理的法律基础.

5.1.2 出台《税务师法》

根据《税收征管法》及其实施细则的相关规定，可以看出其只是从维护税收征管秩序的角度对税务代理的予以大概的确认，目前还没有给与其明确的法律地位.当前税务师的业务范围主要有涉税服务和鉴证业务.在涉税服务业务方面，从业人员庞杂、稂莠不齐，很难保证涉税相关服务质量，也容易引起恶意竞争.在涉税鉴证业务方面，我国明确规定由税务师事务所及税务师对其出具的鉴证报告及其他执业行为承担法律责任，且其他中介机构，一律不得承办涉税鉴证业务，否则结论无效.为了保障税务师代理业务的顺利发展，促进税务代理市场的规范运转，应当尽早出台《税务师法》.同时还要注意完善实务操作规程，提高税务代理行业制度规范的可操作性.

5.2 科学定位税务代理，拓展税务代理业务领域

我们应当明确，税务代理机构是提供专业涉税服务的独立第三方中介机构，与征纳双方不存在任何利益冲突.但是，我国现行法律法规使税务代理人承担过重，偏离了税务代理人的职责定位和宗旨，忽略了税务代理的本质.这是由于我国税务代理人定位不准确.相比之下，国外对税务代理人的中介地位的规定较明确，我们应当借鉴国外经验，给予税务代理人一个准确定位.

从世界范围看，与税收相关的各种事务都可以成为税务代理的业务范围.我国应当与国际接轨，进一步拓展税务代理服务领域.首先应当根据实质重于形式的原则将非法律强制性排除的涉税业务逐步纳入税务代理范围，以适应税收新常态的发展.其次还要大力拓展高端涉税服务项目.目前我国税务代理大部分履行较低端的业务，而对企业长远发展具有深远影响的高端代理业务占比却很小.乐观的讲，这说明我国税务代理行业的发展空间相当大，随着我国经济的转型升级、经济全球一体化，涉税业务会涌现新机遇，迎来更多新型的税务代理需求.为了满足税务代理需求的变化,我们应该针对需求,不断提高代理层次,大力开拓多元业务.

5.3 借鉴国外先进经验，完善税务代理配套制度

2014年8月，国务院将税务师资格的许可从执业准入类调整为水平评价类.根据国务院简政放权的精神，我国可以效仿税务制度发达国家的成功经验，明确规定税务师考试的组织者、考试的相关条件和资格取得制度、设立合适的准入方式，完善税务代理职业准入体系，适当扩大税务代理从业人员的范围；应当参照会计人员的后续教育制度，进一步完善健全税务代理人的后续教育制度，还要组织税务师事务所之间开展业务交流，分享实践经验；健全、完善的惩戒制度的程序性规定；应针对税务代理行业特点，探索建立税务代理职业责任保险制度、理顺与职业风险基金的关系；为维护社会公平正义，应当参照律师的法律援助制度建立税务援助制度等.

5.4 完善监督管理制度，提升税务代理执业水平

在现阶段，我国税务代理行业应当实行政府监管为主，行业自律为辅的管理模式，努力使政府行政监管与行业自律管理相结合.首先健全和完善行政管理体制，明确税务机关对税务代理的监管职责并予以具体化、细化任务分工，进一步健全税企沟通渠道，积极进行税法宣传，为税务代理业务的正常开展营造良好的税收法制环境.其次，完善税务师协会的行业自律职能，应当进一步明晰各自职责，使其以自律管理为主.还应当完善税务师协会的组织架构，建立科学完备的各种自律管理制度、体系，不断创新自律管理手段，加强道德教育与业务培训，促进会员执业水平的再提高.

管理模式健全和完善的同时，还要建立内部监管与外部监管相结合的监督模式.内部监管具有针对性强的优点，但公正性、透明度不高；外部监管虽客观、公正，但专业性、时效性却无法保障.因此，必须使内部监管与外部监管相结合：

5.4.1 完善行业内部监管制度

加强行业协会主导地位，努力推进税务师行业转型升级.完善行业协会内部管理机构，规范执业行为，把重点放在执业质量和诚信服务上.比如健全检查人员的选拔与考评制度，充分发挥惩戒机制的威慑作用，不断完善内部质量控制制度，督促税务师遵守职业道德，提高执业水平.税务代理机构之间也应当相互监督.

5.4.2 建立行业外部监管制度

加强税务机关对税务代理机构的监督，受理对税务代理机构及从业人员的投诉、举报，并对税务代理人违规执业的具体行为予以惩戒.税务机关还应当开展对税务代理机构的业务指导，优化具体监管措施；深化政府对自律机构的监督，对税务师协会进行宏观政策指导，对协会业务范围内的工作事项进行检查，发现问题并反馈给协会；拓展相关部门对税务代理从业人员中非税务师的监督.

6 结论

国家税务总局提出，到2020年基本实现税收现代化，可以预见先进的税务代理制度必将成为现代化税收制度体系中不可或缺的一环.鉴于我国税务代理制度目前还存在着诸如职业定位模糊、代理法律法规不完善、代理业务范围狭窄且低端、监督管理不效等突出问题，笔者认为应当将国外的成功经验中国化，结合自身实际情况，从完善立法体系、开拓业务领域、跟进配套制度、健全监督管理等方面入手，进一步完善现行税务代理制度，促使税务代理行业朝着公正、有序的方向发展.

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：1673-260X（2017）03-0104-03

2016-12-22

甘肃省2015年度高校哲学社会科学研究资金资助项目（2014SJB277）