马光耀++刘云喜

摘 要：边境地区扶贫开发是兴边富民行动的内在要求和应有之意，自“兴边富民行动”实施以来，边境地区扶贫开发取得了显著成效，但兴边富民行动中边境地区扶贫面临诸多困难。本文在总结以往经验、正视现实困难的前提下，明确指导思想基本原则，厘清思路和主要任务，从扶贫主体、扶贫手段、扶贫方式、扶贫机制建立和健全角度，探究适合边境地区的扶贫开发策略。

关键词：兴边富民行动 扶贫开发 策略选择

中国三分之一的贫困县分布在边境地区，边境地区是维护国家安全的第一道防线，从战略的角度上看，消除边境地区的贫困问题，事关国家安全。对边境地区进行扶贫开发是“富民、兴边、强国、睦邻”这一兴边富民行动的政策目标的内在要求。

一、扶貧开发是兴边富民行动应有之意和内在要求

首先，边境贫困地区扶贫开发是兴边富民行动的本质要求和重要组成部分。我国陆地边境长达2.28万公里，有135个县（旗），国家扶贫开发工作重点县41个，人口740万。由于发展历史、自然特征、生态条件、地理区位等原因，边境地区的社会发展水平低，生产生活方式落后，基础设施薄弱，社会保障和医疗卫生条件差，财政极其困难，是全面建成小康社会最难以攻陷的贫困堡垒。

其次，该地区自身特殊性要求全面实施扶贫开发。自身特殊性表现为：1.自然环境。边境地区大多属内陆，海拔高，地形复杂，气候多变，土地贫瘠。2.地理环境。地处边陲，交通不便，阻碍商业化、市场化进程，传统社会特征明显，缺乏发展的外向性特征。3.政策环境。出于战略防御的考虑，国家对边境地区的经济政策指引少，资金投入力度弱。

再次，现实压力导致产生心理离心力。边境地区较其他地区贫富差距大，贫困群体社会地位低，居民无力改变现实，易产生被社会抛弃的思想。他们对生活前途悲观，失去信心，出现心理上的自我“边境”定位，产生心理离心力，加剧发展劣势。

二、兴边富民行动的开发效果及现状

（一）整村推进工程改善基础设施

自2008年5月至2010年底，中央和地方财政投入789亿元扶贫资金，对84%（12.6万个）的贫困村实施整村推进，平均每村投入63万元。总体投入在“十二五”期间更明显向边境地区倾斜，2011至2013年，国家安排资金403.69亿元，占安排到省资金总数的42.36%以上。此外，国务院扶贫办在编制《整村推进“十二五”规划》时，优先安排边境贫困村。边境地区整村推进的全面实施，从根本上改善村庄基础设施，为当地群众发展提供前提，奠定基础。

（二）产业化扶贫举措提升收入水平

产业化扶贫是利用当地资源优势，通过支柱、特色产业培育和发展，建立完善的产、加、销一条龙的产业化经营体系，持续稳定促进居民收入水平提升。 “十二五”以来，科技部累计投入科技经费12亿元，用于西藏牦牛产业、内蒙古现代草原畜牧业等，通过科技创新和成果转化推动特色产业发展。在生物医药领域，充分发展药材资源优势，启动了“内蒙古自治区5种特色蒙药濒危植物资源保护与可持续利用发展体系的构建”“西藏冬虫夏草的原位孕育与红景天、喜马拉雅茉莉、婆婆纳、茅膏菜等濒危藏药材人工种植及野化抚育的关键技术研究与示范”等国家科技支撑计划项目。产业扶贫开发的深入推进，促进地区产业发展进入新阶段，提升居民收入水平，改善生产生活条件，为脱贫致富奠定了坚实的基础。

（三）坚持智力扶贫提高人口自我发展能力

智力扶贫是通过提高文化和技能素质，激发脱贫内生动力，最终实现脱贫致富。根本途径在发展教育事业，为此，国家和中央财政扶持重点均向教育倾斜。在2011至2013年间，学前教育上，向边境9省区（含新疆兵团）投入137.18亿元，新建、改扩建幼儿园1301所，新增入园幼儿31万人；义务教育上，向边境9省区安排新机制资金598.99亿元，免除义务教育阶段学杂费，将绝大多数学生纳入“两免一补”政策范围；普通高中上，安排资金68.31亿元用于内蒙古等边境普通高中项目；职业教育上，投入41.26亿元用于支持边境9省区职业教育实训基地建设、国家示范性高职院校建设和实施“中等职业学校即是素质提高计划”等计划。此外，教育部还创新教师补充机制，加大教师培训力度。2011至2013年间，通过各种国家级培训计划，为边境地区招聘特岗教师6.96万人，培训79.61万人次。

三、兴边富民行动中边境地区扶贫面临的困难

（一）贫困形势依然严峻

首先，区域间发展差距仍在拉大，贫困问题严重。绝大多数边境县经济水平仍处所在省区的下游，与发达地区相比更明显。据统计，至2014年7月，在广西边境县0-3公里内共34.3万边民，未通水泥路涉及边民12.39万人，未能解决安全饮水问题10.34万人。边境县3-20公里内，22%建制村和37%自然屯未通公路，39.1%饮水存在不安全因素。 2012年，新疆17个扶贫重点县占国家重点扶贫县的56.57%。贫困村总计1053个，贫困人口76.48万，人均收入只有2000元左右。其次，返贫现象严重。由于多种因素影响，返贫率很高，甚至有些边境地区返贫压力已超过扶贫压力。据新疆自治区扶贫办资料显示，2012年该区15个边境扶贫非重点县中78%的抵边村因灾返贫现象严重。再次，内生发展能力弱。由于地处边远，人才匮乏，边境地区自身资源优势无法转化为发展优势，当地居民缺乏与贫困做斗争的信心和决心，内生发展动力弱化、退化，得过且过的生活心态，懈怠懒惰的劳动状态及其缺乏商品竞争意识、自主创新意识的现实状态，严重禁锢着贫困者，成为脱贫攻坚的严重阻碍。

（二）扶贫开发主体单一

“兴边富民行动”的实施主体是各级政府，但这种扶贫方式主体单一，影响市场在资源配置中发挥作用，造成资源使用的过度行政化，降低社会力量和贫困人口扶贫开发参与度。最终，扶贫开发仅为政府外部推动，贫困者等待扶持，内生动力缺失。从这种意义上讲，建立政府主导、多种社会力量共同参与，建立多元主体扶贫开发机制的社会共治状态很必要。

（三）扶贫资金缺乏整合

扶贫开发项目是由各政府部门以不同的项目和形式进行，政出多门使得扶贫资金难集中整合，难突出重点。项目申报、资金拨付、项目考核都相对独立，基层政府无法整合上级各部门的资金。这导致扶贫帮扶项目多且单个项目投入小，无法形成合力，重点难点问题无法得到根本解决，制约扶贫资金使用效率的最大化。

四、“兴边富民行动”开发式扶贫的策略选择

边境地区的贫困问题是经济问题，更是政治问题。扶贫脱贫既是社会发展、平等的需要，更是国家安全、社会稳定的要求。为此，对边境地区进行开发式扶贫应进行适当的策略选择。

（一）指導思想

以十八大精神为指引，全面贯彻落实科学发展观，与“丝绸之路经济带”战略相结合，按照“区域发展与扶贫开发融合互促”的思路，进一步强化专项扶贫、对口援边扶贫、行业扶贫、社会扶贫“四位一体”的大扶贫理念，坚持开发、开放、开拓式扶贫方针，加强基础设施建设，发展优势特色产业，提升内生发展能力，建立“一线守边、二线巩固、三线服务”机制，推动沿边地区经济社会发展，从根本上改变沿边贫困地区面貌。

（二）基本原则

兴边富民行动应当遵循和坚持以下原则：一是坚持合理布局，分步实施。根据边境地区自然地理特征、资源禀赋和产业基础，科学规划，确定重点建设项目，分部有序实施。二是坚持整体推进，差别对待。坚持整村、整乡推进机制，突出重点，体现差异，实现精准扶贫。三是坚持自力更生，国家扶持。以国家政策和资金扶持为契机，充分发挥贫困群众的自主性，激发脱贫致富的内生动力，保证扶贫开发效果的持续性和根本性。四是坚持改革创新，扩大开放。充分发挥市场功能，创新扶贫开发工作机制和方法，扩大对内对外双向开放开发，积极探索开放式扶贫新途径。

（三）基本思路

边境地区扶贫开发应当明确以下基本思路：边境县的主要任务是守边护边、守护边民；边境扶贫要形成三线联动；边境扶贫应当围绕“安得下、守得住、能致富”三大目标。一线要注重着眼守边护边，提供生产生活保障；二线扶贫要为一线创造安居乐业的条件，完善社会保障体系，吸纳人口，提供社会服务；三线要超前规划，高标准建设城镇，以其经济社会辐射功能，实现留才纳士，保证边境地区发展的动力和活力。

（四）主要任务

一是加强基础设施建设。根据区域功能定位和轻重缓急，有序加强乡村和城镇基础设施建设。二是加大产业扶贫力度。深入挖掘边境地区优势，实施特色优势产业扶贫战略，加快推进农牧业现代化、特色旅游业、特色民族文化产业等产业发展，形成区域特色的产业体系。三是加强贫困人口能力建设。通过贫困家庭劳动力职业技术培训、农村劳动力转移就业培训等方式，提升自身素质技能，奠定内在能力基础。四是加强沿边开放开发。充分利用上海合作组织、亚太经合组织等国际组织，按照“外引内联、东联西出、西来东去”的开放战略，面向国际国内两个市场，积极扩大贸易，最终实现以开放促扶贫开发。

（五）基本举措

1.建立多元扶贫的框架，鼓励各种力量参与开发式扶贫

政府虽有政策投入、资金拨付、财政补贴等职能，但不能是唯一力量。边境地区应在政府主导下，汇聚社会力量，建立多元主体参与的扶贫开发机制。在多元化机制中，政府财政支出用于扶贫保障，其他社会主体的资源用于改变贫困边民的从事产业、就业方式和生产模式，实现市场化扶贫。只有优化整合各方力量，才能实现扶贫开发和脱贫攻坚的预期效果。

2.采取多种扶贫手段，深入推进边境地区开发式扶贫

边境地区贫困原因是多元的，因此深入推进边境地区扶贫开发，必须综合运用多种扶贫手段。既要加大培养各类急需人才，又要加强投放资金，建立多主体、多渠道的资金投资体制。既要强化基础设施建设，又要强化教育文化、资本信息方面的支持。只有综合运用各种手段，扶贫开发和脱贫攻坚才能取得显著成效。

3.多种扶贫方式并举，提高贫困主体自我发展能力

边境地区扶贫开发要积累和发展贫困主体自身发展能力。第一，培养自信、自强、自立的意识。引导、鼓励贫困主体发挥自身才智，积极参与优势特色产业发展，提升自身能力，实现脱贫致富。第二，从深层次、根本上促进发展。通过产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫等多种扶贫形式，强化造血功能，实现由直接经济救助向投资或产业发展补贴转换。

4.完善扶贫工作机制，推动扶贫工作顺利开展

在边境地区扶贫开发中，要逐步形成整体扶贫工作机制、资金整合机制和边境扶贫监测等机制。整体扶贫机制要坚持“党委领导、政府主导、扶贫搭台、部门互助、社会参与、整体推动”；资金整合机制要 “规划先行、集中投放、渠道不乱、任务不变、各尽其力、各记其功”；边境扶贫监测机制要实现各级政府和部门间的信息对称，使决策部门及时、全面了解边境地区状况和需求，制定针对性的政策。

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（作者单位：中央民族大学）

责任编辑：张莉莉