万 卫

随着混合所有制改革在职业教育领域的推进，实现形式也日益多样化，委托管理就是其中之一。从实践的角度看，委托管理首先在我国基础教育领域兴起，取得了良好的效果和丰富的经验。然而在职业教育领域，委托管理依然属于新鲜事物。人们对于职业院校委托管理的理论探讨还比较少，难以推动实践工作的开展。因此，对职业院校委托管理的基本理论问题进行深入讨论就显得十分必要。本文拟从职业院校委托管理的性质入手，讨论其动因、价值与改进策略。

一、职业院校委托管理的性质

明确职业院校委托管理的性质，是研究职业院校委托管理的重要基础。所谓职业院校委托管理，是指组织通过契约的方式将职业院校委托给教育机构或中介组织以实现其目标的过程。可见，职业院校委托管理具有以下性质：

第一，以契约为三方连接纽带。职业院校委托管理的主体有三方，即委托方、管理方和受援方。例如，齐齐哈尔工程学院委托管理甘南县职教中心，其委托方为甘南县政府，管理方为齐齐哈尔工程学院，受援方为甘南县职教中心。通过签订有约束力的契约，将职业院校委托管理的三方连接起来。例如，齐齐哈尔工程学院委托管理三亚城市职业学院，齐齐哈尔工程学院与明道酒店投资集团于2013年签订托管协议，对三方的权利、责任和利益进行约定。可见，契约性是职业院校委托管理的重要特点。一般认为，契约具有许诺、信赖和义务的特点。换言之，职业院校通过契约进行委托管理，不仅表明当事方郑重许下承诺，也说明当事方是相互信赖的，还彰显了当事方将严格履行应该承担的义务。

第二，以实现办学目标为主旨。组织将职业院校委托给教育机构或中介组织进行管理，不是为了推卸责任，而是为了更好地实现其办学目标。这里的“组织”，包括政府、企业、学校等。例如，甘南县政府将甘南县职教中心委托给齐齐哈尔工程学院进行管理，不是为了推卸政府出资和管理职业教育的责任，而是为了使甘南县职教中心更好地发挥职业教育的功能，实现人才培养、科学研究和社会服务的办学目标。一般认为，管理是由计划、组织、控制等手段组成的活动过程。换言之，职业院校委托管理如果要实现主旨，专业机构就需要充分运用计划、组织和控制等手段。例如，齐齐哈尔工程学院委托管理三亚城市职业学院之后，对三亚城市职业学院的发展思路进行过深入讨论，明确要以“思想建设、组织建设、制度建设”为学校发展的主要内容[1]。

第三，本质上是委托代理关系。职业院校进行委托管理，本质上是一种委托代理关系。它有两个方面的意涵：其一，职业院校的所有者和经营者分离。当职业院校进行委托管理时，其所有权依然归于组织，而经营权归于教育组织或中介机构。例如，齐齐哈尔工程学院委托管理甘南县职教中心，甘南县职教中心的所有权归于甘南县政府，而经营权由齐齐哈尔工程学院享有。在这样的条件下，齐齐哈尔工程学院可以通过发挥自身的专业优势，帮助甘南县职教中心走出困境。其二，职业院校委托管理具有授权性。所谓委托代理，是指委托人根据需要将权利通过授权委托书赋予代理人。换言之，代理人所享有的权利是委托人授予的。例如，齐齐哈尔工程学院委托管理三亚城市职业学院，其经营权是明道酒店投资集团通过书面契约授予的。在这样的条件下，如果契约到期，代理人所享有的权利就将丧失。可见，职业院校委托管理的授权性，导致其可能成为一个短期行为。

二、职业院校委托管理的动因

厘清职业院校委托管理的动因，是研究职业院校委托管理的重要前提。总的来说，职业院校委托管理是在教育管办评分离和市场竞争的背景下，职业院校提高办学质量的一次实践探索。

（一）政策条件：教育管办评分离

为了构建政府、学校和社会之间的新型关系，我国开始推进教育管办评分离。新中国成立之后，政府将教育管办评融为一体，既是教育管理的主体，又是办学的主体，还是教育评价的主体，导致学校缺乏办学自主权，社会难以参与教育的评价。改革开放以来，我国不断推进教育体制改革，致力于理顺政府、学校和社会之间的关系。从某种程度上说，教育管办评分离是我国深化教育体制改革的新举措，将为我国教育发展注入新动力。原教育部副部长刘利民指出，管办评分离既是调动政府、市场和社会兴教办学积极性的重要手段，也是世界上发达国家提高教育水平的重要内容[2]。换言之，教育管办评分离不仅符合我国国情，也是发达国家发展教育的基本经验。

教育管办评分离为职业院校委托管理提供了政策条件。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出:“推进中央向地方放权、政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”，这就为公办职业院校的委托管理创造了政策条件。应该说，教育管办评分离的核心要义是简化政府职能，即将政府从教育管办评的主体转变为教育管理的主体。通过教育管办评分离，政府将办学职能剥离给公办职业院校。然而，政府依然是公办职业院校的所有者。在一定条件下，政府可以凭借所有权将公办职业院校的办学权进行转移。可见，公办职业院校享有的办学权具有授权性，它为政府将其办学权委托给教育组织或中介机构创造了条件。

（二）现实基础：教育市场竞争

随着教育体制改革的逐渐深入，我国教育市场基本建立。一方面，学校初步成为办学的主体。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。从改革的效果来看，学校已经具有一定办学自主权。另一方面，市场在教育资源配置方面起到重要作用。改革以前，政府通过行政手段对教育资源进行配置；改革以后，供求、价格、竞争等市场手段在教育资源配置过程中的作用日益凸显。教育市场的建立，不仅能够实现优胜劣汰，还有利于资源的优化配置。可见，如果学校没有获得核心竞争力，不仅无法在激烈的市场竞争中立于不败之地，甚至生存也将变得十分困难。

教育市场竞争是职业院校委托管理的现实基础。从某种程度上说，职业院校委托管理既是职业院校面对教育市场竞争的无奈之举，也是职业院校面对教育市场竞争的创新行为。例如，齐齐哈尔工程学院委托管理三亚城市职业学院。据有关资料显示，2013年三亚城市职业学院没有通过教育部合格评估，在校生只有800人，学校入不敷出[3]。在这样的条件下，三亚城市职业学院如果仅仅依靠自身的力量进行管理，极有可能倒闭。从这个意义上说，职业院校委托管理是其面对教育市场竞争的无奈之举。从历史的角度看，委托管理首先在我国基础教育领域兴起。2007年，上海开始通过委托管理的方式推进农村义务教育学校的均衡发展。可见，上海市在基础教育领域的委托管理涉及的主体有政府、委托方和受援方。然而，三亚城市职业学院的委托管理没有政府的参与，是明道酒店投资集团和齐齐哈尔工程学院的自愿行为。从这个意义上说，职业院校委托管理是其面对市场竞争的创新行为。

（三）直接动因：提高办学质量

随着教育市场的不断发展，职业院校进入“以质取胜”的阶段。如何提高核心竞争力，一直以来就是职业院校发展面临的主要任务。在教育资源稀缺的阶段，职业院校能够“以量取胜”。换言之，办学规模就是职业院校的核心竞争力。此时，职业院校热衷于扩大办学规模，以满足人民群众日益高涨的教育需求。在教育资源丰富的阶段，职业院校只能“以质取胜”。换言之，办学质量就成为职业院校的核心竞争力。职业院校只有不断提高办学质量，才能获得市场的青睐。一般认为，职业院校的办学质量受管理水平的较大影响。换言之，如果管理水平较低，职业院校的办学质量就可能较低。因此，为了提高办学质量，职业院校应该致力于提高管理水平。

提高办学质量是职业院校委托管理的直接动因。为此，职业院校把提高管理水平作为优先的战略选择。那么，职业院校究竟是依靠自身的努力抑或外部力量的介入来提高管理水平？对于部分职业院校而言，如果依靠自身的努力，就很难在短时间内迅速提高管理水平。以甘南县职教中心为例，根据有关资料显示，2013年甘南县职教中心教职工的基本情况是：“理论课教师多、技师少，且老龄化严重，50岁以上就占了一半，学历合格率不到30%”[4]。在这样的条件下，甘南县职教中心只能通过外部力量的介入来快速提高学校的管理水平。2014年甘南县政府经过多方考察，将甘南县职教中心的办学权委托给齐齐哈尔工程学院。事实表明，通过齐齐哈尔工程学院的委托管理，甘南县职教中心的管理水平快速提高，已经走出了生存困境。

三、职业院校委托管理的价值

明确职业院校委托管理的价值，是研究职业院校委托管理的基本内容。我们认为，职业院校委托管理的价值主要有：提高受援方的办学质量、提升管理方的品牌价值、增强政府购买公共服务的能力和优化职业教育资源的配置。

（一）提高受援方的办学质量

管理方能够以改善受援方的内部治理为重点，从而提升其办学质量。当前，职业院校一般将改善内部治理作为提高其管理水平的主要手段。为此，管理方可以采取输入管理团队、移植制度文化、调整治理结构等策略。例如，齐齐哈尔工程学院向三亚城市职业学院派遣了以常务副院长曹然彬为首的管理团队，移植了劳动制度、人事制度、分配制度，调整了三亚城市职业学院的治理结构[5]。其中，“专业法人制”是齐齐哈尔工程学院探索院系治理的重要成果，使其成为一个“底部沉重”的组织，激发了教职工参与专业建设的积极性，取得了较好的效果。因此，齐齐哈尔工程学院重点向三亚城市职业学院介绍了“专业法人制”。除此之外，管理方还可以通过对受援方的课程与教学、师资队伍、实训基地等方面进行改革，从而提高受援方的办学质量。

（二）提升管理方的品牌价值

管理方通过提高受援方的办学质量，提升了自身的品牌价值。从营销学的角度看，品牌对于公司和消费者都具有十分重要的价值。对于公司而言，品牌可以维持较高的产品价位，具有强大的融资能力，能够不断创造利润；对于消费者而言，品牌可以简化购买决策，降低购买风险[6]。一般来说，参与职业院校委托管理都是较为成功的教育组织或中介机构，具有一定的品牌。例如，1998年黑龙江东亚大学（齐齐哈尔工程学院的前身）接受齐齐哈尔市政府的委托，对8所濒临倒闭的企办学校进行管理。通过对这些学校实行绩效工资改革，黑龙江东亚大学调动了教职工参与办学的积极性，提高了学校的办学质量。在此之前，黑龙江东亚大学已经是黑龙江民办职业院校的“一面旗帜”。据有关资料介绍，黑龙江东亚大学委托管理企办学校的案例被评为“九大影响中国民办教育发展的案例”之一[7]。可见，黑龙江东亚大学通过委托管理提升了自身的品牌价值，能够吸引生源和师资，更好地适应教育市场的竞争。

（三）增强政府购买公共服务的能力

政府通过将公办学校委托给教育机构或中介组织进行管理，增强了其购买公共服务的能力。公共产品理论认为，公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性；反之，则为私人产品。一般认为，学校提供的职业教育属于准公共产品，介于公共产品与私人产品之间。对于准公共产品，既可以由政府提供，也可以由社会提供。长期以来，我国的职业教育主要由政府提供，即政府负责职业院校的管理、办学和评价。然而，随着职业教育需求的多样化、职业教育提供主体的多元化、职业教育中介组织的发展以及职业院校办学自主权的扩大，政府亟需从职业教育的“提供者”向“购买者”进行转变。通过对职业院校进行委托管理，增强了政府购买公共服务的能力。一方面，政府转变了职能。例如，甘南县政府通过将甘南县职教中心委托给齐齐哈尔工程学院进行管理，剥离了办学的职能，可以集中精力提高职业教育的管理水平。另一方面，政府积累了经验。政府通过对职业院校进行委托管理，开始深入理解如何成为真正的“服务型”政府。

（四）优化职业教育资源的配置

通过职业院校委托管理，在一定程度上实现了职业教育资源的优化配置。部分职业院校之所以发展困难，主要是因为缺乏足够的资源。长期以来，我国职业教育的办学模式具有明显的计划性[8]。换言之，我国职业教育对办学资源的配置主要依赖政府。在这样的条件下，政府陷入了微观管理的困境，职业教育资源配置的效率也比较低。随着市场经济体制的逐步建立，市场在职业教育资源配置的过程中发挥着越来越大的作用。从某种程度上说，职业院校委托管理是职业教育办学模式市场化改革的重要结果，优化了职业教育资源的配置。一方面，职业院校扩大了办学自主权。政府通过委托管理，将职业院校的办学权授予教育组织或中介组织，扩大了学校办学自主权；另一方面，简化了政府职能。通过委托管理，政府开始由职业教育“办学者”向“管理者”转变。

四、职业院校委托管理的改进策略

从实践的角度看，职业院校委托管理依然是一项新事物，需要积极引导。从本质上说，职业院校委托管理是一种委托代理关系。因此，为了降低代理成本，促进职业院校委托管理的健康发展，可以采取以下策略。

（一）加强对管理方的监督

加强对管理方的监督，以预防管理方可能出现“道德风险”。从经济学的角度看，道德风险是指从事经济活动的个体在最大限度增进自身效用的同时而作出不利于他人的行动。换言之，道德风险会导致行动者产生“损人利己”的行为。道德风险的产生，主要源于信息的不对称和契约的不完全。在职业院校委托管理中，委托方与管理方的信息并不对称，也无法制定完全的契约，因此管理方可能产生道德风险。为了预防道德风险，应该建立监督机制以加强对管理方的监督。第一，完善受援方的内部治理。在学校层面上，受援方应该建立分权制衡的治理机制，如实行董事会领导下的校长负责制。具体来说，董事会是受援方的决策机构，校长是受援方的行政负责人，教职工代表大会及其工会是受援方的监督机构，党委会是受援方的政治核心和保证机构。第二，完善受援方的外部治理。政府应该积极落实《职业教育法》等法律，处理好受援方与政府的关系。一方面，受援方作为职业院校，政府应该依据《职业教育法》等法律，落实其办学自主权；另一方面，政府应该依据《职业教育法》等法律，加强对职业院校办学行为的监督。第三，完善并严格执行契约。契约是联结职业院校委托管理各方的纽带。从某种程度上说，契约是否完善并得到严格执行关系到职业院校委托管理的成败。从上海在基础教育领域的实践来看，委托管理的各方违反契约的情况并不少见[9]。职业院校委托管理的各方应该以《合同法》为基本依据，完善契约的制定，并严格执行相关条款。

（二）重视对管理方的激励

重视对管理方的激励，以增强管理方的行为动力。从管理学的角度看，人是管理的客体。实现管理的目标，关键是要对人进行适当的激励，这就要求正确认识人性。当前，管理学对人性的假设有多种，包括“工具人”“经济人”“社会人”“自我实现的人”“复杂的人”等。尽管职业院校委托管理的动因是复杂的，但是管理方中的个体主要不是为了获得丰厚的报酬，而是为了实现自身的理想或抱负。在这样的条件下，我们应该将管理方假设为“自我实现的人”。为了激发管理方的行为动力，可以采取多样化的激励措施。第一，充分向管理方赋予权力。对于“自我实现的人”来说，只有富有挑战性的工作，才能最大限度地激发他们的工作热情。如果管理方要完成富有挑战性的工作，就必须从委托方获得足够的权力，如人事任免权、课程改革权、经费使用权等。第二，实行货币化激励。尽管“自我实现的人”追求实现自身的理想或抱负，然而一定的货币化激励必不可少。为此，管理方可以对派驻职业院校的管理人员实行年薪制，提高其完成管理任务的使命感。第三，实行一定的无形激励。无形激励包括晋升、表彰、社会认同等。例如，在职称和职务晋升方面，管理方可以对参与职业院校委托管理的人员进行一定程度的政策倾斜。

（三）促进教育中介组织的发展

促进教育中介组织的发展，以协调政府和学校的关系。所谓教育中介组织，是指为了协调政府和学校之间的关系以实现公共目的的正式团体。教育中介组织具有独立性、沟通性、专业性、公益性和公正性等特征[10]。因此，教育中介组织能够成为政府和学校之间的“润滑剂”。从上海在基础教育的委托管理实践来看，教育中介组织既可以发挥评估功能，还可以担任委托管理的管理方。例如，上海市教育评估研究院参与了评估，上海成功教育管理咨询中心成为了管理方。当前，在职业院校委托管理过程中，教育中介组织介入不多。究其根源，教育中介组织在独立性、专业性、公正性等方面还存在比较突出的问题。经济学家吴敬琏指出：“中国的中介组织不但数量不足, 而且由于它们通常不是在自由竞争的环境下成长，而是作为行政机关的附属机构发展起来的，因而它们在专业技能和职业操守方面都存在不少缺陷”[11]。促进教育中介组织的发展，可以采取以下措施：第一，政府应为教育中介组织参与职业院校委托管理营造公平的法制环境；第二，教育中介组织应该加强自身的制度建设和队伍建设；第三，政府和社会应该加强对教育中介组织的监管。

（四）正确处理好几对关系

促进职业院校委托管理还应处理好几对关系。第一，理顺委托方与管理方的关系。委托方与管理方的关系应该是：管理方以契约为基础，接受委托方的监督和激励。应该指出的是，委托方应该充分地向管理方授权，不宜干涉管理方的办学行为。第二，理顺管理方与授援方的关系。管理方与受援方的关系应该是：在一定时期内，管理方依据契约规定，完全享有受援方的办学权。然而，管理方与受援方是平等的。一方面，管理方与受援方在法律上是平等的。双方都是独立法人，以自己的财产独立地从事民事行为，并且承担相应的法律责任。另一方面，管理方与受援方在人格上是平等的。管理方与受援方都是由独立的个体组成，他们在人格上完全平等。第三，正确处理复制与自主的关系。从职业院校委托管理的实践来看，管理方习惯将自身的经验复制到受援方。应该来说，管理方的经验经历了实践检验，具有一定的科学性。然而，真理具有相对性。也就是说，管理方的经验并不一定完全适合受援方。因此，在职业院校委托管理的过程中，管理方既应充分借鉴自身的成功经验，还应考虑受援方的实际情况。第四，正确处理短期与长期的关系。从实践来看，职业院校委托管理的周期为3～5年。也就是说，职业院校委托管理可能成为一种短期行为。然而，一个学校的发展需要各方长期的努力。因此，为了保障职业院校的长期发展，受援方与管理方应该尽可能地建立长期的合作关系。

[1][4][5][7]陈衍.委托管理——齐齐哈尔工程学院的实践[J].职业技术教育，2014（15）：27-43.

[2]刘利民.新形势下我国基础教育管办评分离思考[J].中国教育学刊，2015（3）：1-6.

[3]曹勇安.从春天里出发——三次托管教育的心路历程[J].齐齐哈尔工程学院学报，2014（3）：1-5.

[6]卢泰宏，等.品牌理论里程碑探析[J].外国经济与管理，2009（1）：32-42.

[8]万卫，石伟平.论我国职业教育办学模式的变革[J].职教论坛，2016（22）：11-15.

[9]周翠萍.我国政府购买教育服务的现状与问题——基于上海市教育委托管理的分析[J].教育发展研究，2011（3）：39-44.

[10]盛冰.教育中介组织:现状、问题与发展前景[J].高教探索，2002（3）：81-84.

[11]吴敬琏.市场经济的发展需要中介组织[J].经济世界，2002（7）：5-6.