周珏

摘 要：我国现有的非法集资治理绩效低下，按照个体主义的进路分析，其原因在于现有治理措施没有阻止集资行为双方信任的建立。民间融资的历史与特点、政府治理技术的不足既促成了集资行为双方的信任，也成为了风险生成并集聚的渊薮。信任的结构特征决定了信任蕴含着风险，市场上的融资双方要实现不同范围内的资金配置，就必须通过恰当的风险控制机制解除不同条件下的信任困境。因此，地方政府治理非法集资立法的制度设计路径就是让具有恰当风险控制机制的融资方式替代非法集资行为解决市场的融资需求和阻断非法集资双方信任的建立，并引导参与集资的群众以理性的方法解除信任困境。

关键词：非法集资；民间融资；信任；风险控制

中图分类号：D922.28 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）06-0191-03

2011年以来，我国多地发生民间融资风波，在风波之中各类非法集资案件沉渣泛起，危及社会稳定和公民财产安全。非法集资行为是在我国金融抑制背景下，各类市场主体、各级政府多方博弈催生的怪胎。建立多层次的金融体系和多样化的融资方式必然需要对非法集资做出有效治理。作为区域性金融风险处置的第一责任人，地方政府应当建立符合自身权限和当地实际的非法集资治理体系和治理技术，并通过地方立法实现治理活动的规范化。

一、问题的提出

从金融安全与秩序的角度看，非法集资，作为一种资金融通行为本身蕴含着金融风险[1]。宏观调控措施的贯彻，维护金融秩序和社会秩序，国家对非法集资行为进行严厉打击，不仅将集资双方的交易归入无效民事行为，更大量地动用刑法资源遏制“非法集资”[2]。然而，刚性规制迄今只取得“抽刀断水水更流”的无奈效果，非法集资并未从根本上得到遏制，反而周期性地上演。这一图景不仅展现了非法集资的“生命力”，更折射了非法集资治理的低效率。

在历次非法集资爆发和整治过程中，参与集资群众的屡败屡战与非法集资行为的屡治不绝总是如影随形，一拍即合。我们发现，地方政府的治理措施主要由两部分组成：一是针对非法集资行为人的严厉制裁；二是针对投资人的教育，包括非法集资识别和反复风险提示。从而阻断双方进行涉及非法集资的交易，促使资金使用者和投资人通过正规的融资途径实现交易。但现有治理措施没有制止非法集资双方达成交易，也没有消灭其中的违约、诈骗等行为及其造成的风险，在一定程度上沦为双边不可置信威胁。地方政府反而在集资崩盘后的各类风险叠加中面临局部治理危机。因此我们需要问，如果在市场中交易实现的前提是信任，参与非法集资双方都面临阻却信任产生的巨大风险，尤其是投资者面临的风险更突出，但追求自身利益最大化的投资者为什么相信自己的投资一定会有收益，或者说其信任是如何产生的，集资行为人又是如何取得信任的？政府现有治理未能取得预期效果，那么政府尤其是地方政府应当沿着什么样的路径进行制度设计，治理非法集资？为此，我们将选择非法集资行为双方“信任建立”的个体主义视角展开分析。

二、非法集资行为中“信任”的生成原因与风险根源

（一）民间融资需要融资双方的实现信任，也暗含破坏信任的基因

在金融抑制政策下，我国大量民营企业（特别是中小企业）无法从严格监管下高度集中的银行体系融资，只好另觅他途，筹集维持其运营所需的大量資金。无法在金融抑制政策下获得满意的投资收益的居民，也需要寻求新的投资渠道来获取较高收益。这为资金需求方和资金盈余方实现交易提供了现实条件，而融资双方要实现交易必须建立信任。自我国实施市场化改革以来，属于非正规范畴的民间融资长期存在，在民营经济发达地区甚至十分活跃，民间融资双方的信任得以建立和夯实。但民间金融具有隐蔽性、高利性、无组织性、处于监管之外的特征，掌握信息优势或身份地位优势的一方当事人很可能利用优势和制度的漏洞损害其他当事人和社会公益，自己则从中获利。非法集资一般生成于不受监管的民间融资领域。民间融资中，信任生成的基础和遭到破坏的因素也同样植根于非法集资行为中。

（二）“缘约文化”既可能支持信任，也可能异化为诱骗信任的手段

民间金融所依赖的“缘约文化”既可能支持了非法集资行为中信任的实现，也可能异化为其吸纳公众资金，乃至诱骗信任的手段。“血缘”“地缘”“人缘”“业缘”等“缘约文化”是民间融资活动赖以进行非正式约束，它从信息传递和执行合约两个方面维护民间融资活动中的信任。林毅夫认为，信息不对称是金融交易的一个基本特征。民营中小企业信息不透明，缺乏企业财务报表等易于传递的“硬信息”，这种矛盾使得中小企业的融资较为困难。中小企业融资中依赖的是“软信息”，只有便于获取并处理“软信息”的金融交易主体才能克服中小企业融资中的信息不对称难题。各种形式的非正规金融都有自己特定的信息获取方式与合约实施机制，并且都具有一个共同的特征：贷方依靠资金供求双方的人缘、地缘关系或其他商业关系获取关于借方的信息，从而使得非正规金融在向信息不透明的中小企业提供融资中具有信息优势[3]。贷方依靠“缘约文化”所形成的重复博弈结构低成本且高效地制约借方的违约行为，从而保证合同的履行。融资双方的信任由此得以建立和维护。民间融资属于非正规金融范畴，与民间融资相交集的非法集资行为也可依赖“缘约文化”建立投资者与集资行为人之间的信任，并且“缘约文化”中的关系网络对于信任形成的支持力度明显高于普通信息或一般化的制度。然而，随着社会流动性的增强，关系网的异质性、松散性也越来越高，关系网的信息收集作用和行为约束作用降低[4]。当前各类非法集资行为已完全突破“缘约文化”的作用范围，依托于P2P的网络非法集资行为更是进入了虚拟空间。“缘约文化”无法发挥非正式约束的正面功能，反而异化为将更多群众卷入非法集资行为的触手，在极端情况下非法集资行为人则披起“缘约文化”的外衣，大肆“杀熟”，诱骗投资人进入“集资陷阱”。

（三）结果导向的功利化治理模式为双方信任的建立留下空间，也埋下祸根

当前在办理非法集资类犯罪的司法实践和处理非法集资行为的行政执法过程中存在一种现象，即司法和执法措施以集资者的成败为标准，而不是以非法集资行为的核心法律特征为标准进行严谨的甄别和及时的处置。一般而言，对于成功的集资者，即兑现了回报承诺，涉非法集资的合同全面履行，只要其没有产生严重后果，就不予刑事追诉，或者相关行政机关对其睁一只眼闭一只眼。对失败的集资者，即未兑现回报承诺，涉非法集资的合同出现违约，造成了群体性借贷纠纷，可能影响社会的稳定，就予以刑事惩处。这是一种典型的“成者英雄败者寇”的理念。迎合“以结果论英雄”思维的实用主义执法和司法，为双方信任的建立留下了一定空间。获取资金和获得回报的预期实现了，合同履行了，政府部门（包括司法机关）并未认定行为非法，风险未发生，投资者和非法集资行为人的信任得以建立和维护。并且回报兑现的非法集资行为还向为参与集资的群众提供了“情境化”的可信任信息。另一方面，实用主义执法和司法会明显助长投机和道德风险，致使双方都心存侥幸，无视法律的禁止性规定，更严重的是忽视自身的风险管理义务，为系统性风险的发生埋下祸根。

（四）政府的投资者教育措施绩效不高，未能有效阻却信任和维护信任

政府防控非法集资的治理技术主要由两部分组成：制裁和教育。通过对非法集资行为的严厉制裁威慑行为人；通过教育群众（投资者）抑制涉非法集资的交易。制裁方法绩效不高，投资者教育的效果也差强人意，在2011年各地发生民间融资风波前后，政府一直在进行有关非法集资的宣传教育，但是针对群众的宣传教育并未造成投资群众对非法集资行为的全面不信任，其原因在于现有投资者教育简单粗放。现有投资者教育主要包括非法集资行为识别和风险提示两部分。行为识别教育主要是向投资者简单复述法律的抽象规定，包括行为概念和行为类型。但非法集资行为本身非常复杂，集资手段不断更新，缺乏专业知识的群众根本不可能仅根据法律的抽象规则就准确判断非法集资行为，即使是一些受教育程度较高和投资经验相对丰富投资者也可能无法识别新型集资行为。风险提示则向投资者展示财产损失严重后果和表明非法集资不受保护的法律立场。然而，涉非法集资合同全面履行且投资获益的情况也同时存在，还有结果导向处置模式的默认，至此风险提示很难抑制群众的获益冲动和机会主义行为。

相反，非法集资行为人在提供自身可信任的信息上却有着明显优势。大量普通群众在参与集资时由于不掌握信息或者掌握信息很少，其决策方式是“规则”决策，即根据惯例、传统、习俗、拇指法则乃至“奇想”等进行决策[5]，即使这些决策依据并不在有助于控制风险的信息之列。在现实中，这些决策依据具体表现为集资行为人有政府颁发的合法营业执照、有豪华的办公场地、高收益、有关资金投向政府项目或政府支持项目的宣传、亲友或邻居介绍、过去或他人的获益经历等。投资者往往依据上述信息得出行为人会充分行事的结论，再加上双方订立有合同、集资人提供担保等保护措施来保证可信的承诺，投资人最终认为投资获益是可信赖且可预期的。绝大多数非法集资行为人都能具备上述普通群众易于接受和运用的决策依据，进而为其与投资人之间的交易奠定信任基础。而过于抽象的识别标准和对或然存在的风险的提示，不足以抑制参与集资群众的信任生成。

三、金融活动中的信任、风险控制与治理非法集资的制度路径

（一）金融活动中的信任与风险控制

金融，是资金（稀缺资源）的跨期配置活动。在市场经济中，信任是所有交易的前提，没有信任不会发生交易，信任对于资金的跨期配置交易更是至关重要。因为盈余主体的资金交由赤字主体使用后，盈余主体将因此获得回报的承诺只是未来有可能兌现的，其存在不确定性和时间差，如果缺乏信任资金的跨期配置就不可能实现。但是，盈余主体和赤字主体却存在双重信任困境。罗伯特·库特和汉斯—伯恩特·谢弗认为，创新推动了经济发展，商业化创新活动面临的一个核心问题，即“双边信任困境”问题——创新者要信任投资者不会窃取新点子，投资者也要信任创新者不会窃取其投入的资金。创新者和投资人之间因此形成三种融资方式：一是关系性融资，这种融资靠人际关系驱动，通过血缘、地缘因素缓解信息不对称问题，主要以社会制裁保证合同的执行。二是私人性融资，这种融资的投资者富于经验，尤其是收集信息、评估创新和市场，包括银行、机构投资者等。投资者与创新者之间的合同主要依靠国家执行。三是公众性融资，投资者是一个庞大的投资群体，经验和能力相对较低，传统的血缘和地缘作用衰微，事后的合同执行不足以保护投资者的利益，还需要监管制度的加入，如信息披露规则[6]。市场上双方信任建立的基础是信息完备和对背信行为的制裁（包括针对违约行为的事后制裁和基于全程监管的制裁），制裁形成的可置信威胁能够阻吓背信行为，完备的信息不仅为主体奠定理性选择的基础，而且提高了主体受控程度，从而降低甚至避免背信行为造成的风险和损失，促成和维护信任。三种融资方式通过不同的路径生成信任建立的基础。信任具有未来导向与风险两大结构特征，行为和预期的结果指向未来，未来行为存在不确定性和不可控制性，信任必然蕴含着风险。按照科尔曼“风险情境中损失最小化”[7]的信任给予原则，信任建立的基础也是控制信任蕴含风险的机制，二者是一体两面的。风险造成了融资双方的信任困境，解决信任困境需要控制风险。融资双方主体在能力、空间、关系等方面的不同，决定了信任困境的解决应与不同风险控制机制的匹配。

（二）地方政府非法集资治理制度设计路径

当投资者是普通公众时，由于该群体普遍能力低下、在空间上分散、相互间多呈“原子化”，其克服信任困境所需要的风险控制机制更为复杂。这也就是作为信用中介的银行和通过证券市场融资的资金使用者受到严格监管的原因。但在很多非法集资案件中，集资者面向社会公众吸收资金，参与集资的投资者往往在不匹配的风险控制机制下，以非理性的方法解决了信任困境，从而生成个体风险，并最终聚集成更大的金融风险。当风险爆发时，投资者遭受损失，市场交易双方的信任遭到破坏，甚至社会信任、政治信任也会遭到侵蚀。因此，遏制非法集资行为是控制金融风险的必要环节。但是，非法集资只是民间融资中的一条暗流。在民间融资的整个诱致性制度变迁过程中，市场各方主体在博弈中形成了各种有效的克服信任困境的风险控制机制，也实现了资金在不同主体间的跨期配置，从而促进了经济的增长。让具有恰当风险控制机制的融资方式替代非法集资行为解决市场的融资需求和阻断非法集资双方信任的建立并引导参与集资的群众以理性的方法解决信任困境，是地方政府治理非法集资的恰当措施。

由此笔者认为，治理非法集资的制度路径之一就是为市场供给更多的符合市场需要的合法的融资方式，引导民间融资阳光化、规范化，让资金需求者和投资者在合法的融资活动中运用恰当的风险控制机制克服信任困境，实现合作。从金融综合改革试点温州市的经验来看同时推进金融服务体系建设和打击非法集资活动，是其有效治理非法集资的经验之一。地方政府应结合当地实际，按照审慎积极的原则推进金融服务体系建设，缓解资金与项目对接的信息不对称。通过立法严格规范金融服务中介机构服务行为，严防其成为非法集资的合法外衣。治理非法集资的第二条制度路径是建立更有效率的治理机制，阻断投资人和非法集资行为人信任的建立。其主要制度包括高效的非法集资发现及惩处机制和更具针对性的投资者教育及信息供给公共服务。沿着这一制度路径，地方政府必须首先摒弃结果导向的非法集资处置模式，按照“合规”要求处理非法集资行为，并建立多渠道信息收集制度和通畅的信息传递制度，如企业报告、定期排查、黑名单、重点监管、举报等。其次，建立由基层政府提供民间融资咨询公共服务的制度，配备专业人员，在群众参与民间融资过程中，對投资群众进行情境化的投资者教育，提供更有效的信息。并对民间融资行为的宣传进行规制，制止引人误解的金融服务宣传。

当然在地方立法中明确主管部门，保障其充足的人员配备，同时建立部门协调机制是非法集资治理制度得以执行的基础。

尊重市场规律和经济发展客观需求，谨守政府与市场边界，设计合理的疏导制度和制裁制度，提高非法集资治理绩效，给非法集资行为一条退路，给市场中的资金剩余者、资金需求者，甚至中介者一条出路，堵住欺诈行为的歧路，才能维护金融稳定与安全，维护社会稳定，促进金融创新，实现金融支持实体经济，促进经济发展。

参考文献：

[1] 汪丽丽.非正式金融法律规制[D].上海：华东政法大学，2013.

[2] 林越坚.非法集资与民间借贷的刑民届分[J].财经科学，2013，（1）：38.

[3] 林毅夫，孙希芳.信息、非正规金融与中小企业融资[J].经济研究，2005，（7）：36.

[4] 杨中芳，彭泗清.中国人人际信任的概念化：一个人际关系的观点[J].社会学研究，1999，（2）：18.

[5] 廖君沛，等.宏观与开放视角下的金融风险[M].北京：高等教育出版社，2009：57-58.

[6] [美]罗伯特·库特，[德]汉斯·谢弗.所罗门之结：法律能为战胜贫困做什么[M].张巍，许可，译.北京：北京大学出版社，2014：14.

[7] 翟学伟，等.社会信任：理论及其应用[M].北京：中国人民大学出版社，2014：83.

[责任编辑 李春莲]