李先敏

论建构权责追究的“新常态”

李先敏

我国当前面临严峻的反腐形势，关键在于解决好权责对等原则的实践问题，即建构完善的权责追究“新常态”。阐述了“新常态”的新内涵，分析了“新常态”的新特点，提出从理念、管理、监督、教育等方面建构常态化的权责追究新机制，彻底消除滋生腐败的因素，从而推动我国政治文明健康发展。

权责追究；“新常态”；伦理导向；德法并重；基层民主

在反腐工作中存在着一种相互依赖的关系，即权力与权力责任间的密切联系，俗称“权责关系”。反腐成效如何？关键在于怎样处理这一关系，只有两者的关系处于良性互动状态，反腐工作才会取得成效。权力包括政治权力、管理权力、协调权力等，是政府、市场、社会管理机构必备的特殊要素，因其强制要求权力所指向的对象服从，所以成为规范对象的依据之一。而责任是对权力内在的约束，是防止权力滥用的底线，“责任是一种‘道德的或宗教的’责任……它是对于先验理念的一种责任情感和责任意识”［1］141。简言之，责任在权力产生之初就已经存在，与权力构成了命运共同体。责任更多地体现为权力拥有者对对象的内在体验，以及权力对自身的内在影响，外化为权力拥有者严格按照规范行为的权力责任，其目的在于对权力拥有者的行为和表现施加影响。这种现象源于“一系列内化了的态度、价值观和信仰，而不是来源于外部的规则和程序”［1］43。

从权力与责任的关系来看，权力是矛盾的主动方，即矛盾的发起者；责任则是矛盾的被动接受方，它是随着权力的启动而被迫进入权力的运行过程。在处理两者矛盾的过程中体现为对权力的问责，即追究行使权力者的个人责任，以达到限制权力拥有者滥权的目的。但是，在行使权力过程中，由权力的独断性和权威性所决定，权力拥有者的自由裁量权明显扩大，增加了其从事政治投机性行为的可能性，因此难以阻止腐败滋生、政府失效与权力滥用。又因为这种行为仅仅是针对个别相关利益主体的伦理关怀，其直接结果是伤害公共利益，使得权力变成私人获取利益的工具，无法有效实现权责追究的目的。所以，如何实现权力运行和权力责任的有机统一，是当前治理腐败的重要课题。

针对行政过程中存在的权责错位问题，必须改变传统的或原有的腐败治理机制，建构新的、符合形势发展要求的权责纠偏机制，即形成有助于权力运行“新常态”的权责追究机制。

一、权责追究“新常态”的新内涵

当前，反腐已成为党和政府工作的重点，其核心在于理顺权力和权力责任之间的关系，即在反腐过程中正确处理权责关系，倒逼反腐工作保持经常性的高压态势。因此，必须保持权责追究常态化，并使这种常态化符合社会发展的新趋势，即保持权责追究的“新常态”。

如何看待权责追究“新常态”，首先，“新常态”既指权责追究应采取新理念、新管理机制、新监督方式，即针对当前反腐面临的新形势提出新的权责追究应对措施，也指针对传统的权责追究做法提出的新思路。其次，“新常态”是相对于传统的事后反腐而言，要建构新的事前预防机制，并在此基础上形成事前预防、事中监督和事后追责的反腐工作常态化。最后，“新常态”指在反腐过程中的权责追究，既采取新的工作方法如结合“互联网+”、新媒体等方式形成多元化反腐格局，又保持权责追究态势始终处于静态化和动态化相结合；既解决当前的问题，又预防今后可能出现的问题，从而使权责追究经常化和长期化。

二、权责追究“新常态”的新特点

与传统的权责追究机制相比，权责追究“新常态”的“新”主要表现在预防措施、管理制度、运行机制等方面的创新，以适应新形势下的反腐要求。即在伦理导向与制度导向、新管理体制与旧管理体制、新制约机制与旧制约机制、动态监管与静态监管、事前预防与一事一议、集中反腐与多头管理、强化基层民主与基层“牧羊人”式管理等诸多方面进行选择和整合，从而推动权责追究“新常态”的建构，进一步加大权责追究的力度，为形成常态化的权责追究机制而不断创新。其主要有以下特点：

其一，改变单纯的伦理导向或制度导向，形成权责追究新导向。因为单纯的伦理导向或制度导向都不能取得权责有机结合原则所要求的效果。伦理导向包含伦理冲突的调节、伦理准则的选择［1］11。因选择的多样化或者依据的多样化，都可能使伦理导向陷入以自由之名或平等之名为导向的冲突处理困境，根本无法获得有效的依据促使权责追究过程处于正常状态。因其对公务人员提出了较高的要求，即必须在不同的价值取向中进行选择，以避免自身陷入伦理困境。其中，既包含公务人员必备的道德责任，也有作为个体的道德责任之间的冲突，如对组织忠诚和对家庭忠诚的冲突、对国家忠诚和对组织忠诚的冲突等。而单纯的制度导向，则会使制度的刚性原则严重影响权力主体的自觉性和自悟性，促使权力主体放弃自我修养，将一切责任都诉诸于制度的强制性，从而导致权责追究陷入强制与反强制的困境。因此，单纯的伦理导向或制度导向都解决不了问题，只有将两种形式有机结合，发挥伦理导向提升自我内涵和制度导向的威慑力的作用，才能促使权责追究既采取理性的解决之道，又坚持根本的底线原则。

其二，创新管理体制，形成权责追究新方法。新中国建立以来，我国的治理经历了从人治到法治，再到德法并重的过程。因此，管理体制也随着这一变迁而不断发生变化。传统的管理体制缺陷有三：一是强调主要领导人对决策的绝对权威性，“主要领导人权力过于集中，其本能排斥对其的监督”［2］，致使决策不民主和不透明。二是权责追究的弹性较大，往往以领导人的个人意志作为追究依据，而非依据客观事实作为追究依据。三是法治在权责追究中的作用比重较小，部分“公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法，甚至徇私枉法严重损害国家法制权威”［3］137，致使权责追究刚性要素不足，权责追究的依据不充分，不得不依赖于个体的内在道德素养对权责对等作临时性的判断，而非依据长期有效的准则来处理问题。这些缺陷已经严重阻碍了权责追究机制的建构。因此，必须创新管理体制：一是明确管理的目标在于推动法治社会建设，进行依法行政和依法管理，以推动权责对等的实现。二是实施管理以人民群众的意志为前提，实现多数人的治理目标，即进行社会主义民主管理。三是以新的行为制约方式替代旧的行为制约方式。行为制约方式的“新”在于其对权责主体的制约不仅仅限于单纯权力主体，而是将权力主体与对象结合起来，全面客观地考察事件的本质，推动权力主体和权力行使的对象之间形成有机的融合，使得每一次权责追究都能真实地反映事件本身的是非曲直，而非以“一刀切”的方式来进行处理。

其三，动态监管与静态监管相结合，形成权责监管新模式。过去普遍采取静态监管，该监管模式将权力拥有者滥用权力产生的责任事件置于某个特定空间内，对事件进行实质性的分析，试图得出关于该事件可靠的处理结论。但是，静态监管的缺陷是难以将事件本身与事物发展联系起来，没有将事件的发展性考虑在内，致使权责追究仅考虑有限的事实依据，而无法对权力所产生的责任进行综合分析，因此无法作出更为准确、合理的处理结论。相反，动态监管一方面结合事件本身的特质，另一方面结合事件可能的延伸范围，采取全面的监管措施，力图使处理意见更接近事件的本质。从现实操作层面看，主要体现为对违规、违法事件进行反复的、常态化的监管，如中央采取的常态化巡视与地方进行的常态化自查相结合的方式，建构科学的权责追究机制，将可能的违规、违法行为扼杀在萌芽状态。

其四，在一事一议基础上，形成事前预防新机制。一事一议往往是事后针对具体的、个别的问题而采取的处理方式，其具有很大的局限性。因为一事一议无法结合事件本身所处的环境，以及主客体选择的被迫性或强迫性来进行分析，因此，其作用更多体现为威慑，即以标志性事件来达到威慑后来者的目的。这种处理方式容易陷入不全面、不客观的困境。相反，事前预防机制则可以通过对事件本身的全面考察，全面评估事件面临的具体态势，在事件未发生之前就采取有效的预防措施，扼杀其于萌芽之中。其优点在于：可以从整体上全面把握事件的发展过程，及时制止主体可能发生的不良行为。这就要求思想政治教育和相关的事前预防工作要做细、做实，促使权责主体受到切实的影响并愿意自觉按照要求去行为。

其五，改革多头管理，形成集中反腐新体制。所谓集中反腐，主要是针对目前存在的多头管理而言，多头管理导致权责不清，行政效率低下，常常出现推诿扯皮现象，在权责追究过程中难以分清责任。对此，可坚持权力集中原则，将权利和责任集中到某一个特定机构。要达到集中权力治理腐败的目的，必须做到以下3点：首先，将权力集中到特定的机构，由该机构全权负责处理有关事宜，并承担相应的责任。其次，在工作中坚持和贯彻权责对等原则，即谁犯错谁负责，并建立责任长期追究机制。最后，要建构科学的责任激励机制，使每一个权力主体都可以在履行自身职责的过程中获得成就感或增强使命感。

其五，强化基层民主建设，形成基层管理新方式。新中国建立以来，基层实行的大都是“牧羊人”式的管理，挫伤了民众参与民主管理的积极性。虽然中央开始重视基层民主建设，如村民民主选举村委会干部，但这种方式因缺乏引导而效果不佳。因此，出现了乡镇领导实行“隔空管理”而导致了村级事务的“牧羊人”式管理，使得很多村级事务的处理并不能如实反映村民的意愿。在城镇的社区工作中，也经常遭遇到类似的尴尬。这与加强基层民主建设，加强对权力与责任有效监督的要求有很大差距。因此，必须改变这种“牧羊人”式的管理方式，强化基层民主建设，形成基层管理新方式，充分调动基层民众参与民主管理的积极性。

三、建构权责追究“新常态”的新举措

要实现权责追究“新常态”的目标，就必须针对“新常态”中出现的矛盾，努力改进和完善机制上的不足，主要采取以下举措：

第一，建构伦理导向与制度导向并重的引导机制。为此，要做到如下3点：一是确立全社会的道德治理目标。这就要求政府在制定政策的过程中，首先要杜绝贪腐，坚持“制度不可废弛”［4］，把“权力关进制度的笼子里”［3］385。 同时，将伦理因素渗透到政策因素之中，不能仅依据制度因素来确定权力拥有者的责任，而应依据伦理因素和制度因素来共同确定对问题的处理。二是制度本身应包含伦理因素，不能采取单一的制度治理方式，因为制度的弹性不足，处理问题过于生硬，不具备说服力。三是在建构伦理和制度并重的导向机制过程中，政府要引导民众接受两者共治的理念，并在政策制定和实施过程中充分贯彻落实这一理念，从教育、实践和反馈等层面努力促进引导机制的建构。

第二，建构德法并重的管理机制。“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”［3］141德治和法治缺一不可，德治应向法治体制渗透，法治应辅以德治。只有如此，才能建构科学的权责追究机制。德治的优点在于：其充分考虑权责追究过程中人的因素，如人所处的环境、教育背景、知情状态等；而法治的优点则在于：其以事实为依据，以法律为准绳，即根据事件本身的性质、严重程度和后果等，依法追究责任人的责任。要以“法律规定管理国家，实现社会主义政治文明”［3］137，就必须“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的进程”［3］140。 只有两者的完美结合，才能促使权责追究能够综合考虑各方面的因素，才能作出客观的处理决定，使权力和责任始终处于平衡状态，而不会导致处罚过重或过轻。

第三，建构科学的监管机制，形成科学的权力制约机制。要建构科学的监管机制，就必须将静态监管和动态监管结合起来，充分利用政府的监督能力与社会的监督资源，不留死角，实现全方位的监督。并充分尊重政策咨询机构的协助监督权，形成以政府为主导、以社会为辅助的监管机制，“使助长腐败的合法条件减少到最低，有效预防腐败”［5］。在完善制约机制的过程中，要坚持“反腐倡廉常抓不懈”［3］386，并根据各个事件的特殊性进行处理。此外，还要建构完善的第三方监督机制，即借助社会的监督力量，如网络、新闻媒体等，将监督渗透到权责追究机制的每一个环节，防止因为人情、政策等因素而引起的监督不到位现象发生。

第四，建构有效的教育预防机制。首先，要贯彻教育预防原则。一是事前加强思想政治教育，形成良好的社会氛围，促使权责主体在思想上增强自律意识，在行动上自觉杜绝不良行为。二是加强过程预防，即实现全过程预防，不留死角，避免监督不到位。三是重视预防结果，因为预防结果的好坏是评价预防机制优劣的基本标准，因此要以反馈的效果作为评价预防的基本因素。其次，要充分发挥纪委、反贪部门、党委职能部门在预防中的作用；还要加强对专业预防人员的培养，发挥党校和其他高校的作用，形成科学的培养机制，建设一支高素质的专业预防队伍。最后，要建构结构完整的预警机制，即通过公示、警示等方式将行政过程透明化、公开化，使权力拥有者难以利用权力为自身谋利。

第五，消除弊端，整合机构权力。当前，我国权责追究机制的弊端主要表现在多头管理上。要建构权责追究“新常态”，就必须彻底消除多头管理这一弊端。将过去多头管理的机构进行裁撤和合并，建立一个统一的机构，将分散的权利集中于该机构，明确其职责，要求其严格依法依规履行职责，并加强对该机构和人员的监督。

第六，强化基层民主建设。基层民主建设不仅关系到我国的民主建设和发展，而且也是促进贯彻权责对等原则的必要手段。要建构基层民主体制，首先，要加强基层民主的教育和引导，让基层民众意识到采取民主管理对违规、违法行为进行民主监督是公民的义务。其次，要加强对基层民主建设意义的宣传，让基层民众感受到基层民主可能带给自己生活的新变化，提高民众参加基层民主建设的积极性。再次，要加强基层民主机构建设，即依靠上级主管部门的行政约束力，促使基层建立民主治理的相关机构，如基层民主选举机构、基层民主治理机构等，真正实现民众参与政治活动和进行社会事务管理与监督的目标。最后，加强基层民主建设与现代技术手段的结合，充分运用现代技术手段促进基层民主建设，既提高基层民主建设的效率，又形成治理违规、违法行为的有效方式。

总之，要建构权责追究的“新常态”，必须从多个方面努力，并将权责追究的“新常态”与当前社会发展的大趋势相结合。唯有如此，权责追究的“新常态”才有可能发挥其应有的作用。

[1]库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[2]李斌雄，姜向红.当代中国构建廉洁政治生态的价值、问题和对策[J].广州大学学报（社会科学版），2015（1）.

[3]国务院新闻办公室，中央文献研究室，中国外文局.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[4]中国人民解放军国防大学党史党建政工教研室.中共党史教学参考资料：第18册[G].北京：人民出版社，1986：414.

[5]袁锋.反腐规则与反腐绩效：当前我国腐败治理的绩效分析[J].上海行政学院学报，2012（5）.

（编辑：文汝）

D630.9

A

1673-1999（2017）09-0007-03

李先敏（1974—），男，博士，中国近代史研究博士后，内江师范学院教授，研究方向为政治哲学。

2017-05-26

国家社会科学基金项目“权利边界论”（13CZX062）；四川省哲学社会科学重点研究基地重点项目“当前权责追究机制研究”（SHZLZD0403）。