文/崔光灿

共有产权保障住房供后管理常态化模式探讨

文/崔光灿

随着上海共有产权保障住房政策的不断推进，越来越多的家庭入住共有产权保障住房，以住房使用管理为主的供后管理逐渐成为管理的重点。在行政管理资源有限的条件下，如何充分利用社区的力量，实施有效的供后管理并形成常态化的管理模式，是需要探讨的问题。

一、共有产权保障住房供后管理的有效实践

在2016年颁布的《上海市共有产权保障住房管理办法》实施前，由于缺乏法律法规和政府规章，共有产权保障住房的使用管理主要采用合同管理的方式，由申请供应的区级部门作为责任主体，加强供后管理。在实践中，市区两级保障中心与社区管理部门多方联手，探索了一些有效的管理机制。

（一）市住房保障中心发挥了主导性

在共有产权保障住房政策实施初期，供后管理尚没有规范的模式。市住房保障中心主动联系保障住房所在社区，探索了与社区“共建”等管理模式。一是设立派驻工作站，在闵行、宝山、浦东等区的基地中成立了共有产权保障住房供后管理工作站，支持小区物业企业开展违规违约使用行为寻查工作，对发现的违规违约使用行为，通过居委会、楼组长、社区志愿者等进行规劝，及时纠正，实现对违规行为的初步查处。二是开展党建联建，在顾村馨佳园、浦江博雅苑、浦东三林懿德社区、航头鹤沙航城社区、青浦华新社区、松江泗泾社区、宝山罗店社区等七个保障房基地，通过与导入区保障中心、项目所在社区（居委）、物业企业等开展党建联建，积极发挥社区综合治理作用，使供后管理相关工作主动融入社区建设管理之中，进一步推进保障房的供后管理工作。在近年的探索中，逐步形成了市住房保障中心、居住小区（社区）及区政府三个不同层面的分类管理模式，对实施有效的供后管理起到示范作用。

（二）房屋所在社区发挥了主动性

许多区政府从保障对象的长期利益出发，注重社会和谐建设，加大保障住房社区管理的投入，积极协调各方力量，形成了一些有效的管理机制。一是以党建为核心的多元共治服务模式。如宝山某社区，共有产权保障住房供后管理的内容和职能完全融入了社区“共治”管理中。社区党组织以党建联建为主导，与商业、物业、动迁导出地村居委、保障房管理中心等三十余家驻区单位成立“共治联合会”，并发挥社区自愿者队伍的作用，形成了共有产权保障住房违规使用的发现机制和协调处理机制。二是将共有产权保障住房纳入社区统筹管理。如浦东某社区，在社区建设管理中，形成了由街道、公安、物业企业等多方参与的联席会议制度，并发挥楼组长、志愿者信息员的作用，有效加强了共有产权保障住房的供后管理。三是以技术手段将房屋使用管理纳入社区综合管理。如青浦某保障房社区，通过信息化手段，全程掌握和监控房屋装修和使用情况，并以小区“出入证管理制度”为抓手，全面管理房屋使用人状态信息。

近年来的共有产权保障住房管理实践表明，社区参与保障性住房管理是有效的，甚至是不可缺少的。不同社区参与管理的深度不同，主要是由于不同社区的管理资源、管理模式有一定的差异，所以在将保障性住房纳入社区管理时，要结合不同社区的管理特点来实施。

二、共有产权保障住房供后管理面临的主要问题

2016年的《上海市共有产权保障住房管理办法》实施后，保障住房供后管理的责任主体变为房屋所在地政府，并有相应的实施细则出台，但要落实有效的管理还有许多问题要解决。

（一）长效的管理机制没有形成

社区虽然以不同形式参与共有产权保障住房违规出租、出借的寻查，但查处工作尚未形成稳定的机制，难以做到全面、深入。物业企业、居委、派出所或者相关管理部门在管理共有产权保障住房使用的过程中具体如何配合，发现问题以后如何进行取证、由谁来进行处罚，行政执法机关有无执法依据，这些都没有形成明确规定。

（二）房屋所在区管理力量不足

目前各区住房保障管理机构的管理力量严重不足。每年完成共有产权保障住房的申请受理和供应、廉租住房的申请供应（配租）和复核等工作，常常需要花费工作人员全部的精力，在工作量大的阶段还需要“借人”来完成工作，故缺乏进行共有产权保障供后管理的力量。特别是随着共有产权保障住房入住家庭数量不断增加，居住区域增加，管理的力量更显不足。

新建社区需要当地政府配置大量的管理人员和管理费用，但目前管理人员和管理费用都未得到保障。特别是特殊人员的管理，有的需要配置专门的社会工作人员，不仅导入区的这部分资源非常缺乏，而且由于社会工作人员是按户籍人口进行配置，许多共有产权保障住房居民的户籍并没有迁入导入区，与其对应的社会工作人员名额还属于原导出区，造成实际管理的脱节。

（三）管理手段少，操作性差

目前共有产权保障住房的入住人员，人户分离现象严重，房屋所在社区对保障家庭的情况难以掌握，缺少信息交换的机制。同时，在管理上没有可操作的具体手段，特别缺少针对违规违约家庭的制约手段。加之管理力量、管理资源不足等问题，供后管理的常态化运行还有难度。

三、共有产权保障住房纳入社区管理的基本设想

（一）后期管理纳入社区常态化管理的基本定位

共有产权保障住房的供后管理，可分为行政管理和社区管理两个层面。从相关规定和实践看，仍应坚持以区层面的行政管理为主。共有产权保障住房管理，无论是申请审核的前期管理还是针对使用情况的后期管理，其管理责任主体仍是住房保障行政管理部门，社区主要是以不同程度、不同方式参与共有产权保障住房管理。

共有产权保障住房纳入社区常态化管理，并不是将供后管理的职能完全交由社区承担，而是根据不同区的管理特点，以及不同社区的特点，将共有产权保障住房供后管理的部分管理职能或管理内容（部分具体的事务性工作）委托或授权社区实施，使后者起到协助和配合住房保障行政管理、提高管理效率的作用。

共有产权保障住房供后管理在管理职责和内容方面，应根据实际需要，分清住房保障行政管理部门与社区管理的界线。共有产权保障住房供后使用情况的管理内容可分为日常巡查、违规发现、取证、规劝、处置等，其中日常巡查、违规发现这两项内容可更多地依赖社区力量，将其纳入社区日常管理，而取证、规劝和处置则必须交由其他行政管理部门，社区可以根据情况给予配合。

结合不同区的具体实践，“取证”和“处置”环节可有两种基本的形式：一是完全由住房保障行政管理部门实施，社区管理给予必要的配合；二是对于简单的取证和处置工作，可由区住房保障管理部门“授权”社区负责，实施联合执法，此时需要社区直接参与管理（见图1）。

图1 后期管理的环节与参与主体

（二）后期管理纳入社区管理的具体形式

一是在发现环节，充分利用“自治”机制。在具体的日常巡查、走访事务中，考虑到区住房保障管理部门及住房保障事务中心的人力有限，可确定一个基本原则，即日常的巡查以政府购买的形式，由区住房保障管理部门或城市综合执法部门委托小区居委、物业服务企业实施，将巡查工作融合到日常的社区事务管理与小区物业管理中，其主要任务是发现疑似违规家庭。居委和物业服务企业没有强制的查询住房使用情况的权利，但它们在日常的居住、教育、卫生、就业等管理中，基本可以掌握不同家庭的住房使用情况，同样，物业管理部门在日常的小区巡查、设施设备检查与维修等过程中，也有可能发现家庭居住人口的变化情况等。社区管理中参与日常巡查的主体，根据不同社区管理的模式，可具体落实到物业管理企业、居委会下的楼组管理员、社区志愿者队伍等。

二是在取证和处理环节，充分发挥“共治”作用。共有产权保障住房违规使用的取证和处理，主要依靠行政力量，形成以房屋所在区房管部门、街镇、社区综合治理部门牵头，申请对象户籍所在区和社区日常管理配合的“共治”机制。“共治”的作用，是通过住房、公安与社区管理综合执法，来实现有效的行政管理和执法。

（三）后期管理纳入社区管理的有效机制

共有产权保障住房供后管理可逐步形成以下几个机制。

一是日常巡查发现机制。形成由住房所在地居委会、物业服务企业和小区居民作为社区日常巡查主体的日常巡查机制，定期将巡查结果向区保障中心汇总报告，对于违规的家庭，由区保障中心报行政管理部门予以进一步处理。

二是熟人举报机制。在共有产权保障住房入住情况日常巡查中，引入以所在社区居民为主的“熟人举报”机制，同时设立相应的激励制度。

三是专项或突击检查机制。以区住房保障管理部门联合城管执法、公安等设立负责检查共有产权保障住房违规使用情况的工作小组，对存在问题的小区进行突击巡查。

四是建立重点跟踪名单机制。对于违规家庭，应该建立重点跟踪名单（黑名单），在日常巡查中将其作为重点，并定期走访。

四、共有产权保障住房纳入社区管理的几个支撑条件

（一）形成政府购买服务的资金保障渠道

目前，社区管理需要大量的资金投入，仅依靠导出区向导入区的一次性转移支付不能解决持续的资金问题。而如果完全依靠保障性住房所在区的财政支出，往往也会遇到一些困难。从目前的实践看，不同的区住房保障中心在申请供后管理专项经费时都多少存在缺乏依据、财政资金无法保证等问题。所以，要形成由区和市两级层面支持，形成政府购买服务的机制，由导入区、导出区和市住房保障基金各出一部分，形成常态化的资金支持渠道。

（二）处理好导入区与导出区的信息支撑关系

社区管理需要获得居民的必要信息，这些信息在人户分离的情况下主要依赖导出区保障中心和社区提供。同时，原户籍所在区也需要对保障家庭的一些居住信息进行必要的追踪，因此，必须建立必要的信息交换机制。

（三）将共有产权保障住房使用纳入全市信用体系

将共有产权保障住房使用纳入全市信用体系。以本市信用体系建设为契机，完善个人信用记录，结合住房保障信用体系建设，将违规使用住房又不及时改正，或长期不配合保障机构检查的家庭，列入“失信名单”，对其之后的信贷、就业等将产生负面影响。

（四）探索多部门行政执法协调机制

对拒不整改的严重违规家庭，可通过行政处罚和运用法律手段来处理，这是制度顺利实施的重要保障。在共有产权住房供后管理中要不断探索行政管理、行政执法的综合协调机制，并对典型案例运用好法律手段，形成一套规范的法律诉讼程序。

（作者单位:上海师范大学）