摘要：作为古代为官从政的道理，我国传统行政理念是古代行政主体对行政活动和行政价值的规律性认识。传统行政理念的主要内容包括“父母官”的行政意识、公勤廉的行政价值观和“内圣外王”的行政理想，体现出道德化、人格理想化和政治化的特点。实践与理念脱离是传统行政理念运行中的最大困境，角色界定不明晰、法律制度不健全和人情伦理难回避等是导致问题出现的主要原因。转变行政角色意识、明确法律制度底线和坚定理想信念追求是传统行政理念为当前行政文化建设提供的重要启示和借鉴。

关键词：传统行政理念；德政；行政文化

中图分类号：B82文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）02-0092-04

行政理念这一概念来自西方，探讨的是主体视角下民主、公共利益和伦理等公共行政的价值与精神问题，归属于行政哲学的研究视域。我国传统的行政文化中虽没有明确提出行政理念的概念，但已经从个体对于行政的理解中提炼出了行政的道理，并用来为个体的行政活动提供引导、规范和约束。传统行政理念主要是古代为官从政的道理，包括古代行政主体（官吏）对行政活动、行政价值及自身角色的一般理解。朱熹曾说“义理不明，如何践履”，意思就是说，只有先通晓义理，才能使行为符合规范。行政理念是实践活动的先导，行政主体只有在观念上明确了自身定位、客体期待以及行政的价值后，才可能行其所知，致知力行。

一、中国传统行政理念的内蕴行政理念囊括了行政意识、行政价值观和行政理想等行政主体的观念内容。行政理念并非纯粹主观的产物，而是主体在主客体关系的可能性空间中对客体活动及自身角色的把握。官吏作为中国古代的行政主体，面对的是君王和百姓两种客体。董仲舒在《春秋繁露·深察名号》中说“王承天意以成民之性为任”，君王是天子，拥有至高无上的政治权力，承担着统治国家、教化百姓的政治责任；百姓即庶人，处于被统治地位。官吏是君与民之间的一条“通道”，起着上传下达、协调君民关系的中间作用。具体来说，中国传统行政理念主要包含以下几方面内容。

第一，“父母官”的行政意识。在行政活动中，官吏逐渐形成了对于君民角色和君臣、官民关系的规律性认识，即行政意识。行政意识是对象意识与自我意识的统一，包含了行政主体对于行政客体、主客体关系以及主体角色的认识。“父母官”①一词很好地表达了古代官吏对客体和自身的定位，即为民父母，对上要忠君爱国，对下要安民教民。一是对上忠君爱国。忠君爱国是官吏上对君王、处理君臣关系的一般性理解。《论语·颜渊》里有“居之无倦，行之以忠”，此处的忠，强调一心一意、尽其心、竭所能。《朱子全书·甲寅行宫便殿奏札》里有“君臣父子”“君令臣行”，意思是说，官吏的行政角色为君王设定，行政权力由君王授予。忠君是符合天理、遵循伦理纲常的理念，《春秋繁露·阳尊阴卑》里就有“忠臣之义，皆法于地也，地事天也”的说法。忠臣不仅会得到君的赞誉，还会获得百姓的信赖。一方面，忠君爱国是为了实现主体的行政理想。当君王的人格或君王制定的政策与道义不相符时，官吏有权利更有义务去正君心，提出自己的见解，正如《左传·襄公九年》里所说的“君明臣忠，上让下竞”；当国家陷入水深火热之中时甚至可以为了国家利益奉献生命，正如林则徐所遵奉的“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”。另一方面，忠君爱国体现的是官吏与君王双向互动的过程，君对臣的认可和赞赏是激发忠君动力的必要条件。君能以礼相待，臣才能报以忠心，正如《孟子·离娄篇下》所言“君之视臣如手足，则臣视君如腹心”。二是对下安

收稿日期：2016-12-30

*基金项目：江苏省教育厅普通高校研究生科研创新计划课题“中国传统衙门文化中的政治伦理思想”（KYLX15_0695）。

作者简介：朱紫祎，女，南京师范大学公共管理学院就读（南京210023）。

民教民。安民教民是官吏基于民的角色地位与官民关系做出的规律性认识。安民，即去除民患、使民安乐。安民体现在官吏的事务性活动和道德性活动中，是对其角色的本质要求。《二程文集》里就有對官吏为政之道的阐释，“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本，以安而不扰为本”。正如郑板桥在一首诗中所写的，“些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情”，意思是说，官吏除了应做好征税纳粮、灾荒赈济与听讼断案等行政事务外，还要关心百姓疾苦。教民，即躬行道德、教化百姓。《春秋繁露·深察名号》里有“天生民性，有善质而未能善，于是为之立王以善之，此天意也”，《宜章县学记》里有“民之弗率，吏之责也”，意思是说，善在百姓心中尚处于潜存的状态，需要通过君王、官吏来教化、激发和引导。三是自我角色定位为民之父母。官从百姓中来，担负着“为官一任，造福一方”的使命。“吃百姓之饭，穿百姓之衣，莫道百姓可欺，自己也是百姓；得一官不荣，失一官不辱，勿说一官无用，地方全靠一官。”②这则楹联出自一位县令，很好地表述了古代官吏对自身的定位。一方面，官吏内心要有爱民亲民的道德关怀，有拯救天下苍生的正义感和救民于水深火热的道德感。正如谢金銮在《居官致用》中所说，“只将父母二字，坐实自己身上，一存心，一举念，一开口，一举动，无非父母。不出三年，便成羲、农世界”。但同时，中国古代官吏也将自身置于百姓之上，认为自己无所不能，以一种“救世主”的眼光俯视人而非尊重人，造成了人与人之间的不平等。在古代中国，没有切实的法律制度来保障百姓的利益，百姓遇到困难时“击鼓鸣冤”求助官吏是解决问题的主要通道。

第二，公勤廉的行政价值观。中国古代的行政价值观，即古代行政主体的基本价值立场，多以官箴的形式出现，除了官吏的个人总结外，还有君王对官吏提出的价值规范。官吏作为中国古代德政的人格载体，除了征税纳粮、灾荒赈济、断狱、兴学等事务性活动外，还担负着教化百姓等道德性活动，包括在宣化坊宣讲圣谕、在旌善亭表彰好人好事和在申明亭诉坏人坏事等。官吏通过这些活动向百姓传递忠良、清廉和孝悌等主流价值观。“公生明，廉生威。”官吏的价值立场不仅直接影响着行政活动的态度与行为方式，而且对百姓具有示范意义。一是公正。公正可以安抚民心，在行政中尤为重要。“政者，正也。”为政者更要以身作则，为民表率。官吏要做到公正，就要摒弃私情。《作邑自簌》载“临事当无心，无心则公，有心则偏”，可见，公而忘私、大公无私是中国古代官吏最为理想化的价值取向。同时，官吏要做到公正还需要不偏不倚、一视同仁。《州县提纲》载“惟平心定气，因是非而论曲直，则事不失之偏，而人心得其平矣”，因此，处事公正的官吏更会受到百姓的拥护和尊敬。二是勤政。勤政强调尽职尽责、兢兢业业、不辞辛劳。韩愈有言“业精于勤荒于嬉，行成于思毁于随”，意思是，只有励精图治，才可业精政兴。对于君王，官吏应恪守职责、勤恳做事；对于百姓，官吏要将其理想落实到为民办事的行政行为中，不可懒政、怠政。勤政表现出的是一种积极的态度，愿意为君解忧、为民办事的倾向，勤能弥补官吏在技术、知识方面的不足。正如吕本中在《官篇》中提到的“当官之法唯有三事”（即清、慎、勤），“知此三者，可以保禄位，可以远耻辱”。三是清廉。清廉，即洁身自好、两袖清风。《晏子春秋》载“廉者，政之本也”，因此，廉是为君、臣、民所共同肯定的一条价值观。清官廉吏能维护社会安定、百姓和谐，所以《汉书·宣帝纪》里有“廉政而长久”“吏不廉平，则治道衰”之说。清廉在行政价值观中是最关乎个人品性的一条，传统行政文化中多将清廉比拟为玉石，等同于人的贞洁，如《四事篇》里就有“惟士之廉，犹女之洁。苟一毫之点污，为终身之站缺”。“廉者，民之表也。”得以流传千古的“青天”，如海瑞、郑板桥等，都是以清廉著称的官员。