摘要：面对日益加快的新型城镇化和工业化进程，以及不断走向多元、开放的社会转型，推进扶贫开发、彻底摘掉贫困帽子日益迫切，已成为贵州全面建成小康社会的根本举措。作为一项社会公共治理工程，推进扶贫开发，一要靠政策，二要靠市场，必须将市场机制的基础性作用与政策机制的宏观调控功能结合起来，努力实现社会公共治理的“善治”。

Abstract： With the increasingly accelerated urbanization and industrialization process， and constantly pluralistic and open social transformation， promoting poverty alleviation and development to completely out of poverty has become increasingly urgent， it has also become a fundamental measure to build a moderately prosperous society in Guizhou. As a social public governance project， it should rely on both policy and market to promote poverty alleviation and development. It must combine the basic function of market mechanism and the macro control function of the policy mechanism， to achieve "good governance" of social public governance.

关键词：扶贫开发；公共治理；善治；市场机制；政策机制

Key words： poverty alleviation and development；public governance；good governance；market mechanism；policy mechanism

中图分类号：D523.31 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）07-0258-02

0 引言

当前，我国社会处于全面深化改革的攻坚期、社会矛盾和利益冲突的高发期。对于贵州来说，推进扶贫开发已成为全面建成小康社会的根本举措，更是解决民族、宗教、语言、文化整合与教育发展等诸多社会问题的重要前提。推进扶贫开发，关键在于体制机制创新。

1 推进体制创新，核心是处理好政府主导与多元主体参与的关系

随着经济发展速度加快和社会转型进程不断推进，新型城镇化和工业化日益加快，社会的多元、开放，已成为经济社会发展的突出特征，并对新形势下扶贫开发工作提出了新的更高的要求，使得围绕扶贫开发的诸多社会矛盾冲突和公共治理问题开始日益突出。化解社会矛盾冲突，改进和完善社会公共治理，首先必须推进体制创新。为此，应该协调政府与社会组织、宗教和群众团体等非政府公共组织及公民个人和企事业单位之间的关系，充分发挥政府主导下社会组织、宗教和群众团体等非政府公共组织及公民个人和企事业单位在扶贫开发工作中的重要作用。

1.1 从行政管制走向公共治理是体制创新的根本性前提

习近平总书记针对当前扶贫开发实际情况，不仅强调推进扶贫开发要有一个好思路、好路子，而且提出了“坚持专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合，调动和发挥政府、行业、群众、社会各方面作用”、“做好社会扶贫这篇大文章，把更多社会力量凝聚到扶贫事业中来”的重要战略思想。[1]所谓社会扶贫，是指企业、个人或社会组织进行的扶贫活动。突出和强调社会扶贫，反映了近年来我国扶贫开发战略的重大调整，也体现了在转变政府职能、建设有限政府这方面的新举措。

对于贵州来说，推进扶贫开发，必须以体制创新为突破口，构建有利于促进经济社会可持续发展、最大限度调动社会各方面积极因素的现代社会公共治理模式，核心是充分发挥政府在扶贫开发工作中的主导作用，大力培育和发展社会组织，积极引导宗教和群众团体等非政府公共组织，规范和协调政府、社会组织与公民个人和企事业单位之间的相互关系，将多元治理主体加以准确定位，从而形成多中心共同管理、多主体合作治理的社会公共权力分配和使用新格局。

1.2 从单一行政主体到多元治理主体是体制创新的根本性标志

在新的历史条件下，围绕着政府而出现了两个矛盾但又是统一的问题：一方面，需要打破政府在社会治理问题上的垄断性，建立起多元主体合作治理的体系；另一方面，多元主体的合作治理体系建构是在政府的领导下展开的自觉的社会建构过程。[2]这些变革，都在改变着人们的思维以至于情感，让人们包容个性、追求个性，并努力在多元治理主体之间建构一个共洽的、互动的、网络式的社会治理體系。[3]

当前，由于历史地理和人文环境等诸多因素的综合影响，作为欠发达地区的贵州，普遍存在思想观念保守、政府效率低下、经济发展缓慢、法制观念淡薄等一系列问题，并由此引发诸多社会矛盾和冲突，使其围绕脱贫攻坚问题的扶贫开发工作与社会公共治理呈现复杂性、多样性和广泛性等特点，仅凭政府单一行政主体很难加以应对。就是说，只有实现政府与社会组织、宗教和群众团体、公民个人及企事业单位的相互配合、共同努力，构建“多中心共管、多主体合作”的现代社会治理体系，才能妥善处理诸如民族、宗教和其他社会问题，促进各民族的团结稳定与繁荣发展。

这里，“多中心共管、多主体合作”体现了社会治理体系的多元构成，意味着社会公共权力并非局限于政府。事实上，社会公共权力从来都是分立的，且对应着社会生活的诸多领域。按照涂又光的观点，“社会生活底政治、经济、文化三个部分是一个整体，其间关系密切。虽然如此，还是三个部分，各有不同的矛盾特殊性”。[4]

可見，构建“多中心共管、多主体合作”的现代社会治理体系，必须在“多中心”建设、“多主体”培育和发展上下功夫。针对经济社会发展的实际情况“，多中心”建设应将

重点放在基层政权建设与乡村治理、民族文化保护与开发、经济与社会发展三大领域；而“多主体”培育和发展的重点，应放在致富带头人、致富能手和返乡创业的优秀企业家等新兴社会群体，以及乡镇企业和行业协会、专业合作社等新型农村经济合作组织，明确界定党、政府、市场、社会组织和公民个人等多元主体在社会治理体系中的地位和作用，以及他们所扮演的角色和应发挥的功能。

2 推进机制创新，核心是正确处理市场机制与政策机制的关系

作为构建现代社会治理体系的基础，推进机制创新，核心是市场机制与政策机制的协调配合，其目的在于为社会公共权力的正确行使和社会治理体系的有效运行提供制度性保障。

2.1 明确政府与市场的权力界线是机制创新的战略性前提

就公共治理的方式和方法手段而言，推进扶贫开发，自然离不开市场机制的自发诱导和政策机制的宏观调控，两者之间相互结合与协调配合，才能最终解决效率与公平相统一的问题。

事实上，在市场经济发展过程中，市场机制和政策机制一直是存在着的两种不同的作用。政府的作用主要是通过公共政策研究、制订、执行、评估和反馈，由政策机制加以实现的，它所最擅长的是解决谁受益谁付代价的公平问题。市场机制的种种缺陷需要政府更多地运用政策机制加以解决。正确的公共政策目标指向应该是关注弱势群体、促进社会公平。[5]就维护和实现社会公平而言，公共政策是按照政府的目的和意图去修正市场失灵的。因此，市场机制和政策机制的协调配合更能够体现效率优先、兼顾公平的社会主义原则。

政策机制对于推进扶贫开发更具有根本性意义，应该在发挥市场机制对资源优化配置的基础性作用的同时，充分重视和发挥政策机制在扶贫开发中的宏观调控功能。为此，一方面要加强宣传教育和思想政治工作，让大家学会理解和尊重市场规律、不去刻意违背市场机制而知法犯法，另一方面要加强公共政策理念与方法的理论灌输，引导大家正确理解和认识政策机制的内涵、特点及其在社会公共治理中的应用，通过建立健全规范化的决策程序、完善公共权力的制度约束和社会监督、吸纳社会力量参与公共治理等方式，努力实现社会公共治理的“善治”。

2.2 从行政手段到公共政策是机制创新的战略选择和有效途径

对于社会公共权力来说，不同的权力配置方式，即权力的分配和使用方式的差异，不仅会影响社会治理体系的主体结构和要素结构，而且将直接决定着社会治理的方式和方法手段，从而导致社会治理模式的巨大差异。无论是依法治理、合作治理、社会自治、综合治理，它们各自侧重点分别是法律与制度体系、政府主导下社会利益相关者与多元主体、非政府组织和社会经济组织及公民个人政治参与、多元治理主体与多样化治理措施综合运用。作为社会公共治理手段或重要工具，公共政策是基于公共利益维护和实现，社会利益相关者与多元治理主体围绕政策方案制订和执行而进行的利益博弈。

具体到贵州扶贫开发与社会治理体系的实际运行，公共政策尽管仍很遥远，但毕竟具有重要理论启迪意义和现实指导意义，甚至是今后基层政权建设与乡村治理综合改革的目标和方向。至少从目前的维稳和发展问题看，过多地使用行政手段，甚至不惜强迫命令，不仅很容易激化社会矛盾，破坏民族团结稳定的大好局面，而且也不利于发扬基层民主、不利于最大限度调动广大农民群众脱贫致富和尽快改变家乡贫穷落后的积极性，使党和政府决策与广大农民群众的发展意愿及其实际行动相脱节。尽快改变单一的政府行政管制方式为主要内容的社会治理模式，基于社会利益相关者与多元治理主体的共同参与和协商式民主，推进政府主导下公共政策的制订与执行为主要内容的公共治理，进一步强化对行政权力的制度约束和社会监督，广泛地宣传公共政策的理念和方法对于现代社会治理体系构建与实际运行的重要意义，无疑将是推进扶贫开发的政策机制创新、实现社会治理模式根本性转变的有效途径，甚至有可能成为走出社会治理困境、推进基层政权建设与乡村治理综合改革的突破口。

3 结束语

推进体制机制创新，充分发挥政府主导下社会组织、宗教和群众团体等非政府公共组织及公民个人和企事业单位的作用，是当前和今后一个时期推进扶贫开发的关键。推进机制创新，应发挥市场机制和政策机制的重要作用，努力在效率与公平之间寻求平衡点。一要靠政策，二要靠市场，必须将市场机制的基础性作用与政策机制的宏观调控功能结合起来，努力实现社会公共治理的“善治”。

参考文献：

[1]中共云南省委.让贫困地区同步全面建成小康社会——深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫开发的战略思想[J].求是，2015（7）.

[2]朱晓静.新疆社会多元化主体治理的困境及其解决路径[J].喀什师范学院学报，2015（5）.

[3]朱晓红，尹强.论社会治理的多元主体结构[J].学习论坛，2007（8）.

[4]文明本土化与大学[J].高等教育研究，1998，6.

[5]许世华，张博文.桂林“七二六”导游事件的公共政策分析[J].黑龙江史志，2008（8）.