林赞声，陈干全，刘 鑫

(1.安徽建筑大学，安徽 合肥 230601；2.安徽省政府发展研究中心，安徽 合肥 230001；3.皖西学院，安徽 六安 237012)

面向政府决策服务的新型智库建设：重点、问题与路径
——兼以高校智库为例

林赞声1，陈干全2，刘 鑫3

(1.安徽建筑大学，安徽 合肥 230601；2.安徽省政府发展研究中心，安徽 合肥 230001；3.皖西学院，安徽 六安 237012)

当前，面向政府决策服务的新型智库建设正处于加速发展时期，具有十分迫切的社会需求和重大的现实意义。新型智库在提供基础研究支撑、政策解读评估、开阔视野、中长期规划编制等方面发挥着积极而重要的作用。但是，新型智库服务决策也需要克服研究内容不深、实践应用不实、体制机制不活等一系列制约性问题。必须从政府和智库两方面入手，进一步深化思想认识，完善体制机制，搭建有效平台，扩大推介转化，提升能力水平，逐步形成有助于推动政府决策科学化民主化法治化的新型智库服务新局面。

政府决策；新型智库建设；重点；问题；路径

一、问题的缘起

改革开放以来，为了适应经济社会发展的需要，党和政府对智库工作越来越重视，智库所发挥的作用也越来越显著。党的十八届三中全会把加强中国特色新型智库建设作为加强社会主义民主政治制度建设的重要任务和推进协商民主广泛多层制度化发展的主要内容之一。习近平总书记高度重视智库建设并做出重要批示，强调智库是国家软实力的重要组成部分，随着形势的发展，智库的作用会越来越大，要高度重视、积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理形式。2015年初，中办、国办印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确新型智库要以服务党和政府决策为宗旨，以政策研究咨询为主攻方向，为党和政府科学民主依法决策而献计献策[1]。新型智库建设，一方面能够提升自身科研能力，另一方面也为政府的科学决策提供着坚实的理论支撑，在国家治理体系现代化建设中发挥着独特的“参谋军”“智囊团”作用。一系列新型智库建设的重要指导性文件，为新型智库建设明确了为决策服务方向和重点，面向政府决策服务的新型智库建设进入加速发展期。

随着社会主义民主建设的不断深化，对决策科学化、民主化、程序化的认识和要求也越来越高，高校智库作为新型智库的重要组成部分也获得了良好发展机遇，智库建设成效日益突出。2014年初，教育部颁布《中国特色新型高校智库建设推进计划》，整合高校智力资源打造一批高水平的学术高地和咨询智库，为党和政府科学决策提供高水平智力支持[2]。根据习近平总书记关于智库建设的重要指示，刘延东副总理主持召开了繁荣发展高校哲学社会科学，推动中国特色新型智库建设座谈会，对高校智库建设提出了明确要求。在政策引导下，高校智库建设着力发挥科研势力雄厚优势，把强势的学科和科研与政府的实际需求紧密结合起来，凸显了高校智库的资政成效。例如，华中师范大学中国农村研究院利用一大批具有初步研究基础的硕士生、博士生，开展“三百观察”计划(即对100个中国村庄、对100个外国村庄及对100个农户的跟踪观察)，为政府部门提供了大量第一手数据和原始资料，深受涉农部门欢迎。

随着智库决策参与和决策咨询作用不断增强，有关智库服务和建设的研究也不断深入。从发达国家智库发展的经验来看，智库研究的触角几乎涉及政府决策和深入社会生活的各个方面，智库越来越呈现出综合性、专业化、规范化的趋势。兰德公司、麦肯锡咨询公司、野村战略研究所等一批国际化智库在政治、经济、文化和军事等领域发挥了重要作用，许多研究成果被政府采纳，显示出较为成熟的智库发展形态。国内学者对中国智库的研究起始于20世纪90年代中后期，智库研究以体制内智库为主，高校智库和民间智库没有成为研究重点，主要议题也集中于专家决策咨询、公共政策议程设置、中国思想库的内涵、社会职能、影响力、智库的旋转门机制等领域。2015年以来，随着新型智库建设的文件出台，智库研究迅速掀起高潮。比如，在智库发展建设上，专家群体提出建立信息共享机制，完善系统功能结构理论，利用大数据推动智库发展等。2016年《智库理论与实践》杂志评出当年十大智库研究优秀论文，其重点主要是智库的定位、制度化发展路径、智库间关系、智库建设的重大问题等方面，显示出新型智库研究已经进入较为务实的阶段。国内外智库发展经验证明，经济社会发展越到关键时期，越面临许多亟待研究的问题和亟待破解的难题，这既对智库建设提出了挑战，也为智库发展带来了难得的机遇。

二、新型智库服务政府决策的重点领域

新型智库建设能否在新一轮发展机遇下发挥为政府决策服务的重大使命，正确的目标方向固然重要，明确的功能定位更加符合现实需要。在政府与智库长期合作过程中，自成体系、互不兼容似乎是平常之事。新型智库能否在众多的决策咨询机构独树一帜，需要在立足自身建设的同时，瞄准有助于打通互动互助的四个重点领域，围绕这些重点领域发挥决策咨询作用，是高校智库为政府服务的重要依托。

(一)围绕重大问题开展基础性研究

在决策系统中，智库的作用主要是辅助和咨询，即通过对决策本身的支持和影响直接为决策服务。现代政府决策过程复杂而快速，需要来自各个领域的基础性研究支撑，这恰恰是智库的优势与发展空间。新型智库为决策服务的基础性研究不同于学术性基础研究，它要求紧扣前瞻性、战略性、创新性问题，其目的是为决策者提供“储备性政策”[3]。创新性就是针对今后可能出现的新情况、新问题、新变化、新技术提供预判、分析、思路及政策建议；前瞻性就是要体现在关注未来中长期发展的重点领域、重点区域、重点产业、重点技术、重点改革；战略性就是要追求“好高骛远”，只有站得更高、才能看得更远。围绕重大问题开展前瞻性、战略性和创新性基础性研究，为政府决策提供了其他智库难以企及的宝贵参考依据。

(二)围绕重大决策发布权威性解读与评估

政策解读和跟踪问效是社会赋予智库的一项重要功能，智库为决策服务，就要做政策方案的倡议者、评论者、解读者和评估者等多重角色。由于政策的刚性和原则性，政策解读就必不可少。目前，我国决策咨询研究工作中，跟踪决策和政策评估相对滞后，严重影响了决策的水平和质量。这将是今后智库提高研究实用性的一个重要领域。政策解读重点是向社会比较详细地解释新近出台的政策的具体内容和精神，对出台政策背景进行深入阐释，以利于社会公众认知和理解政策，以利于各级政府对政策的落实制定具体的措施。政策解读除了政府有关部门外，也可以由新型智库完成。同时，国家新型智库建设明确了建立健全政策评估制度和健全舆论引导机制，为各类智库建设提出了要求和任务。目前，一些智库已经开展扶贫、金融产业等相关政策落实情况的第三方评估工作和群众意见反馈情况调查等，为提高决策实施效果奠定了扎实基础。

(三)围绕重要领域拓展国内外视野

政府决策要做到科学而周全，离不开比较、分析和借鉴，由于行政行为更多地着眼于当前和今后一个时期的区域性工作，智库就能够也必须发挥重要作用，弥补决策者的“短板”。在辅助决策中，智库一方面可以利用资源优势进行系统分析、比较分析和统计分析，另一方面可以依托国际交流充分借鉴国外或区域外先进经验、做法和技术，从而变一地政策制定为多地政策集成，变一条思维路径为多种方式并存，极大提高政策制定的科学性。对于高校智库来说，长期与国内外良好的沟通渠道更加有利于弥补政府决策国际经验借鉴的不足，从而保障决策的国家化视野。

(四)围绕重大规划提供基础性支撑

国家中长期规划具有法律效力，涉及全局性重大问题，没有智库等社会力量的参与很难完成，规划制定的科学性也难以保障。因此，五年规划和十年乃至二十年战略规划的基础性支撑就是新型智库的重大任务，也是其开展工作和扩大影响力的重大领域。新型智库为重大规划服务，可以通过合作研究、承办前期基础工作和直接承担编制等多种方式进行，也可以单独开展前瞻性基础研究，通过学术观点影响规划制定，发布新颖信息引导规划方向，提高参考数据提升规划水平。例如，“十三五”规划前期研究工作中，作为规划起草牵头部门，国家发展改革委先后召开四次专家座谈会，向高校、科研机构外包几十项课题研究任务。2014年上海市发改委发布的“十三五”规划前期研究第一批公开选聘重大课题，20项中有社会智库立项4项，占20%[4]。

三、新型智库面向政府决策服务存在的主要问题

近年来，智库建设进入良性发展阶段，研究资源逐步整合，创新成果逐年增多，对公共政策制定影响力逐渐提升。但是，也必须清醒地看到，长期以来形成的体制内外系统交流的阻隔还大量存在，研究咨询与行政决策“两张皮”的现象仍然无法从根本上改变[5]，与新型智库建设的一系列要求相比，与全面发展改革的实践需求对照，智库如何更好面向政府决策服务仍存在一些问题亟待克服。

(一)主动服务的意识不够

在新型智库建设浪潮下，许多智库都期待在决策服务上与政府建立良好的互动关系。同时，一些独立进行学术研究人员对从事政策咨询服务并不热衷，或者认为咨询服务研究过于迎合，或者觉得对策研究缺乏深度，等等。从一定意义上说，这是思想独立、学术自由的体现，无可厚非。但是，从人类社会发展的大逻辑出发，政府、科研机构和其他社会组织承担了各自不同的职能，但其根本是用各自的特殊贡献推动社会发展和人类进步，为决策服务也是高校体现职责，履行义务的一个重要方面。复旦大学前校长杨玉良曾经说过，“理想中的大学-政府关系应该坚持三个原则，即坚持学术和思想独立，应用型大学应加强与政府的合作，综合性大学应加强智库建设，为政府提供决策咨询服务”[6]。新型智库为决策服务，不是“学成文武艺，贷于帝王家”，恰恰是展现学术价值，实现大学功能的有效途径。

(二)指导实践的作用难以发挥

毋庸讳言，当前理论研究与决策咨询相脱节，咨询服务作用难以尽情发挥的状况普遍存在，这直接导致了智库服务政府决策的成果不实，甚至很难被采用，急需大力改善。一方面，政府机构决策科学化民主程度还不够高，对体制外智库的需求并不十分强烈，短平快的决策也不允许向智库充分征求意见；另一方面，许多智库不了解决策者的实际需求，部门协同攻关不够深入，智库研究成果时效性、针对性较低，很多时候是在做无用功，既浪费人力物力，也难以转化成果。例如，过去几年省政府系统外包课题成果，大多数难以达到最初设计的意图，不能再实践中转化应用，更难获得领导批示。因此，如何把新型智库的决策咨询服务做“实”，是摆在政府与智库面前的重要难题。

(三)推动合作对接的机制不够灵活

新型智库建设也面临一系列不太灵活的体制机制，极大制约了高校智库服务于政府决策，导致部分研究人员只为自己学术兴趣而研究，只为完成单位考核任务而研究，甚至只为个人经济利益而研究，而很少关注研究实际问题。缺乏合适的评价办法，智库研究人员就没有更多动力去为政府决策咨询；没有协同合作机制，很多智库成果往往找不到更多呈报的渠道，导致成果呈报难、转化难[7]；没有科学的管理方式，智库在课题遴选、项目资助、实际用户评价等方面缺乏保障。如果不能全方位改变这种局面，单方面指望智库能为社会提供更多咨询服务，也是不现实的。

(四)成果质量差强人意

能否产出实用、管用的政策咨询建议，是衡量智库水平的重要标志。建设面向决策服务的新型智库，必须牢固树立质量第一的理念。新型智库研究成果胜在深刻，强在视野，这是政府内智库所缺乏的[8]。要更好地服务于决策，必须克服粗浅的做法，避免应付式交差，在咨询成果的深度上下功夫。然而，社会智库服务决策确实存在一些难以胜任的地方，需要不断改善。部分研究人员研究方法陈旧，研究视野不够开阔，综合性深度研究相对缺乏，存在低层次重复研究，成果价值不大或没有多少应用价值。定性研究多，定量研究少，导致研究成果多停留在表面，缺少研究的深度和说服力，低质量更难有市场竞争力。

(五)智库成果供需双方的合作有待加强

目前，一些地方决策还停留在传统的决策思维和决策方式水平，决策咨询工作流于形式，缺乏权责明确的专家和智库参与机制和法律保障。一些决策出自部门、行业或系统的研究机构，主要是通过横向征求同级相关部门的意见，纵向征求本系统、本行业的地方研究机构意见为主要方式，决策部门化倾向始终存在。尽管安排了向社会征求专家意见的环节，但缺乏明确的权责义务，更没有偿付费机制，很多专家往往敷衍了事，最终形成的政策，可能不太符合基层实际，甚至只是代表部门利益，政策、法律法规的科学性大打折扣。

(六)资源整合还存在欠缺

一方面，智库各自为战，缺少整合，往往是单兵作战或者在自己的小圈子里，虽有闪光观点，但却少有品牌，大型咨询项目往往被国外的智库所承担。独立作战也导致各类智库研究因资源分散而重复浪费严重。另一方面，智库的任务是提供公共服务产品，但是由于智库和政府工作部门之间沟通不足，相互了解的缺乏导致“供需对接”不当，智库并不了解决策者的需求，所以很多时候是自做自说[9]，重复浪费严重，成果批量转化更是无法奢望。

四、新型智库为政府决策服务的建设路径

建设一批高水平高校智库，更好地服务政府决策需求，推动政府与高校智库良性互动，是中国特色新型智库建设的重要任务。新型智库建设是政府、科研机构、社会和市场共同作用的过程，智库生存和发展既取决于决策咨询需求和自身服务产品的质量，也取决于政府、社会对智库的认同度，更需要体制机制的科学保障，各方面共同努力才能打造适应于公共政策服务的新型智库群体。从着力解决上述困难和问题的角度出发，建设服务与政府决策的新型智库，基本的路径有以下五个方面。

(一)打造专业化队伍，提升智库服务能力

智库的生命力和价值集中体现在专业化的服务水平和能力上。首先，新型智库建设必须着眼于智库人才的专业化打造和提升。重视研究人才、培养研究人才是国外一些决策咨询机构做大做强的根本，要通过引进、培养、选拔等多种形式建立一支专业化智库人才队伍，凝聚学术资源力量，形成门类齐全、专业鲜明的专家团队，全方位满足公共政策服务需求。可以在有基础、有条件的研究机构成立研究学院，专门从事决策研究人才的培养，为地方政府输送专业的战略研究人才。其次，新型智库建设必须在提高质量上有所侧重。智库是为党委政府公共决策者服务的，咨询产品的质量也是智库的生命力。智库产品质量关键体现在思想和问题两端，智库要登高望远，成为知识、智慧和思想的集散场所，必须要生产出符合社会发展趋势的新思维、新观点、新论断和新知识，以此引导社会和启发民智[10]。智库也要脚踏实地，善于发现实践中存在的影响社会发展的现实问题，善于对存在问题做深入细致的分析，提出适当的方案和对策，并以此推动经济社会全面进步。

(二)强化实践特征，始终以应用为核心

智库成果能否成为决策的重要依据，关键是做到实用、管用。智库具有汇聚资源、研究、联系、依赖的“4R”原则要素，能否实现智库产品效用，首先要做到“三个结合”：即把政府需要的政策咨询研究与高校的基础理论创新有机结合，把社会经济热点和焦点的研究与高校智库自身特色紧密结合，把国内基本情况的研究与国际动态适时结合。智库研究的重点不在于发展学科而在于解决现实问题，建设新型智库必须增强研究问题的指向性和精准化。其次，智库成果还要能体现三个关键特征：一是要有的放矢，找准问题。只有那些影响社会发展，或者是显示未来发展趋势的问题才是需要关注的问题。同时，政府决策所面临的环境是现实的和实然的，要求问题也必须是实践所需要解决的，而不是纯粹的理论课题。二是谋在要害，注重时效。时效与选题是短期还是中长期没有必然关系，主要取决于在关键的时候能拿关键性的成果，及时有效提出能够令人信服的看法和建议。三是注重跟踪，提出评估。跟踪决策是决策的一种重要类型，是全程研究一项决策的制定、实施、反应、效果、调整的决策咨询方式。

(三)完善运行机制，推动决策咨询服务常态化

完善的机制是确保智库发挥功能的基本保障，无机制则无保障，难以形成真正的有价值智库产品。我们建议，尽快推动形成五类决策型智库发展机制。一是建立决策信息共享机制，真正把供需双方联系起来。各级党委政府要建立一系列信息发布机制和共享平台，定期、定向地向各类智库发布决策需求信息；智库也要及时向政府沟通研究方向、研究重点和阶段性成果，以便及时进入决策参与程序。新型智库是专业化、职业化的，如果体制内和体制外不沟通的话，也不符合治理现代化的要求。二是建立智库成果评价反馈机制。及时出台智库成果评价考核办法，根据成果质量、成果数量、采纳情况、影响大小进行专业性评估，政府的评估结果可以与高校的学术评价指标互相挂钩，尽可能实现理论研究与应用研究标准的互通互融。三是建立智库研究成果的奖励制度。政府可以通过购买服务等方式对智库服务进行资助，也可以对智库优秀的决策咨询成果要进行政府奖励，既让社会明确政府的政策需求取向，也可提升智库的知名度和影响力。四是建立重大政策出台前的专家评估机制。党委和政府的重要法规政策文件，必须经智库牵头组织第三方专家进行科学性论证后才可以出台[11]。五是建立重大决策实施效果评估机制。对各级党委政府实施的重要决策，定期(年度)开展实施效果评估，并成为制度。

(四)扩大宣传推介，多途径促进成果有效转化

智库成果转化是智库生命力的基础核心，必须围绕转化来提升智库产品质量和效能。首先，智库咨询服务成果在转化之前要实行内部评审，严格把好内部控制关。例如，兰德公司在内部建立评审员制度，对其负责的研究项目做期中审查和期末审查，以确定成果是否达到预期目标[12]。其次，智库成果成熟之后要通过多种方式推介和转化。一方面，要利用新闻媒体、召开成果发布会、举办专题论坛、学术交流、专题访谈等，宣传智库的研究成果和政策思想，确保优秀的成果及时应用。在新媒体逐渐发达的时代，利用微信公众号、专业微博等方式，既能占领话语主动权，也能有效发布推广智库成果。另一方面，为决策服务的智库成果可以通过专门转化渠道来展示，比如定向呈送、信息专报、领导圈阅等，这些特定的方式能够把高校智库研究成果与决策紧密联系起来，真正做到政、研无缝对接，咨询与决策互动。

(五)强化责任意识，真正做到经世致用

新型智库建设是新时期国家治理现代化的重要内容之一，利用自身优势积极为决策服务是新型智库建设的根本要义，也是智库服务社会协调创新的重要内容。因此，从事智库研究的专家、学者首先要有强烈的社会责任意识和责任担当，从党和国家的利益，服务社会民生的角度出发，从政府决策的现实需要着手，独立思考、大胆直言，奉献真知灼见，对社会发展担负起公共责任，依靠知识影响决策，进而服务社会。与此同时，党委、政府也必须努力营造高校智库人才成长的优良环境，充分尊重科研人员的学术个性和富有特色的劳动成果，努力营造宽松、严谨、规范、实用的咨询严谨氛围，既要坚持“百花齐放、百家争鸣”，也要遵循“学术无禁区、咨询有纪律”[13]，促进更多实用的政策咨询成果涌现，把决策科学化民主化法治化真正落到实处。参考文献：

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加强中国特色新型智库建设的意见[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/21/c_133934292_2.htm，2015-01-20.

[2]教育部.关于印发《中国特色新型高校智库建设推进计划》的通知[EB/OL]．http://baike.so.com/doc/7898750-8172845.html，2014-02-28.

[3]张宏明.中国非洲问题的“智库研究”：历程、成效和问题[J].西亚非洲，2015(3)：119-160.

[4]李凌.上海经验看地方新型智库如何领航创新[N].东方早报，2016-06-11(3).

[5]陈振明，李德国.行政权力、市场体制与腐败治理——一份基于理论与实践的研究报告[J].东南学术，2009(4)：52-77.

[6]理查德·布罗海德，尼古乐·洛克耶，杨玉良.当代大学与政府的关系[J].世界教育信息，2014(5)：15-20.

[7]田慧生.当前教育智库建设的形势、方向与思路[J].中国教育学刊，2016(11)：1-6.

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[9]陈斌.高校智库建设：服务社会的应然与实然[J].高校教育管理，2014(6)：56-60，65.

[10]王荣华.智库发展趋势及其当代价值[J].重庆社会科学，2013(1)：116-121.

[11]刘大可.党校行政学院智库建设的现状与对策[J].中共福建省委党校学报，2015(6)：46-57.

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[13]张保生，朱盛文.高校社会科学研究三十年发展历程和动力[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2008(5)：126-138.

Theory for Government Decision-Making of the Construction of Think-tank— In the case of University Think-tank

LIN Zansheng1， CHEN Ganquan2， LIU Xin3

(1.AnhuiArchitectureUniversity,Hefei230601,China;2.AnhuiGovernmentDevelopmentResearchCenter，Hefei230601,China;3.WestAnhuiUniversity,Lu’an237012,China)

At present, the University think-tank for the government decision-making service is in the accelerated development period, with a very urgent social needs and significant practical significance. The University think-tank plays an active and important role in providing basic research support, supporting interpretation, opening up the field of vision, planning and so on. However, the think-tank service decision needs to overcome a series of restrictive problems, such as inadequate research contents, impractical application and rigid systems. It need to start from both government and think-tank, to further improve the institutional mechanisms to utilize full of talent, to gradually form a new situation of the government and to help to promote scientific and democratic decision-making of the rule of law in Colleges and universities think-tank service.

University think-tank; keynote; difficult question; path

2017-05-04

安徽建筑大学城市管理中心智库建设基金项目(2016AJDCG_001)；安徽省图工委2016年度研究基金重点项目(TGW16A09)；安徽省人文社科重点研究基地“皖西学院廉政文化研究中心”。

林赞声(1973-)，女，福建厦门人，硕士，馆员，研究方向：数字图书馆与参考咨询服务；陈干全(1972-)，男，安徽六安人，博士，处长，研究方向：公共管理与政府决策；刘鑫(1966-)，男，安徽六安人，教授，研究方向：发展政治学。

C961

A

1009-9735(2017)04-0066-05