张 波

(梧州学院，广西 梧州 543002)



不动产统一登记下农村住房所有权首次登记问题研究

张 波

(梧州学院，广西 梧州 543002)

农村住房所有权首次登记的功能在于记载、宣示农村住房所有权，使农村住房所有权权属清晰，是农村住房变更登记、转移登记、抵押登记等其他类型登记的前提。积极开展农村住房所有权的首次登记工作，有利于不动产统一登记的顺利开展，有利于城乡一体化的稳步向前推进，是建立现代产权制度推动农村住房财产权改革的重要环节。

不动产；统一登记；农村住房；首次登记

当前，不动产统一登记工作正稳步向前推进，全国各地农村土地确权登记工作也进入关键时刻。长期以来，我国农村住房登记滞后的现实没有得到重视。将农村住房所有权的首次登记与宅基地使用权统一登记，才能实现不动产统一登记所应达到的目标；同时，也是当前我国建立现代产权制度、推动农村住房财产权的需要。

一、概述

2008年2月1日起施行的《土地登记办法》使用了初始登记的概念，没有首次登记的相关规定。《土地登记办法》第25条所规定的初始登记是指土地登记之外对设立的土地权利的登记。2008年2月15日施行的《房屋登记办法》也只有初始登记而没有首次登记的概念。《房屋登记办法》明确规定，因合法建造房屋向不动产登记机构申请房屋所有权的登记属于房屋所有权的初始登记，房屋包括农村房屋在内。2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》第一次使用了不动产首次登记的概念。不动产登记分为不动产的首次登记、转移登记、变更登记、异议登记、注销登记、更正登记、预告登记、查封登记等类型。2016年1月1日施行的《不动产登记暂行条例实施细则》第24条明确了不动产首次登记是指不动产权利第一次登记。

农村房屋是指在农村集体经济组织所有的土地上合法建造的各类房屋，包括农村村民合法建造的供家庭成员居住的房屋、乡镇开办的企业所有的房屋、农村公共设施以及公益事业用房等。本文所称的农村住房主要是指在农村集体经济组织所有、依法取得宅基地使用权的集体土地上合法建造的用于居住的房屋。农村住房所有权首次登记，简言之就是农村住房的第一次登记，是指不动产统一登记机构第一次将农村村民合法建造住房的所有权的归属和其他法律法规所规定的应登记的事项如实记载于不动产登记簿的不动产登记行为。总而言之，农村住房所有权首次登记是指不动产统一登记机构对农村村民用于居住的房屋所有权相关事项的第一次登记。该类登记不涉及房屋的转移登记、抵押登记、异议等其他类型的登记。在农村住房登记问题上，农村住房所有权首次登记、初始登记、第一次登记是同义语，没有本质的区别。

二、农村住房首次登记的重要意义

(一)是不动产统一登记和城乡房地一体的不动产登记体系建立的需要

党的第十八届二中全会和第十二届全国人大第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确要求建立不动产统一登记制度。2014年8月1日国土资源部、住房和城乡建设部等五部门联合印发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》要求将农村住房纳入宅基地和集体建设用地使用权登记发证工作中，建立健全不动产统一登记制度，形成覆盖城乡房地一体的不动产登记体系。

我国城镇土地、房屋等不动产建立了相对完备的登记制度，农村土地、房屋登记一直以来比较滞后，登记率低。根据国家住房和城乡建设部项目“村镇房屋产权管理现状、需求与制度改革实证调查研究及抽样调查分析”课题组的调研结果显示，在农村住房登记工作开展较好的地区，农村住房的实际办理登记也大约只有1/4[1]。我国当前推行的不动产统一登记理应包括农村和城镇在内的土地、房屋等不动产的统一登记。将农村住房纳入不动产统一登记的范畴，才能实现农村与城市房屋登记的接轨。农村住房所有权的首次登记是农村住房登记的重要组成部分，是不动产统一登记和城乡房地一体的不动产登记体系建立的重要环节。做好农村住房所有权的首次登记工作，有利于不动产统一登记的顺利开展；有利于缩小城乡差距，有利于城乡一体化的稳步向前推进。

(二)是开展农村住房其他登记的基础和农村住房财产权改革的需要

中国共产党第十七届三中全会拉开了我国新一轮农村土地制度改革的大幕，包括我国农村宅基地制度改革在内的农村土地制度改革正式启动[2]。随着农村土地制度改革的开展，宅基地上的农村住房制度的改革在所难免。涉及农村土地、住房改革的政策都要求“产权清晰”，把产权不清、存在矛盾和纠纷的农村集体土地及房屋排除在试点改革之外。因此，当前我国出台的涉及农村土地住房改革的政策基本都对包括农村住房所有权在内的农村土地和房屋登记做出了明确规定。

农村土地以及住房制度改革实际上是使农村住房财产权资本化、市场化，使农村集体土地房屋资产属性得以充分体现。改革的目标是建立“产权归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体土地产权制度，其前提是“产权归属清晰”。完善农村房屋登记制度和体系，真正明晰农村住房权利归属，使第三人知晓农村住房权属变动，在一定程度上起到保护第三人权利、维护流转安全的作用，为农村住房财产权的改革奠定良好的基础。

《中华人民共和国物权法》第30条明确规定，农村村民属合法建造的住房可以取得住房所有权，也就是说房屋竣工后农村村民已经取得了房屋的所有权不需要登记。但第31条的规定，因合法建造取得的住房所有权，未办理登记的情形下进行处分的，不发生住房所有权变动的效力。农村住房所有权的首次登记，是农村住房所有权的初始登记、设立登记，是进行农村住房其他登记的前提和基础。农村住房变更登记、转移登记、抵押登记等其他类型登记的前提是农村住房所有权已办理了首次登记，只有完成住房所有权的首次登记才能办理其他类型的登记。农村住房所有权首次登记的功能在于记载、宣示农村住房所有权，是农村住房产权归属清晰必不可少的环节，是构建农村住房产权处置机制、促进农村住房由资产转变为资本的必要前提，是农村住房财产权制度改革的重要组织部分。

(三)是有效保障农村住房财产权、规范和加强农村住房管理的需要

随着农村经济和社会的发展,农村住房财产权制度改革的推进以及城乡一体化的开展，农村住房已经成为农村村民重要的资产和财富。现实情况是，农村住房所有权的办证率低，大部分没有办理住房所有权登记，没有取得住房所有权证。农村住房所有权模糊不清导致基于住房产生的其他权利不明晰。实践中因农村住房产权引发的纠纷和矛盾与日俱增，农村村民的合法权益受损，很难得到有效保障。开展农村住房所有权的首次登记，明确农村住房所有权的权属，使农村住房其他权利得以明晰，有利于解决由于农村住房产权不清、权责不明所引发的矛盾和纠纷，从而能够保障广大农村村民所享有的合法权益。

通过农村住房所有权的登记，将农村住房所有权的权利人、位置、面积、用途等相关信息清楚地记载于不动产登记薄，为农村住房管理提供详细、具体的信息基础。农村住房登记资料所记载相关信息的健全和完备，能够帮助农村住房管理部门全面科学地了解、掌握农村住房的相关信息，以便于采取措施正确引导，也为查处农村违法建房提供依据，最终达到规范和加强农村住房管理的目的。

三、农村住房所有权首次登记存在的主要问题

长期以来我国农村住房的登记工作滞后，发证率偏低。农村住房所有权首次登记过程中将会遇到各种各样的问题，需要解决的困难也较多。本文主要从以下几个方面对登记中存在的问题进行论述。

(一)农村宅基地使用权登记发证工作滞后

农村住房建造所占用的是农村集体经济组织拥有所有权的宅基地，作为农村集体经济组织成员对本集体经济组织享有所有权的宅基地只能取得使用权。农村村民的住房与所占用的宅基地不可分离，农村住房依附于宅基地及其使用权，农村宅基地使用权为农村村民住房提供了正当、合法的权源基础。宅基地使用权的权属不清和存在的争议将会导致农村住房所有权首次登记无法进行，《房屋登记办法》和《不动产登记暂行条例实施细则》也明确要求，在办理农村住房所有权首次登记时应当提供宅基地使用权证明。宅基地使用权的不动产登记证书就是办理农村住房所有权首次登记时应当提供的有效证明。农村住房所有权首次登记发证率低、工作开展困难的重要原因之一就是农村宅基地使用权权属不清，确权登记工作滞后。

(二)农村住房所有权首次登记权利主体的界定存在缺陷

《房屋登记办法》第83条明确规定，“申请村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。”原则上属于农村住房所在地集体经济组织的成员才能办理农村住房所有权的首次登记。随着农村经济和社会的发展、户籍改革制度的推进，农村人口流动导致农村集体经济组织成员发生变动，存在建房时为住房所在地的集体经济组织成员，但在住房建成后所有权首次登记申请前转为非本集体经济组织成员的情形。如果单纯以登记申请人不具有住房所有地集体经济组织成员资格而不办理住房所有权首次登记实为不妥，会导致对农村村民合法权益的侵害。

农村宅基地使用权以“户”为单位申请取得，农村集体经济组织成员不能以个人名义申请取得宅基地使用权。因此，农村宅基地使用权是农村村民以家庭为单位、家庭成员共同享有的土地权利，而不是组成农村家庭成员的个体分别享有的权利。在实践过程中，我国各地在对农村宅基地使用权进行登记时都是以“户”为单位进行登记，并以“户”为单位发放宅基地使用权权属证书。然而，根据法律与政策确定农村住房所有权的归属和城市住房所有权的归属一样，应以建设房屋的出资人为标准进行确定，而不是以“户”为标准进行确定。现实中农村住房主要由部分成年的家庭成员出资、出力建造，根据现有法律与政策规定建造住房的出资人理应被认定为农村房屋所有权人。如果将农村住房所有权首次登记的权利人确定为建造住房的出资人，将会导致农村宅基地使用权的权利人与住房所有权登记的权利主体很难一致，可能引发不必要的矛盾和纠纷。

(三)房屋建造人已故情形下的农村住房所有权的登记存在不足

农村住房所有权首次登记的权利人应为住房原始取得人，也就是因合法建造住房而应当取得住房所有权的权利人。在农村住房原始取得的权利人去世时，应为其所有的农村住房可能依然存在。有的地方采取由合法继承人对被继承的农村住房所有权直接提出申请并予以登记的做法来解决登记过程中遇到的此类特殊情形。这种在不进行农村住房所有权首次登记的情况下直接由继承人申请登记的做法，一方面违背当前我国房屋登记的法律与政策；另一方面将会导致该不动产登记簿对住房所有权登记记载的信息不完整，不能准确反映该住房所有权的权属变化的情况。登记信息不全、不完整影响了农村住房的有效管理，甚至会增加农村住房将来权属变动的难度。

(四)登记组织机构和人才队伍建设滞后，登记经费欠缺

农村住房所有权的首次登记涉及到登记的申请、受理、审核、登簿、发证等工作。大部分农村属于“独门独院”、分散居住，农村住房的数量大、分布广。基层不动产登记机构管辖的范围大、涉及的村庄多，部分还位于偏远山区。根据《房屋登记办法》第19条的要求，农村住房所有权的首次登记须登记人员实地查看。因此，农村住房所有权首次登记的难度较大并且工作量大。各地基层不动产登记机构基本上存在登记人员数量不足、登记人才严重短缺、登记所需经费不足的问题，严重影响农村住房首次登记工作的顺利、有效开展。

四、积极推进农村住房所有权首次登记的对策

积极推进农村住房所有权首次登记工作是不动产统一登记的应有之意，是当前农村土地制度改革的需要，也是深化农村改革的必然要求。全国各地必须采取有效措施，积极应对登记过程中存在的问题，使农村住房所有权的首次登记工作得以顺利向前推进。

(一)做好农村宅基地使用权登记发证工作，完善农村宅基地使用权与住房所有权首次登记的衔接

房屋不能离开土地而建造，否则将变成“空中楼阁”[3]。除2011年中央一号文件关注水利建设外，2009年到2016年的其他年份发布的中央一号文件都对包括宅基地使用权在内的农村集体土地确权登记提出了要求与部署，除此之外相关部委、各地政府也多次发文强调要求积极开展包括农村宅基地使用权在内的农村集体土地的确权登记工作。全国各地应当认真贯彻执行农村集体土地确权政策，根据本地区的实际情况采取有效措施，尽快完成农村宅基地使用权确权登记和颁证的相关工作，给合法取得农村宅基地使用权的权利人发放不动产产权证，在农村住房所有权首次登记时能够提供合法占有和使用宅基地的权属证明，推动农村住房所有权首次登记工作的顺畅开展。

在农村宅基地使用权首次登记或农村住房所有权登记时，必须将两者一并考虑，做到农村住房所有权与宅基地使用权首次登记的有效衔接。这样做既可以避免增加群众负担、减少登记经费，又能使农村住房所有权首次登记和宅基地使用权的权利主体保持一致，做到“房地一体”，避免房地登记主体不一致所带来的不必要的矛盾与纠纷。农村宅基地使用权担负着福利和保障功能，具有身份限制、无偿无期限以及面积限制的特性。我国一直以来采取保守的农村土地政策，法律与政策对宅基地使用权的限制较多，在农村住房所有权首次登记和宅基地使用权同时进行登记存在困难时，在当前情况下可以考虑对宅基地使用权做出前置认定，在合法取得宅基地使用权并办理宅基地使用权登记后，再办理农村住房所有权的首次登记，即“先地后房”。

(二)合理界定农村住房所有权首次登记的权利主体

1．妥善处理非住房所在地集体经济组织成员登记问题

《物权法》第30条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”我国农村住房的建房人对于农村住房投入了资金和劳动，只要属于合法建造，住房竣工之日即使没有办理登记建房人也能取得该住房的所有权。当然，不动产登记机构理应对其所有权的权属进行确认。否则，属于对农村住房建造人合法权利的侵害。因此，在进行农村所有权首次登记过程中，应妥善处理非住房所在地集体经济组织成员的登记问题。综合考虑建房时各方面的因素，对于在建房时符合用地、规划等要求，并办理了合法的建房手续的，无论房屋建成后是否属于住房所在地集体经济组织成员，都应对其住房所有权予以登记，并在首次登记时不需要再要求住房所有权登记的申请人向登记机构提交属于住房所在地集体经济组织成员的相关证明材料。即使在建房时手续不全，若能够补办，应与当地土地管理、村镇建设部门协调，在补办相关的手续后予以首次登记。

2．明确农村住房所有权首次登记的申请及权利主体

《房屋登记办法》第8条规定：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”故此，在农村住房所有权开展首次登记过程中，应做到农村宅基地使用权的权利人与住房所有权登记的权利主体一致，明确农村住房所有权首次登记的申请和权利主体。农村住房所有权首次登记应以“户”的名义申请登记，由“户主”代表家庭成员向不动产登记机构申请登记。在农村住房所有权首次登记时，也应以“户”的名义进行登记。如果登记在“户主”名下，往往被理解为住房所有权的权利人是登记记载的“户主”，不能将住房所有权直接登记到“户主”名下，可以在不动产登记薄上记载“户主XXX”[4]。为了维护出资建造人的权利，可在不动产登记薄上记载出资建造的家庭成员的名字，对家庭成员共同出资建造住房的事实予以确认。

(三)合理对房屋建造人已故情形下的农村住房所有权进行登记

农村住房所有权首次登记是农村住房其他登记的基础，必须在完成农村住房所有权登记的前提下才能进行变更、移转等其他类型的登记。建议由合法继承人采取代位申请的方式，由合法继承人向不动产登记机构提交继承的农村住房所有权登记的相关材料，按照登记程序的要求办理相关的登记手续，从而完成住房所有权的首次登记。由于拥有住房所有权的被继承人已经死亡、房屋所有权的权利主体已经消灭，登记机构可以不予以颁发房屋所有权的不动产登记证明。在由继承人代位申请办理农村住房所有权首次登记的基础上再为继承人办理所继承的住房所有权的转移登记就顺理成章，既合法又合理。为了精减办理程序、减轻登记申请人负担，对于此类住房所有权的首次登记与继承转移登记的各地的不动产登记部门可以采取合并办理的办法，也可以将两个登记相关的材料进行合并归档。这样做，农村住房所有权的申请人和权利人都能够得以厘清，既方便了农村群众申请农村住房所有权的首次登记，也维护了农村群众财产继承法律关系的相对稳定。

(四)加强登记组织机构和人才队伍建设，提供经费保障

任何一项制度的实施必须要有人、财、物等方面的保障。全面、顺畅开展农村住房所有权首次登记工作必须从机构设置、人才队伍、登记经费等方面对包括农村住房所有首次登记在内的基层不动产登记予以保障。

1．加强组织机构和人才队伍建设

不动产统一登记要求我国的不动产登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台实现“四统一”。目前，我国市县两级不动产统一登记整合在去年年底已基本完成，不动产统一登记机构原则上以建立县级登记机构为主。为了减轻农村群众负担，为他们提供登记服务的便利，方便群众就近办理登记。鉴于长期以来我国农村土地房屋登记基础薄弱，在机构设置方面可以在乡镇设立不动产派出机构，接受包括农村住房所有权首次登记在内的农村不动产登记的申报受理工作。为了更好地开展农村所有权的首次登记工作，当前在各基层不动产统一机构中设置专窗、配备专人负责农村住房所有权首次登记工作。在各个农村内部可以考虑聘请一名熟悉当地农村住房实际情况的协助登记员，负责宣传农村住房所有权首次登记的政策，收集本村提交的住房所有权首次登记的相关登记材料及办证申请，由协助登记员统一向当地的不动产登记机构提交，收到材料和申请的登记部门经审核通过、办证后由农房员统一将证书交给权利人。在配齐农村住房所有权首次登记工作人员的基础上，要注重从规范登记、信息操作、服务质量等方面加强对登记工作人员进行培训，提高登记人员的业务素质和工作素养。同时，还应当引进高素质的登记人员、加强人才培养，打造高素质、高效率的登记队伍。

2．提供充足的经费保障

根据财政部、国家发展改革委印发的《关于不动产登记收费有关政策问题的通知》(财税[2016]79号)的规定，农村住房所有权首次登记只收取不动产权属证书工本费。仅仅收取住房所有权登记的工本费，对于不动产登记机构来说是“支”远大于“收”，经费紧张是农村住房所有权首次登记工作开展的难题之一。2014年国土资源部、财政部、住房和城乡建设部等五部门联合印发并实施的《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》对农村土地房屋确权登记的经费来源予以明确，明确规定“切实保障经费落实。相关地方政府要按照2013年、2014年中发1号文件要求将确权登记颁证工作经费纳入财政预算，切实保障工作开展”。各地政府应将农村住房所有权首次登记所需经费纳入财政预算，必须及时足额拨付。该项经费应当设立专门帐户，实行“专款专用”，不得克扣、挪用与截留，为农村住房所有权首次登记提供充足的经费支持。

[1]徐晓松.中国农房登记的制约因素及制度改革思考[J].天津师范大学学报，2013(1)：17-21.

[2]张波.农村土地制度改革背景下宅基地使用权申请取得制度的改革与完善：[J].中国农业资源与区划，2016(3).

[3]高圣平.不动产统一登记视野下的农村房屋登记：困境与出路[J].当代法学，2014(2).

[4]任国良.农村村宅产权登记主体探讨[J].中国房地产，2010(1)：42-43.

(责任编辑：覃华巧)

On Issues in the First Registration of Rural Housing Ownership in the Context of Unified Registration of Real Estates

Zhang Bo

(Wuzhou University, Wuzhou 543002, China)

The function of the first registration of rural housing ownership is to record and announce the ownership of rural housing so as to make the ownership clear and definite, which constitute the precondition of the other registrations, such as registration of alteration and/or transfer of ownership, registration of mortgage, etc. To actively carry out the work the first registration of rural housing ownership will facilitate the unified registration of real estates and the integration of city and countryside and it also is an important step to establish modern property rights system and push the reform of rural housing ownership.

Real estate; Unified registration; Rural housing; The first registration.

2016-12-30

D912.3

A

1673-8535(2017)01-0048-06

张波(1979-)，男，湖北襄阳人，梧州学院文法学院讲师，法学硕士，研究方向：农村土地法律与政策。