◎崔 红

地方政府权力清单制度的完善

◎崔 红

一直以来，政府权力清单制度备受学界关注。为了更好地完善地方政府权力清单制度，本文从三个方面进行了讨论，即深化改革是完善地方政府权力清单制度的基础；解决地方政府权力清单制度实施过程中的问题是关键；加快我国组织法制建设是政府权力清单制度实施的前提。

政府权力清单 政府权力清单制度 问题

一、政府权力清单制度需要解决的问题

学界一直关注政府权力清单制度。借助于中国知网的中国学术期刊网络平台，以“政府权力清单”为关键词进行检索，该平台从2009-2017年收集多学科的文献多达206篇。从时间上看，2017年的文献主要是研究政府权力清单制度执行中的问题。从内容上看，学界调查研究了政府权力清单制度的实施情况，有的学者调研了我国30个省级政府实施情况，有的学者调研了不同层次地方政府，文献集中讨论实践中亟待解决几个问题。

1.关于行政权力清理的问题。一些权力“游离于权力清单之外”，这些清理不清的权力包括：一是各地各级政府“对行政决策权以及财政引导资金划拨等重要行政权力”没有列入政府权力清单之中。二是不少职能部门采取选择性放权如“打包”放权、明放暗不放、放小不放大、放虚不放实等变相放权方式。以省级政府历次公布的放权清单为例，将权力下放或转移给所属的事业组织，这些事业组织的决策权还是该级政府或政府工作部门。

2.政府权力分类及其标准的问题。政府实务、行政法学与司法三个领域对政府权力分类不一致。政府对权力的分类依据是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求“各省（自治区、直辖市）政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式（9+X）”；最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》对行政行为种类采用（26+X）；而学术界对行政行为的分类没有达成共识。章剑生教授、沈福俊和邹荣等分别在其主编的教材中采用了不同的分类，各抒己见。实务与学理的不同分类，主要缘于我国行政组织法及其相关制度的不健全。

3.政府权力清单公开的平台问题。有的学者认为“多数行政机关在网络上公布了权力清单，有的还建立了权力清单在线监督系统、廉政微博、微信公众平台、廉洁市场等”，但“不是所有地区都是有网络覆盖的”。另外，“现在网络平台众多，相关的网站也有很多，民众不知道如何选择，到底哪个网站公布的信息是有效准确的”；或者“页面信息不能及时更新，通过网络公布权力清单很受限”。

二、改革是完善地方政府权力清单制度的基础

从地方政府权力清单制度实施的现状看，随着社会发展与改革的深入以及立法的变动，需要不断调整政府权力清单上的权力。政府权力清单制度必须建立一个动态化、常态化机制。为此，各级政府下一步的任务主要如下。

1.厘清中央与地方政府的事权，是完善事权清单及其制度的基础。按照十八届三中全会的要求“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。”十八届四中全会要求“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”

2.加快财税制度改革，为实行财权清单制度奠定基础。按照十八届三中全会的要求“建立事权和支出责任相适应的制度。”“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”“改革税制、稳定税负、透明预算”“改进预算管理制度”“完善税收制度”。

3.深化体制改革，加快人事组织清单的制度建设。按照十八届三中全会的要求“转变政府职能必须深化机构改革”“优化政府机构设置”。十八届四中全会又要求“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类”“完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。”

三、解决地方政府权力清单制度实施过程中的问题是关键

1.地方政府权力清单编制是一个多程序综合性的过程，注重下列环节：一是配置专门的机构和专业的人员。二是梳理行政权力并进行科学分类，特别是按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别等的行政权进行分类；理论与实际相结合，实务部门主导编制工作，理论研究者积极参与。三是完善行政权力清理的后续处理机制，而且地方政府权力清单编制的延续环节是不可缺少的，即随着法律规范进行修订、废除，地方政府权力清单及时相应调整，并形成常态化监督和调整机制。

2.地方政府权力清单的公开按照政府信息公开的方式。政府权力清单应该在政府网站的信息公开栏目，作为政府信息公开的一项。从已经公布权力清单的辽宁、浙江、江苏、安徽、山东、吉林等省份看，多数是运用滚动信息方式，很少在政府信息公开或政务公开栏目公布。此外，要积极探索开拓新的信息平台，进一步扩大政府权力清单公开的覆盖面和影响力。

3.地方政府权力清单制度相关的纠纷，通过行政复议和行政诉讼等救济方式解决。从案件类型（案由）上，应归属于信息公开类。地方政府权力清单不是证据，是行政执法依据，因为政府权力清单具有规范性文件的法律效力。

四、加快我国组织法制建设是政府权力清单制度的前提

十八届四中全会《决定》强调“推进各级政府事权规范化、法律化”，就是指政府权力清单的制定和执行有法可依。这就要求规范政府权力的组织法和行为法要健全。成熟市场经济国家，如英、美、日、德等国都用法律的形式对政府间的事权财权关系进行了明确规范。因此，政府权力清单的法律化是指完善相关配套立法。

我国组织法不健全是不争的事实。以事权立法为例，我国事权立法有宪法和组织法，以及其他法律、行政法规、地方性法规和规章，但一方面现行的《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》的规范过于原则，有待于细化；另一方面关于中央与地方行政权的权限、地方政府之间的行政权限以及政府部门之间的权限界限不清，类型化的三大行为法，如《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》，在不同级别行政机关的行政权界限界定上缺乏规律性，再加上大量的行政立法和地方立法成为行政权的主要依据，使不同地区的权力清单差异很大。事权立法的上述特征，说明我国加强政府组织立法，是一项紧迫任务。另外，法治政府除了实施事权清单之外，政府的财权清单和人事权力清单，还有待于进一步法制支持。

注：本文系辽宁省社会科学规划基金一般项目（项目编号：L15BFX005）的阶段性研究成果之一

（作者单位：沈阳师范大学法学院）

责任编辑：宋 爽