张淑平，余红升

（福建警察学院 警察战术系， 福建 福州 350007）

论公安基层信息化建设的问题与对策

张淑平，余红升

（福建警察学院 警察战术系， 福建 福州 350007）

近年来，公安信息化发展迅速，公安科技服务实战能力明显提升。公安信息化建设的目的是应用，公安信息化应用的根基在基层。目前，公安信息系统已覆盖所有公安业务，但以公安基层应用为视角审视，早期建设的不足也逐渐显现出来。大数据、云计算等新技术的发展给公安信息化提供了新的机遇，公安信息化已到转型升级阶段。

公安；基层；信息化；建设；应用

经过十多年的基础发展阶段，福建公安信息化建设已取得阶段性成效。公安信息系统已覆盖所有公安业务，初步形成了规模化的综合应用，给公安工作注入强劲动力，推动科技强警战略实施。但随着各项工作的稳步推进，早期建设的不足也逐渐显现出来。基层是公安信息化的最大、最主要的用户。2014年 9月，全国公安厅局长座谈会将基础信息化纳入“四项建设”，基层的信息化建设与应用的重要性更加凸显。本文以公安信息化的着眼点与落脚点---基层的应用为微观视角，限于篇幅，本文略去具体成效，侧重探讨问题与建议。

一、公安基层信息化应用的问题

基层到底需要什么样的信息化？“能节省工作时间、提高工作效率、减轻工作量”，“简单、易用、便捷”——基层民警的回答是对公安信息化建设最基本、也是最高的要求。

（一）系统繁多且关联程度不高，重复劳动与资源浪费严重

“系统林立、重复录入”是基层反映最为强烈的问题。比如派出所民警要面对 10余个业务警种开发的 30多个几乎各自独立的应用系统。由于不同系统对信息采集的要求和标准不一，基层民警对于采集的数据需要多平台登陆、多次录入。如在办理电动车盗窃案中，办案民警在进入“执法办案系统”录入相关信息后，需要再次登陆系统并将相关信息录入“被盗电动车录入系统”中，以便能在全市范围内协同认定赃车和查找失主。而如果“执法办案系统”能够直接关联“被盗电动车录入系统”，就能避免民警诸如此类的重复劳动。

不少省市虽然通过综合资源库建设，部分实现了不同系统之间的信息共享和关联应用，但关联与共享程度仍然较低。在跨系统办理业务时，由于各应用系统基础架构不兼容，缺乏统一的规范和标准，不同系统存储的数据不一致，需要人工进一步甄别和分辨，导致效率不如手工操作。信息化应用不仅没有减少基层民警的工作量，反而增加了他们的负担。此类系统反复登录、数据重复采集、一个业务多次办理是基层在信息化应用中最被诟病的突出问题。

（二）应用系统操作繁琐、影响警务效能

基层所队办理的是大量而繁杂的业务，面向基层的业务应用系统是否操作简便是基层民警是否爱用、觉得是否好用的关键。又如派出所民警不喜欢用“执法办案系统”做电子笔录，一是因为需要当事人捺手印和纸质存档，不如直接做纸质笔录，完成后再扫描归档省事；二是执法办案电子笔录抬头部分的时间、地点、人员等空格的填写，每换一个项目就要再次点击鼠标，操作很繁复。“出入国（边）境控制对象比对系统”的应用类似：该系统要求在户籍管理业务中，公民申请办理姓名或出生日期变更等业务时，窗口民警应当比对其是否属于“在港澳违法违规人员”、“已报备的不准出境人员”或“已报备的国家工作人员”。窗口民警在办理过程中，就需要在户籍管理系统和“出入国（边）境控制对象比对系统”之间切换。由于各个系统的界面不尽相同和各系统的安全认证体制、用户管理方式都自成体系，用户在使用不同系统的时候，不仅需要熟悉不同的界面和使用方式，还要分别进行不同的安全验证。由于基层警力不足与警务工作繁重的矛盾一直比较突出，一个步骤多花一点时间，整体就会造成很大的时间浪费和效率低下，“科技强警”在基层不时变成了“科技耗警”。

（三）信息化应用层次较低、实战支撑效能不显

尽管基层所队作为最基层的综合性战斗实体，是公安信息化应用的最前沿，但是，目前公安信息化在基层所队的应用，主要还是停留在查询访问、业务办理层面，情报信息研判等深度应用较少。由于采集的数据海量、信息庞杂冗余，不同系统之间的关联和共享程度低，对信息情报的研判就有很高的专业要求。虽然上级部门已经在基层单位推动建立综合指挥室，加强信息研判工作，但从实际情况看，信息研判还停留在专业研判机构和部门、警种少数民警层面，基层单位主动研判的意识不强，公安信息化对基层实战的支撑效能尚未得到发挥。

（四）查询权限呈“倒金字塔”，基层往往“有职无权”

目前公安信息的查询权限采用区分部门、角色进行资源授权的方式，上级业务指导部门权限较高，一线办案单位权限低，呈“倒金字塔”结构。如办理案件中需要查询电信诈骗人员信息，因查询权限不够，就需要申请网侦等相关部门配合。但是通过层层审批之后，往往缓不济急、贻误侦查办案时机。信息化应用的根基在基层，一线办案单位对信息资源的需求多、但信息使用权有限。此种授权体系没有体现供需关系，自然也导致信息利用率有限。

（五）信息采集考核机制的缺失，应用培训不足

信息化应用的源头在数据，关键是质量。由于现行基础信息采集应用仅在绩效方面有所体现，相对较能调动民警积极性的奖惩考核机制却没有将基层信息采集应用纳入，因此在基础信息数据采录方面，存在少录、不录、信息不准确、数据更新不及时等问题，信息质量无从保证。其次，基层民警普遍反映省厅统建的业务系统，相较市局建设的业务系统，培训时间短、受训人员范围小。我国公安信息化是由公安部主导，各省“遍地开花”进行建设。从省一级的建设而言，原来系统集中建设后，省厅要直接面对各设区市、县乃至各派出所，各级各类培训量巨大；系统升级或者更新，又要进行新一轮培训。因此，培训不足和不到位的现象确实存在。

二、公安信息化应用问题的原因分析

（一）以业务警种为主的建设模式导致信息共享困难

不少省市公安信息化建设按照“大集中、大整合”的建设思路，由省厅各业务警种主导建设。这种以单一警种、单一业务信息化为主的建设模式不仅导致了系统繁多，信息重复录入和业务重复办理等问题，而且大量的信息数据多数仅在各自的业务系统内流转，难以实现跨部门、跨警种的自动关联和共享复用。后来开始了“面向基层”、“条块融合”的跨警种信息系统基础整合。信息化整合按照不同深度，可以划分为界面的整合、信息和技术的整合以及全面深度整合三个层次。从整合现状看，总体还处于第二层次的初级阶段，部分系统的整合仍然处在第一层次，距离预期的整合目标仍然有着较大差距。难点即在于各个系统之间标准不一、架构不一，兼容难度大。目前，虽然在大的业务流方面已经完成了全省的集中整合，但在针对基层单位集成需求方面，仍缺少统一的开发模式和整合机制。信息系统多、资源共享差、实战应用性不强等瓶颈性问题仍十分突出。

（二）没有贴近实战，导致系统不够便捷

基层信息化应用中繁琐不便捷的问题，究其原因是没有贴近实战。系统建设时考虑的往往是业务管理和考核监督功能的实现，而不注重基层用户的体验。基层民警对应用系统的感受并不是功能无法实现，而是操作不够便捷或交互不够友好，也就是民警口中经常提到的“系统不好用”。相比之下，基层认为“治安管理信息系统”不仅输入灵活简单——如日期录入，能识别多种输入格式；许多定制项目栏可通过拼音首字母、编号、代码等自动搜索输入；一个项目填写完后，可通过回车键或者向右键跳到下一输入窗口，而且其左侧的菜单栏清晰、简单，比其他系统惯用的多级导航栏更实用便捷。

（三）民警信息化应用能力差异是影响实战效能的主观原因

基层的信息采集、录入是信息化建设的重要环节，在研判、运用方面，基层还是信息化应用的重要主体。应用系统繁多且关联程度不高、没有贴近实战，这是信息化应用水平低下、实战效能不显的客观原因。除了前述客观因素，信息化应用水平的高低，主观上也有基层民警的信息应用意识和能力问题。目前基层既有信息化社会成长起来的年轻一代民警，也有习惯于传统警务模式的老民警，在信息化的应用意识方面有差异，能力也有高低，从而使信息化应用整体水平不高，对实战的支撑作用不能彰显。

（四）重安全轻实战需求，导致权限设置不合理

随着信息化建设的推进，公安信息资源种类和数量不断激增，应用和共享方面的安全隐患突出，数据盗取、越权访问等造成公安敏感信息泄露，极大威胁公安信息系统的安全，查询权限的设置无疑确有必要。但是公安信息化建设的目的是应用、是服务实战，如果因噎废食，则本末倒置。因此，在安全性与实战性方面，确实有一个取舍权重的问题，需要科学论证，但必须也只能借助科技的力量，从技术上加强对公安信息安全的保护。

（五）公安信息化制度机制等软件建设滞后，导致保障支撑不力

公安信息化建设包括硬件和软件建设。但是，在“金盾工程”建设的过程中，无疑二者并不同步。一般而言，这也符合事物发展的规律。在信息化的基础发展阶段，以消除信息荒岛为目的，有形的、可视的信息化载体需要先行一步和强力推进。在初具规模后，发现问题、总结规律，逐步完善配套的制度机制。根据我国公安信息化建设的进程，我们已经经历了“金盾一期”的基础发展阶段和“金盾二期”的综合应用阶段，进入了整合转型的关键阶段，此时，制度机制等软件建设应当摆上更重要议事日程，正所谓“信息化应用的起步靠强制，常态靠机制”。

三、我国公安信息化建设发展的建议

近年来，大数据、云计算和物联网等信息技术发展迅速，给公安信息化带来新的机遇与挑战，我国公安信息化面临从综合应用阶段，通过以下整合转型迈向“综合、共享、关联、融合”的深度应用、大数据、智慧化应用阶段。

（一）关联整合应用系统，提高信息化集成水平

解铃还须系铃人。解决系统繁多、关联度低的突出问题，还是需要省一级公安机关顶层设计，统一规划、统一标准，整体推进各类应用系统的优化升级和强力整合。针对基层民警减少重复采集录入的迫切呼声，具体必须对基层基础工作相关的众多业务系统，从总体框架、应用整合、数据整合与安全审计等方面进行全面改造，彻底解决系统门户林立、反复切换，多头登陆、重复录入等问题。让基层民警从一个门户进入，在一个平台操作，切实为基层民警减负增效，打造面向警务基础工作的、在全省信息系统范围内全面关联、高度共享和跨区域、跨警种协同的“一站式”警务工作平台。

（二）开发或者升级系统，应以贴近实战、简单易用为原则

今后研发新系统或者升级老系统，应“面向基层、面向实战”，回应基层对系统“简单易用”的迫切需求。不仅在系统开发前，要充分调研，切忌闭门造车，而且在建设乃至应用过程中，也要保持与基层实战用户的互动沟通。“治安管理信息系统”之所以被认可，很重要的原因即在于但凡新功能模块上线，建设单位即派遣技术人员驻扎基层，跟踪使用情况，适时改进完善。前述在户籍管理业务中比对出入国（边）境控制对象需要切换到另一个系统的情况，如果建设单位到基层去，其实不难发现问题。根据“简单易用”的应用需求，改造或者升级时就可将此三类数据封装成查询接口，窗口民警就可以在治安管理一个信息系统中直接调用比对。往小处看，业务办理更便捷了，放大全局，则意味着信息化的集成水平和实战效益的提升。

（三）扩大基层信息化应用权限，增强安全监管能力

信息化建设的目的是为了应用，信息化应用的根基在基层。根据“面向基层、面向实战”的要求，传统的根据部门、角色差异的授权模式也到了转型的时候。新的授权模式，应当立足基层实战应用需要，以“业务驱动”为授权根据。总的原则是权限下放、扩大一线民警系统使用权，最大程度让信息化成果反哺基层，发挥最大的现实战斗力。

权限下放必然带来相应的信息安全问题，这也是信息化整合提升工作的重大挑战。这不仅需要在管理上处理好授权与业务需求的关系、建立安全责任制度等，在技术方面，还要探索安全防护和对违规行为追踪监测的平台建设，完善安全体系建设，全面提升安全监管能力，保障公安信息化的健康发展。

（四）加强保障，促进公安信息化的可持续发展

公安信息化发展到目前阶段，对各项保障的要求越来越高，除了经费投入、网络维护、通信保障等，没有更加严密的制度机制等软件建设、没有一支信息化应用的队伍建设是不可持续的。尤其在信息化整合提升阶段，两条腿走路才能平衡发展。基础信息采集是信息化警务的前提。因此，加快制订、出台“公安基础信息采集规范”与“公安基础信息采集评价考核制度”，使基础信息“采什么、怎么采”有章可循，从源头上实现信息的“应采尽采、及时录入”；使基层民警采集的数据可量化、可考核、有奖惩，充分调度基层民警采集的积极性和能动性，避免为应付完成采集任务而造假充数。另一方面，常态化的培训机制不可或缺。对信息比对、网上作战、信息研判等内容的培训，可以分年龄、分岗位、“差异化”进行，但务必培养一支能够熟练掌握岗位所需的信息化应用技能的基层民警队伍，才能提高实战效能、带动信息化应用整体水平提高。

总之，大数据、云计算和物联网等新技术的研发与应用成为新的时代特征,我国的公安信息化建设已经进入到一个新的阶段。面对挑战、顺应时代要求，全力打造公安信息化升级版，实现信息化与公安工作的深度融合，推动传统警务向现代警务的根本转变是当前我国公安信息化建设新的使命。

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（责任编辑：王 虹）

On Problems and Countermeasures of Informatization Building of Grass-roots Public Security

ZHANG Shu-ping; YU Hong-sheng
(Police Tactics Department, Fujian Police College, Fuzhou Fujian, 350007, China)

In recent years, wit h the rapid development of public securitythe public security technology has significantly improved its service capacity for practical police work. The purpose of public securityis for application, which is based on grass-roots police agencies. At present, the public security information system has covered all the public security services, but from the viewpoint of the public security application at g rass-roots level, the shortcomings of its early building gradually become apparent. The development of new technologies such as big data and cloud co mputing presents new o pportunities for pu blic securitywhich h as arriv ed at th e stage o f transformation and upgrading.

public security; police station;building; application

D035.34

A

2096-0727(2017)05-0053-05

2017-05-28

张淑平（1968-），女，福建永泰人，系副主任，海峡两岸警务合作研究中心主任，教授，硕士。研究方向：法学、治安学、区际刑事司法协助。余红升（1973-），女，福建永泰人，讲师，硕士。研究方向为：法学。