付海亮，安喜芬

（1.贵州省修文县人民政府 法制办公室， 贵州 贵阳 550200 2.贵州民族大学 法学院， 贵州 贵阳 550025）

试析人民警察法修订草案稿

付海亮1，安喜芬2

（1.贵州省修文县人民政府 法制办公室， 贵州 贵阳 550200 2.贵州民族大学 法学院， 贵州 贵阳 550025）

《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》亮点突出，如突出法治原则，明确比例原则和人道主义原则，强化警察职业保障等，多方面体现了先进性，适应了警察新形势、新任务、新理念的需要。但也有诸多条款缺乏周延性和可操作性等问题，实践中可能会引起争议，需要进一步修订完善。

《人民警察法》; 修订草案稿; 修订完善

一、引 言

2016年12月1日，中国公安部网站公布了《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》（以下简称为“修订草案稿”），向社会公开征集意见。“修订草案稿”是公安部自2014年以来将修改《人民警察法》（以下简称为警察法）作为全面深化公安改革的重点项目，着力推动修法工作，经深入调研论证、多次征求有关部门、专家学者和地方公安机关的意见，现已初具雏形。警察与公民生活密切相关，“修订草案稿”面向社会公众征求意见，破除了警察权的神秘感，保障了公众知情权和参与权，以其民主立法、科学立法最大程度达成社会共识，是我国法治建设进程中的一件大事。

本次“修订草案稿”共7章、109条，较之于现行警察法，删减一章，条文总数从 52条增加到109条，翻了一倍之多，删改、增补、合并达 57条。修改内容从总则到附则，应当说是一次法律修改中的“大手术”。但细抿全稿，仍有不足与缺憾之处，因此，本文试图总结分析“修订草案稿”中的亮点和成就，发现不足与缺憾，为警察法修订案的最终出台建言献策。

二、“修订草案稿”出台背景

立法或修法必须考量其背景条件。本文认为，此次警察法的修改主要是基于如下几点背景条件考量的:

（一）是有效规范和制约警察权、保障公民权利的需要

所谓警察权，是指由国家宪法、法律赋予警察机关执行警察法规，实施警务活动的权力。[1]警察权是与公民联系最密切的国家权力之一，其同样来源于公民权利，又服务于公民权利，两者既相互依存，又彼消此长。[2]警察机关及其人员在预防、控制和惩处违法犯罪，维护国家安全和社会治安秩序等方面具有不可替代之作用。我国警察法自1995年颁布实施至今，经过20余年的实践和探索，在维护我国国家安全和社会主义市场经济秩序等方面取得了巨大成就；但“一切有权力的人都容易滥用权力。”[3]警察权的过度扩张也暴露出诸多问题，侵犯公民权利事件频频发生，尤其是经历多次“严打”运动，饱受国内外舆论非议，我国警察形象乃至国家形象严重受损。2012年对警察法进行了一次修改，然，其仅在一处细节上进行了修正，即将第六条第十一项修改为:“对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚。”对根源性、机制性问题并未触及，“人情案”、“关系案”、“金钱案”依旧存在，刑讯逼供没有从根本上遏制，警察自由裁量权缺乏有效规范，重实体、轻程序，办案标准不统一，执法乱象丛生，冤假错案不能从源头上制止，这与长期以来警察法的滞后和不完善紧密相关。因此，此次警察法的修改顺应了民主、法治的时代潮流，对于有效规范和制约警察权，保障公民合法权益具有划时代意义。

（二）是有效解决影响警察队伍长远发展问题的需要

英国著名法学家丹宁勋爵指出，社会为保障自身的安全，需要有一支得到社会信任、遵循正确指导、受过良好训练以及执行严明纪律的警察队伍。支持警察，承认他们是保卫我们免遭暴力和威胁的前线力量，这是时代要求一个有责任感的公民应尽的义务。[4]警察稳、人心稳、社会稳，警察队伍的高效运转关系到社会的长治久安，建设优秀的警察队伍是国家的责任和应尽的义务。众所周知，警察是高风险、高压力、高负荷职业，警察职业每年因公负伤、死亡人数惊人，仅2015年全国就有 438名公安民警因公牺牲，4599人因公负伤或致残。[5]而现行警察法尚未制定或落实切实有效的警察职业保障制度，警察付出和回报不成正比，职业尊荣感更无从谈起，种种因素已经影响到了警察队伍的稳定和警察工作的高效运转。此次警察法的修改反应了广大警察队伍人员的心声，对于稳定警察队伍，有效解决影响警察队伍长远发展问题具有重大现实意义。

（三）适应新形势、新任务、新理念的需要

二十一世纪以来，特别是近年来，国内外形势发生了深刻变化：恐怖主义犯罪活动日益猖獗，网络信息犯罪问题突出，我国海洋维权意识增强，警察国际执法合作频繁。我国也加快了相关领域的立法活动，如近几年已通过的《反恐怖主义法》、《网络安全法》等一系列法律，赋予和明确了公安机关及警察新的职责和任务，而现行的警察法已经严重滞后于新形势的发展，未与相关配套法律相衔接，不能满足有效预防和打击此类犯罪的需要。另外，2012年我国对《刑事诉讼法》进行了第二次修正，是自 1996年第一次修正以来的大规模修正。此次修正突出人权保障执法办案理念，注重程序正义，从侦查到起诉、审判、执行等各个环节都贯穿人权保障和程序正义理念，典型的如遏制刑讯逼供、非法证据排除等。警察在刑事诉讼活动中发挥着至关重要的作用，刑事案件侦查结果直接影响公诉和审判结果，本次修订，有助于警察执法办案过程树立人权保障理念，注重证据合法收集和程序正义，适应了新形势、新理念的需要。

三、“修订草案稿”的亮点

（一）突出法治原则

“法治天下，德润人心”，法治原则是依法行政的核心内容，其基本含义是行政权力的确立、行使必须依据现行有效的法律法规，不得与法律法规相抵触。“修订草案稿”第七条规定了法治原则。“修订草案稿”第七条规定：“人民警察必须以宪法法律为行为准则，尊重和保障人权，严禁滥用、超越权力。人民警察实施限制人身自由的强制措施和处罚，应当严格遵守法律规定的条件和程序。”“修订草案稿”第八十五条强化了法治原则，即：“人民警察应当严格按照法律、法规规定的条件、权限和程序履行职责、行使权力，不得超越权力、滥用权力，不得拒绝或者拖延履行法定职责，不得侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。”第八十六条从证据收集方面规定也充分体现了法治原则，即：“人民警察办理案件应当重证据，重程序，建立执法全过程记录、保存制度，全面收集能够证实违法犯罪嫌疑人是否违法犯罪、违法犯罪情节轻重的证据，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗等非法方法收集证据。”“法无授权不可为”，法治原则的确立，表明警察行使职权必须基于法律的授权，依据法律做出行政行为，既要遵循实体法、也要遵循程序法，不得超越或违背法律规定的权限，否则构成违法。

（二）明确比例原则

比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择，保障公共利益和相对人权益的均衡，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。[6]域外很多国家对警察行使职权的规定都体现了比例原则，如俄罗斯联邦警察法第十二条规定，在使用徒手格斗、警械和火器时，民警必须：尽可能根据违法行为和违法人的危险性的性质和程度，以及其反抗的力量，将所有损害降低到最小程度。澳大利亚联邦警察法第14B条规定，保护性服务官因为一项犯罪对人逮捕或者试图逮捕，或者在防止因为一项犯罪已被逮捕的人逃跑时，不得为实施该逮捕或者防止该人逃跑而超出合理或者必要的限度使用更多的武力，或者使该人的人格遭受更大的损害。[7]“修订草案稿”第八条直接明确了该原则，即：“人民警察行使权力应当与已经或者可能造成的危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，尽可能选择对公民、法人或者其他组织合法权益造成最小侵害的措施。”第三十五条对警械武器使用方面也规定了比例原则，即：“人民警察应当根据违法犯罪行为和违法犯罪人的危险性质、程度和紧迫性，合理判断使用警械、武器的必要限度，尽量避免或者减少人员伤亡、财产损失。”比例原则的确立表明警察执法不仅要合法，更要合理、合情，规范、准确行使自由裁量权，切实维护公民合法权益和国家社会公共利益。

（三）体现人道主义原则

人道原则是人之为人的基本原则，也是人类自我肯定、自我认同的集中表现。人道主义是警察制度必须遵循的最基本原则，它是对人权的保障，任何人都应该在警察制度面前受到人道的对待。[8]人道原则本质含义是以人为本，体现人的价值，注重人权保障和人文关怀。“修订草案稿”第三十二条规定了不得使用武器情形，即：发现实施犯罪行为的人属于明显怀孕的妇女或者儿童（不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的除外）。怀孕妇女和儿童是弱势群体，本身反抗能力较弱，警察在对其使用武器时倍加小心和慎重，可谓细节之处体现人道主义关怀。“修订草案稿”第三十六条规定：人民警察使用警械、武器，造成人员身体伤害的，应当及时予以救治，并立即向当地公安机关或者所属机关报告。当然此处造成人员身体伤害的“人员”应当包括违法犯罪分子本人和除此以外的全部人员。该条规定表明，警察不因为违法犯罪分子受伤就可弃之不顾，而应及时予以救治，正是人道主义的体现。

（四）新增警察职业保障制度。

日本学者松井茂所说：“警察既为一种官吏，其任务因直接民众利害关系，故其执行职务，较一般官吏为繁赜。且站在社会第一线，不分昼夜，不间寒暑，冒风雨，犯霜雪，身当危险之冲，是其特色。”[9]警察职业因其自身具有高风险、高压力、高负荷的特点，为促进警察职业职能的充分发挥，维护该职业人员的合法利益，保障其正常地从事职业活动，而建立与之相关的职业保障制度，这也是国际通常做法。近年来，我国对警察职业保障制度立法的呼声越来越高，此次“修订草案稿”顺应了广大警察和社会各界的呼声，把警察职业保障单独列为一节，凸显警察职业保障重要性。草案中分别规定了警察身份保障、工资待遇保障、职业安全保障、医疗机构救助义务保障、抚恤、优待和保险保障、抚恤、医疗和特困救助基金制度保障、近亲属受特别照顾和帮助权保障、依法履职的免责和补偿保障等，保障力度空前，范围之广，是此次“修订草案稿”中一大亮点。

四、“修订草案稿”存在问题

“修订草案稿”整体上亮点突出，多方面体现了先进性，但也存在诸多问题：

（一）诸多条款存在不周延性。

立法者认知能力总是有限的，因为总是受到主客观条件和社会实践程度等方面的限制，其制定出来的法律未能包含所有社会关系，存在这样或那样的漏洞，这种法律的不完备性就是法律的不周延性。[10]立法行为的不周延性几乎是所有立法中的通病，导致在法律实践和运行中往往会产生不必要的争议和矛盾。如“修订草案稿”第十二条，即警察职责条款。该条虽然对警察职责作了兜底性规定，但没有把警察维护法庭秩序这项极其重要的工作作为职责予以明确规定，应当说是草案中一大疏忽。又如“修订草案稿”第三十二条第（一）项，该条立法本意是在武力使用过程中要对弱势群体更加审慎注意的义务，以符合人道主义。但没有把有明显残疾的人和老年人这两类弱势群体归入此类范围，考虑不周全。“修订草案稿”中类似条款较多，限于篇幅，不再一一列举，下文修改建议中将提及。

（二）个别条款可操作性不强

立法的可操作性要求法律制度、规则、条文在实际运行中能够得到有效执行和遵守，尽量避免原则性或不符合实际的条款。如“修订草案稿”第十六条，即身份证查验条款。规定警察在履职过程中可查验公民身份证或其他能证明身份的证件，但是如果在公民未随身携带身份证和其他证件的情况下如何办？该条如此不周延性会造成警察执法随意性很大，及其容易侵害公民权利。又如“修订草案稿”第八十九条第三款关于关于公安机关公开执法信息的规定，该条款规定“公开有关执法信息”较为模糊，公开主体是什么？具体公开什么信息？公开程序是什么？以及拒不公开的后果是什么？这些关于公民切身利益的内容都没有规定，在实践中无法具体操作，且公安警察在执法中自由裁量权较大，选择性公开或不公开可能性较大。

五、“修订草案稿”修改建议与理由

针对上述“修订草案稿”中存在的问题，根据我国实际情况，以有效保障公民权利和规范警察执法为目的，借鉴国外一些国家警察法的合理因素和做法，笔者认为可从以下几方面完善“修订草案稿”。

（一）“修订草案稿”第一条

建议修改为：为了保障人权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，并规范和保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使权力，加强对人民警察的监督，建设高素质的人民警察队伍，根据宪法，制定本法。

理由：立法目的是任何一项立法活动的精神和宗旨，它贯穿于立法活动的始终，其他一切法律章节、条款必须紧紧围绕立法目的展开，更不得与之冲突。尊重和保障人权是现代法治国家的核心，警察机关的人民警察代表国家行使警察权，其目的之一就是要保护每一个公民的生命财产的安全以及其他合法权益，而保障公民人权是警察权存在的唯一合法性基础。只有把保障人权作为警察权的核心，才可能实现警察权和人权的统一。[11]警察权是一把双刃剑，既能够保护人权又极其容易侵犯人权，因此警察法的立法目的必须以保障人权为核心，警察权的运行、职责履行、权力行使等必须以保障人权而展开。

（二）“修订草案稿”第十二条

建议：在兜底项（第二十三项）基础上增加两项。

1.维护法庭秩序，制止扰乱法庭秩序的行为，保护司法工作人员和诉讼参与人的安全，以及对其司法工作人员近亲属采取安全保护措施。

理由：

（1）良好的法庭秩序、庭审活动的正常运行，事关国家司法权威以及人民群众合法诉求的实现，扰乱法庭秩序行为性质恶劣，我国刑法亦规定了扰乱法庭秩序罪，因此警察维护法庭秩序、保护司法工作人员及其诉讼参与人的安全应当是其职责和义务。

（2）中办、国办下发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》，明确规定了警察应当快速出警、有效制止妨害司法人员及其近亲属人身自由和正常生活的规定，警察职责中应当明确予以规定。

2.制止家庭暴力，按照有关规定调查取证，协助受害人就医、鉴定伤情。

理由：家庭是社会和谐的基础，反对家庭暴力已经成为国际共识。2015年12月通过的反家庭暴力法中对警察制止家庭暴力作了明确规定，因此警察干预家庭暴力是警察的一项重要职责，应当在警察法中有所体现。

另外，虽然“修订草案稿”对警察职责作了兜底条款规定，但是增加以上两项一是警察职责法定的体现，二是凸显该两项职责的重要性。

（三）“修订草案稿”第十六条

建议修改为：人民警察因履行职责的需要，有权获知当事人个人信息，可以依法查验居民身份证或者其他证明身份的证件、单位、家庭住址等信息。如果当事人拒绝提供个人信息或提供虚假身份证件、信息，妨碍履行职责、造成严重后果的，有权予以拘留。

理由：

1.警察查验公民身份信息目的是履行职责需要，但查验身份证或其他身份证件范围过于狭窄，当事人也有可能未随身携带身份证或其他能证明身份的证件的情况，此种情况可向警察提供个人身份证号码、单位、家庭住址等信息，只要能配合警察履行职责即可。

2.当事人配合警察履行职责，提供个人信息情况是其义务，如拒不提供或提供虚假信息的，应当负相应的法律责任，该条未规定拒不提供个人信息的法律后果，实践中不利于警察履行职责。另外，警察对其予以拘留应当以造成严重后果为前提，否则容易侵害公民权利。

（四）“修订草案稿”三十一条第（五）项

建议修改为：以暴力、危险方法抗拒、阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察或其家庭成员，危及人民警察或其家庭成员生命安全的。

理由：警察家庭成员的安危关系到警察的切身利益，在犯罪嫌疑人暴力袭击、危害警察家庭成员生命安全情况下，警察有权力使用武器予以制止，以解决其后顾之忧，全心全意履行警察职责。

（五）“修订草案稿”三十二条第（一）项

建议修改为：发现实施犯罪行为的人属于明显怀孕的妇女、有明显残疾的人或者儿童、老年人。

理由：有明显残疾的人，老年人和明显怀孕的妇女，儿童一样，都属于弱势群体，自身反抗能力较弱，因此在使用武器时也应该慎重，以尊重和保障人权。特别是残疾人权利保障方面，2007年通过的《残疾人权利国际公约》中明确规定：“缔约国重申人人享有固有的生命权，并应当采取一切必要措施，确保残疾人在与其他人平等的基础上切实享有这一权利。”因此，应当把有明显残疾的人和老年人加入该条款项目。

（六）“修订草案稿”第八十六条

建议修改为：人民警察办理案件应当重证据，重程序，建立执法全过程记录、保存制度，全面收集能够证实违法犯罪嫌疑人是否违法犯罪、违法犯罪情节轻重、是否累犯、有无坦白、自首、立功的各种证据，不得强迫任何人证实自己有罪，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗等非法方法收集证据。

理由：

1.警察办案应当是全面收集各种证据，而不仅是收集能够证实违法犯罪嫌疑人是否违法犯罪、违法犯罪情节轻重的证据，还应该收集是否累犯、有无坦白、自首、立功等各种证据，这样才能最大程度保障人权、避免冤假错案。

2.“不得强迫任何人证实自己有罪”，是人权保障方面国际通行的理念和做法，2012年修正的《刑事诉讼法》中已有明确规定，且《公安机关办理刑事案件程序规定》中也给以了明确规定。因此，为保持法律的统一性，严肃性，确保警察在办理刑事案件中保障人权，警察法中应当予以吸收和采用。

（七）“修订草案稿”第八十七条

建议修改为：人民警察在执法活动中应当尊重和保护个人的人格尊严，尊重民族的风俗习惯，不因其性别、语言、出身、财产状况、职务、居住地、宗教信仰、社会团体等不同而有所区别对待，严禁实施侮辱、体罚、虐待等行为。

理由：“公民在法律面前一律平等”、“国家尊重和保障人权”，此两项是我国宪法明确规定的公民基本权利和国家基本义务，警察在执法活动中应当遵循公平、公正的理念，一视同仁，不因其民族、性别、出身、财产状况等不同而区别对待，不应有所偏见、偏私、歧视。

(八)“修订草案稿”第八十九条第三款

建议修改为：公安机关应当根据规定，主动公开执法依据、执法主体、执法人员信息、执法程序、认定结果及理由或者依申请公开有关执法信息，无正当理由拒不公开的或虚假公开的，应当承担不利后果。

理由：“公开是对抗专断地运用裁量的重要武器之一”[12]，警察执法公开关系到公民知情权利、关系到公民程序和实体权利的保障，是防止警察滥用裁量权的重要制约方式，亦是公民行使监督权利的体现。“修订草案稿”中规定“主动或依申请公开有关执法信息”，此项没有列举警察执法应当主动公开的内容和拒不公开的后果，操作性不强，存在选择性公开内容和暗箱操作可能，不能保障公民知情权实现。因此，警察应当全方位、立体化公开执法信息，切实保障公民合法权利。

（九）删除设立投诉委员会条款，增设警察惩戒委员会制度

建议增设具体内容为：省级公安机关设立惩戒委员会，惩戒委员会依照程序审查认定警察是否违反工作职责，并根据调查事实提出处理意见；惩戒委员会不直接受理对警察的举报、投诉。

理由：惩戒是一项较为严厉的处罚措施，警察执法专业性较强，对警察惩戒必须在建立严格程序、事实清楚的基础上。实践中有大量对警察恶意投诉、举报行为，投诉委员会直接受理此类投诉、举报，要耗费大量人力、财力，也不利于警察正常执法。对警察投诉、举报可按正常程序，如向本级机关、上级机关、检察机关等。如投诉、举报初步核实，可转送惩戒委员会调查处理。

[1]惠生武.警察法纲论[M].北京：中国政法大学出版社，2000：127.

[2]尹伟中.警察伦理学导论[M].中国人民公安大学出版社，2008:37.

[3](法)孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].商务印书馆，1987:154.

[4](英)丹宁勋爵.法律的正当程序[M].法律出版社，2011：119-120.

[5]袁国礼.去年 438名公安民警因公牺牲[N].京华时报，2016-4-4-(002）.

[6]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2015:73.

[7]刘伯祥.外国警察法[M].中国法制出版社，2007：718-953.

[8]尹伟中.警察伦理学导论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008:102-106.

[9](日)松井茂，警察学纲要[M].何勤华主编，吴石译，北京：中国政法大学出版社，2005:45.

[10]付海亮.法官刑事自由裁量权研究[D].长沙：湖南师范大学硕士学位论文,2014：8.

[11]李步云、李先波.警察执法与人权保障[M].湖南大学出版社，2013:39-40.

[12](美)肯尼斯•卡尔普•戴维斯.毕洪海译，裁量正义[M].商务印书官，2009：123.

（责任编辑：朱春华）

Review on the Implementation of People’s Police Law of PRC

FU Hai-liang1, AN Xi-fen2
（1. Legislative Affairs Office, People’s Government of Xiuwen County, Guiyang Guizhou 550200, China; 2. School of Law, Guizhou Minzu University, Guiyang Guizhou 550025, China)

The implementation of People’s Police Law of the PRC acquires bright highlights, such as principle of rule of law, pr inciple o f pr oportion, pri nciple of h umanitarianism, many aspects of t he embodiment of the advanced nature, adapting to the new situation, new tasks and new ideas. But many terms which lack comprehensiveness and operability etc, may be controversial in practice, and need to be revised and perfected.

Law of People’s Police; draft amendment; revision and improvement

D922.14

A

2096-0727(2017)05 -0001-06

2017-05-07

付海亮（1985-），男，河南林州人，硕士。研究方向：司法制度，行政法。安喜芬（1989-），女。苗族，贵州道真人，硕士研究生。研究方向：环境资源法，行政法。