陈鹏飞

(重庆市北碚区人民检察院，重庆 400711)

【司法理论与实务研究】

“以审判为中心”的检察机关侦查监督工作路径选择

陈鹏飞

(重庆市北碚区人民检察院，重庆 400711)

以审判为中心的诉讼制度改革，是我国司法改革的基本方向，其影响是全方位的，将对各个诉讼环节都产生重大的影响。当前，我国刑事诉讼中侦查权过于膨胀，侦查监督部门对侦查权控制不力，且自我定位失当，产生了大量的配合性监督，以致监督效果明显不理想。在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，侦查监督部门必须通过转变角色、理清侦查监督工作的内涵、完善考核机制以及增强被追诉方的诉讼地位等方面的努力，推动侦查监督工作的转型与升级，以适应“以审判为中心”新的诉讼格局。

以审判为中心；侦查监督；路径选择

十八届四中全会首次提出要推进以审判为中心的诉讼制度改革，在我国司法改革的进程中具有里程碑的意义，明确了我国诉讼制度改革的方向。此后，围绕着“以审判为中心”的基本方向和目标进行了一系列的改革，审判程序的中心地位不断强化，司法文明程度也在不断提高。在我国刑事司法制度中，侦查程序是一个极为重要的环节，是起诉与审判的基础，具有极高的作用与地位。但与此同时，侦查权的运行也出现了诸多问题，尤其是侦查权运行过度封闭、过于膨胀的问题，导致侦查权的运行几乎处于没有监督的状态。侦查权高度自治是极其危险的，很容易导致权力运行失范，并产生侵犯人权的问题。实践也已经多次证明，那些冤案错案的根源基本上都是出在侦查环节，几乎每一起冤假错案的背后都有刑讯逼供等非法侦查行为的影子。通过司法审查对侦查权的运行进行监督和控制，是权力制衡的基本途径，也是法治国家的通行做法。在我国，也建立起了基本的司法审查机制，主要是通过检察权来对侦查权实行监督和制约，相应的司法审查职能也就由检察机关来承担。从多年来的侦查监督运行情况来看，检察机关对侦查机关的监督效果并不理想，没有真正地将侦查权纳入司法审查中来，尤其是在以审判为中心的诉讼制度改革大背景之下，通过改革侦查监督机制来适应以审判为中心的诉讼制度改革已是势在必行。

一、以审判为中心的诉讼制度改革对侦查监督工作的要求

(一)对“以审判为中心”的理解

以审判为中心的诉讼制度改革，关键词是“以审判为中心”，如何理解这个关键词至关重要。有学者认为，以审判为中心可以从实体上和程序上进行理解，从实体意义上看，“以审判为中心”意味着法院独立行使审判权；从程序意义上看，“以审判为中心”意味着侦查与起诉活动形成的结论能否最终得到法律的确认，只能由法院裁判来确定。*陈卫东：《以审判为中心推动诉讼制度改革》，载《中国社会科学报》2014年10月31日。“以审判为中心”，是在检讨侦查中心主义基础上作出的反思性路径选择。侦查中心主义直接导致了审判程序虚无化、过场化，审判程序只是对侦查行为的程序确认，侦查部门成为实质意义上的终局性裁判者。以审判为中心的诉讼制度改革，也可以从两个层面上进行理解。第一，从刑事诉讼程序的整体上看，审判程序是刑事诉讼程序的中心环节。刑事诉讼程序自侦查而开启，要确定被告人有罪，只能是由法院经过审理而作出的判决来确定。侦查和起诉程序中，被追诉人的刑事责任问题仍然是处于待定状态，无论侦诉机关取得的证据如何全面和扎实，都不能因此就直接认定或者推定其有罪。法院经过审判，要么作出有罪判断，要么作出无罪判决，无论何种结果，都具有既定力，最终在法律上解决被追诉人的刑事责任问题。第二，从审判程序的角度来看，以审判为中心实际上是指以庭审为中心，审判程序是刑事诉讼程序的中心，庭审则是审判程序的中心。在庭审中，控方、辩方和法官形成一个三方关系，控方向法庭提出被告人有罪的指控，辩方或者认可指控，或者否定指控，并从有利的角度进行辩护，而法官则是通过听审的方式，当场接触有利于或者不利于被告人的证据，并通过庭审形成对证据和事实的认识，进而形成内心确信并适用法律，从而形成最为合理的判断。*陈鹏飞：《“以审判为中心”背景下的侦诉关系》，载《理论导刊》2015年第7期，第39-41页。无论是从审判程序在刑事诉讼程序中的地位来看，还是从庭审在审判程序中的地位来看，以审判为中心都意味着审判程序才是解决被追诉人有罪与否，有责与否的环节，侦查和起诉只不过是审判程序的准备阶段而已。

以审判为中心，是主流法治国家的通行做法，是防止国家为追诉犯罪而不择手段、不计代价的基本制度设计，避免刑事诉讼沦为一种赤裸裸的行政治罪活动。在我国，由于诸多历史和现实因素，过于强调法、检、公三机关在打击犯罪上的配合，以致法院也沦为了打击犯罪这条流水线上的一个操作员、一个环节，最终都是为了生产出打击犯罪这个“产品”，审判程序的存在几乎是为了对侦查认定的事实进行再确认，而没有起到应有的司法裁判功能。

(二)“以审判为中心”对侦查监督工作的要求

1.控制侦查权

以审判为中心，要求审判程序才是事实认定和法律适用的决定性环节，侦查程序收集的证据和认定的事实必须经过第三方的审查。刑事诉讼是国家与公民之间的较量，追诉机关拥有强大的国家权力和行政资源为后盾，与被追诉人之间天然地不平衡。在国家机关与被追诉的公民之间设置一个中立、超然的裁判者，对追诉行为进行限制和裁判，是防止国家权力滥用，避免追诉活动成为一种单方面的治罪活动的最佳手段。否则，国家追诉活动便会失去控制，国家权力也会沦为一种可怕的力量，随时会对公民权利造成威胁与侵害。作为最重要的追诉权力，侦查权极易出现滥用的情形，一旦侦查权处于高度自治的状态时，审判权就无法起到裁判是非、约束权力的功能，对侦查权进行严格约束，已经成为广泛的共识。在我国，对侦查权的控制不力，侦查权几乎处于任意运行的状态，导致审判权、检察权处于相当萎缩的境地，无力对侦查权进行控制，往往只能对侦查的结果进行法律确认，这显然不符合以审判为中心的改革理念。

以审判为中心，就要求对被追诉人进行定罪和处以刑罚都必须在审判中完成，而不能在侦查程序中完成。决策者提出要推进以审判为中心的诉讼制度改革，正是针对我国司法实践中权力运行的实际情况所提出的根本性对策。要实现以审判为中心，就必须将侦查权纳入司法控制的轨道中，对公民权利进行限制或剥夺的措施必须经过司法审查，对公民的追诉必须经过审判程序的实质性审查，彻底改变当前这种侦查权绑架审判权的状况。由于我国的政治体制是人民代表大会下的“一府两院”制度，检察机关是法律监督者的角色，宪法将批准逮捕这一司法审查职能赋予了检察机关，法院在审前程序中没有介入审查的基础，因此，侦查监督部门就必须肩负起控制侦查权的重任，防止非法证据进入法庭并对法官造成不当的影响，为审判程序中心地位的贯彻创造良好的审前环境。*向泽选：《“以审判为中心”与职务犯罪侦查模式的转型》，载《人民检察》2015年第1期，第16页。同时，“以审判为中心”对侦查程序的正当性、证据的合法性都提出了更高的要求，特别是侦查程序，只有坚持以庭审的标准为准则，避免违法侦查，确保侦查活动以及由此取得的证据的合法性，才能实现打击犯罪的目标，其追诉行为才能得到法院的确认。

2.贯彻证据裁判原则

事实上，要实现“以审判为中心”，就必须贯彻证据裁判原则和直接言词原则。前者要求定罪量刑必须以证据为依据；后者要求审判必须以口头、言词的方式进行，证据必须在法庭上接受辩方的质证，只有在确定证据没有合法性瑕疵并具有证明力的的基础上，方可成为裁判的依据。刑事诉讼是对已然事实的再现，只能通过犯罪行为遗留下来的各种证据来对犯罪事实进行还原，可以说证据是刑事诉讼的核心要素。实践中，很多侦查人员甚至是检察人员证据意识不强，只强调发现客观真实，而不关注这些客观真实是通过何种途径发现和认定的，一旦法院作出排除证据甚至无罪裁判时，才会极力地排斥与阻止，而不反省取证行为和审查证据中存在的不足。推进以审判为中心的诉讼制度改革，实现法院对定罪量刑的实质性主导地位，其中一个重要途径就是通过贯彻证据裁判原则，通过证据来认定事实，同时以此约束国家追诉权。作为行使部分司法权，对侦查行为进行司法审查的侦查监督部门，应当更加重视证据，以更加严格的标准审查证据，捕或不捕，必须以证据为依据，而不能仅凭推断出来的客观事实或者预期的证据来贸然作出决定。并且，还应当通过监督活动促使侦查部门在侦查取证过程中重程序、重证据，提高侦查工作的法治化水平和侦查监督工作的实际效果。*马乐明：《以审判为中心视角下的侦查监督模式转型》，载《天津法学》2016年第3期，第91页。

二、当前侦查监督工作存在的问题

(一)监督效果不理想

从立法文本上看，侦查监督部门可以通过批捕、立案监督、侦查监督等途径对侦查活动进行监督，对侦查权的监督也似乎是全方位的。但从实际效果上看，对侦查活动的监督却是手段疲软、效果不佳。以批捕为例，我国长期存在着逮捕率高位运行的问题。根据有关学者的统计，我国近年来的逮捕率虽然有所下降，但总体上仍然高达80%左右。*马静华：《逮捕率变化的影响因素研究》，载《现代法学》2015年3期，第126页。在实践中，除非是证据明显不足或者罪行确实较轻的，很多盗窃、交通肇事等人身危险性不高，可捕可不捕的犯罪嫌疑人都被逮捕，过高的逮捕率与少捕慎捕的司法理念相违背，不仅导致羁押场所不堪重负，高架桥是影响了犯罪嫌疑人的有效辩护。从立案监督上看，虽然检察机关对公安机关是监督关系，但由于双方的信息和地位不对称，以致这种监督关系有名无实。检察机关即使对公安机关发出监督意见，公安机关如果不予纠正或者名义上接受监督意见，实际上却消极应付导致案件无法侦破又最终撤案时，检察机关也没有有效的措施予以制裁。*刘计划：《侦查监督制度的中国模式及其改革》，载《中国法学》2014年第1期，第247页。至于侦查监督，由于检察机关监督的事后性和书面性，很难真正实现对侦查活动的有效监督，即便是有时从书面卷宗或者犯罪嫌疑人那里发现了违法侦查的线索，但由于措施有限，也难以查清事实，最终很多也就不了了之，或者被公安机关敷衍了事。在以审判为中心的诉讼制度中，对侦查权的约束却是一个极为重要的内容，只有侦查权被纳入法治的轨道，才有可能真正实现审判权的主导地位，也才有可能实现有效追诉。

(二)侦查监督部门自我定位不当

在国外，检察机关一般被定位为行政机关，行使侦查权、起诉权和执行权。而在我国，检察机关被定位为法律监督机关，除了行使公诉权之外，还承担着法律监督的职责，这就使得我国检察机关既要从事倾向性很强的追诉任务，还要承担需要保持客观中立的监督工作。应当说，在从事追诉活动的同时，保持最低限度的客观中立是不难做到的，但由于考核、舆论以及历史传统等多方面原因，我国检察机关以及检察官普遍都未能在二者之间保持好平衡，特别是侦查监督部门，更存在明显的自我定位不当。侦查监督部门，承担的是侦查监督任务，既包括审查逮捕这样的司法性业务，通过司法审查对侦查权进行监督制约，同时也还承担着追诉漏罪这样追诉性职能，鼓励侦查监督部门积极发现漏罪，对公安机关应当立案而未立案的情况进行督促，最大限度地实现打击犯罪。在这样的双重职能之下，很多侦查监督部门和侦查监督检察官没有把握好自我定位，将批捕视为追诉犯罪的需要，只考虑到打击犯罪的需要，除非证据上存在重大瑕疵，否则能批捕就批捕，不能批捕的也尽量批捕。在审查逮捕过程中几乎完全将自己视为一个追诉者，成为打击犯罪生产线上的一个操作员，本应当是侦查部门的监督者，却成了侦查部门的协助者。对于追诉漏罪、督促立案等情形，在业绩考核的刺激下，侦查监督部门很容易迷失了自我。有的地方甚至还设置了“不捕率”，对不批准逮捕的比例进行人为控制，这实际上是在鼓励检察官尽量减少不批捕的适用比率。在我国，无论是外界对于检察官的期盼，还是检察官的自我期待，都在于打击犯罪的效果和效率上。*龙宗智：《检察官客观义务》，载《四川大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期，第6-7页。自我定位的不清晰，导致重追诉、轻监督的倾向，使侦查权的运行没有受到足够的约束，侦查监督部门没有很好地完成司法审查职能。

(三)配合性监督泛滥

配合性监督，是指监督双方对于监督程序和结果互相配合，即检察机关与公安机关互相合作，共同完成监督程序。在配合性监督之下，检察机关进行的监督行为不会给公安机关带来过于严重的后果，包括法律制裁性后果和考核性后果，一般在提出监督意见前就已经达成共识，或者仅仅针对一些无关紧要的问题提出建议性质的监督意见。而公安机关对检察机关提出的监督意见也早已形成预判，愿意通过回函、答复等形式积极配合检察机关，双方之间就监督权力如何循环形成了一种默契。甚至在立案时故意将共同犯罪中的其他犯罪嫌疑人先不立案，留给侦查监督部门“追漏”，充分行使“侦查监督职能”。配合性监督的危害是不言而喻的。更为严重的是，作为审前程序中唯一的控制者、司法审查承担者，侦查监督部门居然与被监督者“配合”，这也导致了侦查程序完全不具有诉讼形态，成为一种超职权主义的单方面追诉活动，这也是被追诉人沦为诉讼客体、违法侦查层出不穷的根源所在。*陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》(第五版)，中国人民大学出版社2015年版，第312页。

配合性监督泛滥，从主观上看是因为考核的需要，侦查监督部门为了快速完成考核任务，增加追漏、监督立案等方面的业务数据，从而获得较好的考核成绩。从客观方面看，配合性监督泛滥其实也是一种无奈之举。目前，侦查活动监督缺少足够有力的措施和手段，对于违法行为往往只能书面要求其纠正，没有什么刚性的手段可以借助。加之公安机关较高的政治地位，在权力体系中居于核心位置，检察权难以对于行政权形成有力的约束。虽然在法律文本上检察机关和行政机关地位相等，同为人民代表大会之下的二级权力实体，但在实际中，公安机关的地位远远高于检察机关，甚至很多方面检察机关还需要公安机关的帮助。这样一来，侦查监督部门很难对公安机关进行实质性的监督，也只能进行配合性监督，否则，一旦公安机关强势地不予配合，侦查监督部门可以说是毫无还手之力。

三、侦查监督工作的路径选择

(一)转变侦查监督部门角色

侦查监督工作的主轴当然是侦查监督，包括批捕和侦查活动监督。当前侦查监督效果不佳，一个很重要的原因就在于侦查部门的角色定位不清，包括立法者对侦查监督的定位和检察机关对侦查监督的自我定位。侦查监督部门，应当是诉前程序的把关者和审前程序的控制者，对侦查人员和侦查活动进行严格的控制和监督，防止侦查活动违法，并对违法侦查行为给予否定评价，并带来一定的负面效果。*高小艳：《侦查监督部门如何适应“以审判为中心”》，载《中国检察官》2015年第5期，第44页。要改变当前对侦查监督工作的不当定位，从犯罪追诉者的角色转变为侦查控制者的角色，并保持足够的独立性。在西方国家，对侦查活动的监督，除了审判过程中的程序性裁判机制以外，主要就是来自于检察官的监督和侦查法官的制约，前者主要是通过检警一体机制来实现的，后者则主要是通过司法审查机制来实现。而在我国，检察机关是法律监督机关，检察机关侦查监督部门实际上同时承担着西方国家法官和检察官的角色。我国的侦查监督业务，尤其是审查批准逮捕具有很强的司法属性，是典型的司法权，很多地方都与西方国家法院所承担的司法审查职能是一致的。既然如此，侦查监督部门应当更加地中立和客观，对侦查活动实施司法审查，而不能以追求打击犯罪的成效为根本目标。*陈瑞华：《刑事诉讼中的问题与主义》，中国人民大学2013年版，第91-92页。转变侦查监督部门的角色，首先就是保证侦查监督部门的相对独立，与公诉部门分立，尽可能地避免同体利益考量，实践中有的地方将侦查监督部门与公诉部门合并为刑事检察部门，这一做法实际上不利于侦查监督部门的相对独立；其次，立法者不应单纯地将检察机关视为犯罪追诉机关，因为其不是有罪产品的生产者，而是侦查权的控制者和被追诉人的保护者；最后，侦查监督部门的自我认知定位也应当及时转变，在进行审查批捕与侦查活动监督时只服从于法律、证据和良心，不可再以有罪推定的观念来进行侦查监督，也不宜简单将侦查部门和侦查人员视为“自己人”。

(二)批捕职能与追漏职能的分立

侦查监督工作的内涵是丰富的，并不是单纯的一项工作，而是包含着多项具体的工作内容。总体来看，我国侦查监督工作主要包括两个方面的监督：一是对侦查权约束性的监督，体现着司法审查职能，如批捕、侦查活动合法性监督；二是对侦查权有效性的监督，体现着检察机关的追诉职能，如追诉漏罪、引导侦查等。事实上，对侦查权约束性的监督，属于司法职能的体现，在西方国家大多都是由法官来实施的，旨在限制、制衡侦查权，防止侦查权越轨。而对于侦查权有效性的监督，属于追诉职能的体现，旨在要求公安机关准确有效地打击犯罪，防止犯罪人漏过国家的追诉。很显然，这两种职能存在着先天的冲突与矛盾，要求侦查监督部门在中立客观地约束侦查权的时候，同时又要求其尽可能地督促公安机关有效地打击犯罪，甚至是亲自上阵打击犯罪，这两种职能混为一谈必然会导致侦查监督部门在实践中角色迷失。笔者认为，要解决角色上的冲突，须通过批捕职能与追漏职能的分立来实现。首先，应当将侦查监督权的两项具体职能分离开来，分别由不同的部门或者不同检察官来承担，对于批捕、侦查活动合法性监督等工作，由一个检察官或者检察官办案组承担，而对于追诉漏罪，则应由另外的检察官或者检察官办案组负责。有条件的检察机关，也可以考虑分别设立不同的部门，由不同的部门承担。对于两类不同的监督业务，要相应地制定不同的权力清单、考核办法，防止同体利益的交叉引发的角色混同的问题。

此外，有观点认为，应当将批捕权划归法院，设置侦查法官来对侦查活动的合法性进行司法审查，将检察机关彻底地定位为追诉机关。这一观点固然有一定的合理性，也与西方国家的普遍做法相一致，但是，这一做法也未必合乎我国国情。首先，我国检察机关的宪法定位依然是法律监督机关，并被认为是司法机关，如果将批捕权划归法院，就会涉及修宪的问题，改革难度太大。其次，我国法院与检察机关相比，其中立性与超然性未必就胜于检察机关，法院同样受到地方党政机关的制约，法院内部同样有复杂的业绩考核制度。如果侦查法官作出批捕决定，而刑事法庭最终又作出无罪判决的，同样会产生同体利益的冲突。一旦侦查法官作出批捕决定，那么被追诉人就难以获得刑事法庭的无罪判决了。*左卫民：《侦查制度的考察与反思》，载《现代法学》2006年第5期，第154页。最后，从多年来的经验证明，检察机关实施批捕权并无明显的不当之处，虽然存在一定的问题，但这些问题并不是因为检察机关行使批捕权而导致的，如果由法院来行使批捕权，在目前的条件下也会产生同样的问题。

(三)完善考核机制

考核机制是各项检察工作的指挥棒，直接指引着侦查监督工作的发展方向，其引导功能不亚于法律规定。侦查监督工作中存在的诸多问题，其中就有不少是由检察机关内部考核机制的不当引导所导致的。以配合性监督为例，侦查监督部门之所以要公安机关配合，就是为了取得较好的考核数据。如侦查监督部门的追漏，在考核体系中加分十分可观，占考核总分最少都达到了5%。*么宁：《检察业务考核机制研究》，西南政法大学2014年博士学位论文，第58-59页。这就刺激了一些侦查监督部门为了取得较高的加分，让公安机关予以配合。要根除这种乱象，就必须从考核机制上入手，对那些不合理的考核内容进行改革。笔者认为，应当在对侦查监督工作进行分类的基础上，针对不同的办案检察官分别设置不同的考核内容，将追漏这类的考核指标作为对侦查权有效性监督工作的考核内容，而不作为对侦查权约束性监督工作的考核内容。在今后的考核中，对于承担批捕等司法审查功能的检察官也不应再进行追漏之类的考核，如果在办案过程中发现可能存在漏捕的，则应当将线索移送其他的检察官办理，尽可能地保证检察官办案的独立性与中立性。此外，不得人为设置批捕率或不捕率，是否符合批捕条件的，完全取决于检察官对证据的审查、对事实的判断、对法律的理解以及对良心的秉持。

(四)审查逮捕程序的诉讼化

应当将审查逮捕程序改造成一个三方构造，并具有一定的诉讼色彩，从而起到控制侦查权的目标。要达到这一目的，除了提高侦查监督部门的中立程度之外，还应当进一步提升被追诉方在程序中的诉讼地位，增强犯罪嫌疑人及其辩护律师的防御能力。否则，如果被追诉方不具有基本的防御能力，不能充分参与审查逮捕程序，那么侦查程序必然会变成一种单方面的追诉活动，公安机关、被追诉人和检察机关的三方关系便会因为一方的力量过于弱小而使正三角形态变成斜三角形态。虽然我们一直在强调提升被追诉方的诉讼地位，包括辩护律师的参与权，但现实中被追诉者的诉讼客体地位并没有得到根本性的改变，特别是在审前程序中，犯罪嫌疑人和辩护律师受到的限制相当大，几乎是任侦查部门宰割。从审查逮捕程序的发展方向来看，诉讼化是一个较为理想的选择，通过提升被追诉方的诉讼地位，保证其参与权和表达权，也有利于提高检察官对案件的亲历性，在此基础上作出最合法合理的判断。*朱孝清：《与司法亲历性有关的两个问题》，载《人民检察》2015年第2期，第19页。

【责任编辑：王瑞红】

Path selection of investigation supervision in “trial-centered” procuratorial organs

Chen Pengfei

(People’s Procuratorate of Beibei District,Chongqing 400711,China)

The reform of trial-centered litigation system is the basic direction of the judicial reform in China.Its influence is all-round,which has played an important role in each litigation.At present,the power of investigation in China’s criminal proceedings is too inflated.The investigation supervision departments are weak in controlling the power of investigation.In addition,the self-orientation is improper,resulting in a lot of coordination supervision.Therefore,the supervision effect is obviously not ideal.In the background of the reform of trial-centered litigation system,the investigation supervision departments must promote the transformation and upgrading of investigation supervision work by changing the role,clarifying the connotation of the investigation supervision work,perfecting the assessment mechanism and enhancing the litigation status of the prosecuted party,whose aim is to adapt the new “trial-centered” litigation pattern.

trial-centered;investigation supervision;path selection

陈鹏飞(1986—)，男(汉族)，湖北黄冈人，重庆市北碚区人民检察院助理检察员，主要从事诉讼法学、司法制度研究。

2017-04-25

DF831

A

1009-1416(2017)04-046-06