周 实，鲁泽汉

(东北大学，辽宁 沈阳 110000)

【法学理论研究】

责任清单中责任追究问题研究

周 实，鲁泽汉

(东北大学，辽宁 沈阳 110000)

自责任清单制度推行以来，各省级人民政府先后推出责任清单，对明确责任、追究责任等事项进行梳理和公示。但从现阶段情况来看，当前已经建立的省级政府责任清单中追责机制的建设暴露出许多问题。有必要从责任的内涵和责任追究对责任清单的作用出发，梳理责任追究事项中存在的问题，对责任清单制度进行必要的完善。

清单制度；责任清单；责任追究；限制权力；权力监督

2014年9月，李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛致辞中指出：政府要继续深化行政管理体制改革，在建立“权力清单”和“负面清单”的同时也要建立“责任清单”，做到“法定责任必须为”。2014年10月31日，浙江省人民政府在浙江政务服务网上公布了全国首张省级部门责任清单。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称“指导意见”)中提出：在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。2017年3月21日，李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上，再次提出要抓紧制定国务院部门权力清单和责任清单。

在中央强调责任清单建设的同时，各省级人民政府也都加快建立了相应的责任清单。目前，全国有31个省、直辖市、自治区建立了责任清单(部分省级人民政府实行权力与责任一张清单的权责清单制度)。

一、责任清单理论研究的现状

在中央强调责任清单制度建设和各省级地方政府不断推进责任清单建设实践的同时，学术领域围绕着责任清单制度建设的讨论也逐渐兴起。在中国知网网站中以“责任清单”为主题对文献进行搜索，相关文献在2014年为248篇、2015年为640篇、2016年为615篇。值得注意的是，以“责任清单”为主题搜索的文章的关键词自2015年开始出现“法治”、“法治政府”与“依法行政”，并且出现上述关键词的文章数量在2016年呈现出增长态势。但是此类文章2015年与2016年总计仅有18篇，仅占这两年所有以责任清单为主题的文献总量的1.43%。可见已有学者以法治的视角对责任清单进行研究，但研究并不广泛。

当前学者对责任清单制度的研究主要有三类：第一是对责任清单的重要性进行阐述[1]。第二是对当前各省级政府责任清单制度的实践进行实证研究，如对当前责任清单的文本进行分析以探究责任清单的构建路径[2]以及通过对安徽、浙江两省的责任清单的比较与分析，探求上海市责任清单制度建设的方向[3]。第三是从不同角度对责任清单的完善路径进行分析，如以法治原则为核心研究责任清单的法治困境和优化措施[4]，从责任链的角度分析政府责任清单的完善路径等[5]。可见，当前学者对责任清单有重要性、必要性的论述，也有内涵与外延的探究以及法治化与建设路径探寻等多个方面分析与研究。但是，现有对责任清单的研究多集中于对责任清单整体形式和制定过程的研究。研究的角度虽有不同，但分析的问题比较集中，解决的路径比较宽泛，缺乏对个别问题有的放矢的探讨。尤其是责任追究方面，更是缺乏深入细致的探究。

二、责任追究保障责任清单功能的实现

(一)责任清单限制权力恣意行使

首先，从宏观角度来看，责任清单与权力清单相承接，形成了以“权力—责任”为基础的清单制度。清单制度应该体现出权力与责任的紧密联系，正如法约尔所说:“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。有权力的地方，就有责任”[6]。政府通过对自身权力的梳理制作权力清单，力求做到“法无授权不可为”；也通过对自身责任的梳理制作责任清单，做到“法定职责必须为”。两个方面的梳理使政府在行使行政权力时不能肆意侵犯私权利，同时也在制度层面促使政府勇于担当并提高效率。因此，限制乱作为与督促主动作为的两个清单构成一个整体，对权力的恣意行使形成了完整的限制机制。

其次，从微观角度出发，责任清单厘清政府责任，而责任本身也是政府权力行使的界限，责任清单就是对权力行使的界限的梳理。一方面，责任清单所承载的内容是“应尽的义务”。通过Ballentine's Law Dictionary对“responsibility”(责任)一词进行查询，有bounden duty(有义务)的解释。可见“责任”有时与“义务”一词同义，即“责任”一词有“应为”之意。因此，责任清单厘清责任需要明确政府依法应该做什么，也就是要明确责任事项。另一方面，责任清单所列明的内容也要有“应为不为而承担的不利后果”。法律责任是一种特殊意义上的义务，通常是指由于违反了法定义务或约定义务而引起的新的特定义务[7]。这种特定的“新义务”从某个角度说就是承担不利的后果。因此，责任清单也要列明政府应为而不为时应承担的不利法律后果，也就是明确责任追究相关事项。“责任”的上述两个层次的内涵通过责任清单予以明确，对权力肆意行使形成一个完整的限制机制。

(二)责任追究保障清单责任落实

权力通常与利益挂钩，人们对利益的追求往往使其存有侥幸心理，认为自己突破权力的界限追逐利益最大化的同时能够逃避责任。政府公务人员在没有监督的情况下，面对公共利益和私人利益，其选择的结果往往是私人利益。因为公务人员在扮演“政治人”角色的同时也在扮演着“经济人”的角色。“经济人”追求利益的最大化，在没有任何负担的时候，肆意追求自身的个人利益往往是其最愿意的选择。正如霍布斯所指出的那样，公务人员“在大多数情况下，当公共利益和个人利益相冲突时，他会以个人利益为先。因为人类的激情通常比他们的理性更强大和有效”[8]。因此，仅靠列明权力或者是梳理责任这种静态的监督并不能达到有效约束权力恣意行使的效果，利益的驱使往往会使权力突破界限——做它不该做的事。此时就需要对权力的肆意妄为科以不利的后果，通过落实不利后果的承担来从动态方面限制权力。因此，责任追究能够切实保障责任清单对权力的限制。如孟德斯鸠所说“……所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力……为了防止滥用权力，必须通过事务的统筹协调，以权力制止权力”[9]。在我国，其最直接的体现是作为国家权力机关的人民代表大会对行政机关的监督。责任清单中对责任追究的梳理正是对监督权行使的统筹协调并公之于众，让责任清单的监督方式从静态转化为可操作性更强的动态监督：通过明确追责对象，使追责更加准确；梳理追责依据，使追责有法必依；列明追责情形，让追责具体有效。不仅如此，通过对追究责任的各个事项的梳理和公布，也让追责本身的过程暴露在阳光下，形成双向监督机制。由此可见，责任追究正是对责任清单限制权力肆意行使这一作用有效发挥的保障。

三、责任追究事项梳理中的问题及原因

通过查询并归纳整理各省级政府门户网站资料，在已经建立责任清单的31个省级政府中，有17个政府梳理了责任追究相关事项，仅占所有制定责任清单政府的54.8%。在已有追责事项的各省级政府责任清单中，责任追究事项的内容也不尽相同，并且在落实中存在许多问题。

(一)追责对象不明确及其原因分析

责任追究对象梳理的不明确，导致谁来承担责任这一问题没有得到有效解决。责任追究的确定性是保障责任清单实现其作用的关键，如贝卡利亚所言：“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性”[10]。同样，责任清单限制行政主体肆意行使权力也要依靠其必定性。因此，明确责任追究对象，使对权力滥用的不利后果的承担落实到行使权力的个体，就成为责任清单建设中的重要一环。通过对17个列明追责相关事项的省级政府责任清单进行观察发现：明确承办机构、责任处室的有7个；仅有吉林、江西两个责任清单将追责主体落实到了责任人或者是责任岗位。多数省级政府责任清单没有列明责任承担主体，少数列明责任处室或是承办机构，这使责任承担的主体范围出现缺失，个体责任难以准确落实，追责机制不能切实有效实行。

产生上述问题主要有两个原因：

1.对责任承担主体范围的认识有错误

在行政法律关系中，行政责任承担主体应该是行政主体而不是行政相对人，这是毋庸置疑的。但是这里所说的责任承担的主体应该包括行政机关与公务人员。在产生行政责任之时，笼统的追究行政机关的责任不能起到实际上对权力监督的效果。行政责任的承担一般具有关联性和双重性，在双重性中可能存在公务人员与行政主体共同承担行政责任的情况，但是行政责任的承担主体又有可能是相互分离的，也会出现只有公务人员承担行政责任的情况[11]。对责任承担主体的范围只认识到行政机关而忽视公务人员，使追责对象梳理有所缺失。

2.行政决策责任与执行责任混淆不清

现实中，我国对行政行为进行决策时会出现首长负责制与民主决策混合使用的情况。行政相对人参与的往往是行政决策的执行行为，面对的是执行决策的公务人员。这种现状导致在相对人合法权益受到侵害时，责任追究中执行行为的公务人员责任没有明确；作出决策的公务人员又出现谁都有责任，同时又都没有责任的局面。因此“有责任，没人担”造成责任清单对追责对象的梳理难以完善。

(二)追责情形建立失效及原因分析

追责情形是责任追究的起点，被追责对象只有行为符合可追责的情形，追责程序才会被启动。目前，在所有31个省级政府责任清单中，有14个清单明确梳理了追责情形，多数政府对追责情形没有列明。在为数不多的对追责情形进行梳理的清单中主要有两个方面的问题。首先，部分政府责任清单仅列明法律法规的规定情形，或者仅写明“相关法律法规的相关规定”。这种将法律法规中的追责情形机械照搬的做法会造成追责情形的空置。例如，S省教育厅的行政权力责任清单中的“自费出国留学中介服务机构资格审批”一项，追责情形则因《自费出国留学中介服务审批办法》没有出台而为空白。其次，部分列明追责情形的省级政府在责任清单中列举的责任追究情形不够具体准确，裁量幅度过大。例如F省教育厅责任清单中由“发展规划处”承担“全省教育基本信息统计、分析工作”的职责，其中追责情形规定有“在统计过程中违反规定程序，严重不负责任，造成统计数据严重失实的”。而“严重失实”“不良影响”等词难以具体体现何种情况启动追责程序，使责任追究情形的判定过于随意，不能有效限制权力。

造成追责情形失效主要有两方面原因：

1.广泛的行政立法使得追责情形难以全面理顺

行政行为有其广泛性，并且行政行为在强调职权法定的同时也要重视效率，因此行政立法广泛存在。根据法集网“中国现行规范性法律文献数据库”的统计，我国地方性法规有10289件，部门规章与地方政府规章共计11849件[12]。可见我国行政立法不仅范围广泛，而且数量众多，使行政机关依法全面梳理追责情形十分困难，从而选择只列明“相关法律规定”这种做法。

2.责任清单制定主体忽视追责机制建立的实践意义

责任清单不同于权力清单，不只是对“现行法律、法规中关于各行政机关权限的梳理与归纳，或一定幅度内的适当细化”[13]。责任清单应更加注重通过责任追究使其对权力的限制能够付诸于实践。而清单制定主体忽视其实践意义，模仿权力清单的建设模式，只对现有法律法规进行梳理与细化，使得追责情形的设立不能够起到预期的效果。

(三)追责主体普遍缺失及成因分析

如果说当前省级政府责任清单对追责对象的梳理不够明确的话，那么对追责主体的梳理可以说几乎所有清单都没有涉及，只有山东省政府的责任清单中在“责任追究机制”一项列出“行政机关”“监察机关”“人民法院”等七项责任追究主体。根据人民主权的原则，政府应该负责的对象是人民，理应让人民对行政责任进行追究。但是正如卢梭所说：“让人民经常不断地集合起来处理公共事务，这也是不可想象的”[14]。而要使(人民主权)这个原则在政治实践中得到实现，还需要有具体的制度安排和技术设计[15]。制度安排和技术设计的目的是要使责任追究形成这样一个系统：责任主体的行政行为违法—触发追责情形—追责主体依照不同追责情形—启动相关追责程序。追责主体在整个追责系统中起到了能动的连接行为与结果的作用，因此，对追责主体的梳理是责任清单中责任追究机制建立的关键一环。而目前各省级政府的责任清单普遍忽视了追责主体的梳理，清单在厘清追责情形后没有对照不同的追责情形所产生的责任来列明应该由谁负责进行监督与追责。

追责主体普遍缺失的原因主要是根据我国目前的追责制度以及相关法律规定，有权追责的主体十分广泛，但条理并不清晰；各主体追责方式和依据各异，情况复杂。例如，上级行政机关以《行政许可法》《行政处罚法》为依据对下级行政机关的行政责任进行追究；监察机关以《行政监察法》进行追责；法院可以通过审判的方式追究行政机关的赔偿责任；对涉及到犯罪的行为，检察院可以追究其刑事责任。不同的追责主体依据不同的法律对行政责任进行追究，而且相互之间也有重叠之处，责任清单很难将其完全梳理清晰。例如Y省教育厅责任清单中“开办外籍人员子女学校审批”事项的追责共有8项追责情形，其中第6项“在项目监管中滥用职权、玩忽职守，造成较大损失的”可以依据《监察法》进行追责，列明追责主体为监察机关；也可以由其上级机关依据《行政许可法》的相关内容对其进行追责。可见现有追责制度中，追责主体的复杂性对厘清追责主体造成较大困难。

四、完善责任清单中追责机制的合理建议

(一)围绕责任事项建立追责对象清单

从目前责任清单中列明的追究责任所依据的法律法规来看，“负责的主管人员”和“其他直接责任人员”是追究责任的主要对象。结合多个省份责任清单中对责任事项环节进行分解的经验，可以从如下三个层次明确责任承担人员。首先，厘清相关事项对应的责任处室。省级政府责任清单目前多以部门为划分标准，而各部门责任清单内部以责任事项为划分标准。梳理责任承担人首先要梳理不同责任事项承办机构，做到每一责任事项都对应有责任处室。其次，要列明处室负责人。相关事项承办机构的负责人负责管理其处室的工作，列明负责人即是明确法律依据中的“负责的主管人员”，使责任承担精确到人。最后，要根据承办机构对责任事项的环节分解梳理经手承办人。多数列明问责情形的责任清单都将责任事项逐步进行分解，例如吉林省林业厅责任清单对“建立固定狩猎场所的批准”这一责任事项分解为受理、审查、决定、送达、事后监管以及其他责任等六个步骤。责任事项经不同办事人员经手要列明，在相关环节进行责任追究时，在能够明确主管人员的同时也能明确直接责任人。

(二)细化追责情形并明确裁量幅度

追责情形是启动追责程序的开关。因此，对追责情形的梳理就必须明确和具体，不仅要于法有据还要具体可行。首先要分清追责情形与追责依据。追责情形以法律为追责依据，而追责情形并不是法律本身，对追责情形的建立不能简单重复法律依据中的情形，要将二者分别列明。其次，根据不同事项对追责情形不同步骤进行分解，细化追责情形。不同责任事项有不同的实施步骤，每个实施步骤都可能产生相应的责任。例如行政处罚这一责任事项，一般会有立案、调查取证、审理、告知、决定、送达、执行等相关步骤。这些步骤成为处理类似事项的一种模式，通过模式与具体事项相结合，细分不同步骤的具体责任，使追责情形更加细化，追责启动情形更加清晰。最后，明确裁量幅度，使追责情形更具确定性。在追责情形抽象的描述上加以解释，例如“造成不良影响的”这一情形，可以在其后解释说明造成相对人停产、停业等情况。这样就使何种情况启动追责程序更加明确。

(三)建立以责任性质为中心的追责主体清单

在责任清单中，一项追责事项可能涉及到多个不同的追责主体，因此，在追责事项中列出每一个追责主体就会使追责主体清单繁缛复杂，并且起不到实际的效果。要梳理出简明有效的追责主体清单，就要把对追责主体的梳理分为两个部分。第一要在追责情形中列明责任性质。不同的责任主体会根据不同的责任性质来进行责任追究，例如检察机关追究刑事责任、上级行政机关追究行政责任等等。列出不同追责情形内的责任性质，方便与追责主体进行对照。第二是列明统一的追责主体的清单，将所有追责主体列明并梳理其需要追究的责任性质和简明的追责流程。这样将不同性质的责任对号入座到统一的追责主体清单，使追责主体的梳理更加高效可行。

(四)国务院建立部门责任清单为地方政府提供范式

责任清单虽然在各地方政府中有一定程度的实践，但是责任清单制度并没有规范的先例可循。当前各省级政府主要依据中央的《指导意见》进行各自责任清单的建设，但是《指导意见》中只提出要“健全问责机制”，对于如何健全问责追责机制这一复杂工程并没有明确说明。因此，中央政府各部门的责任清单建设可以为地方政府清单建设作出范式，尤其是对追责机制的建立提供参考。

首先，国务院可以列举某些省级政府在责任清单建设中某一突出的方面(尤其是追责机制相对科学与健全的省级政府责任清单)，以示例的形式督促其他省级人民政府学习与借鉴。其次，总结各个地方政府现有责任清单的实践经验，结合中央各部门与地方各部门业务对接情况，构建合理的责任清单，确立明确责任与追究责任两大机制的建立标准。最后，国务院出台中央政府部门权力清单与责任清单，为地方政府作出范式，并逐步使没有梳理责任追究机制的地方政府加快责任追究清单建设，而已经有追责机制的地方政府，则依据国务院各部门责任清单模式进行调整和改革。

(五)完善责任清单立法

完善责任清单的立法建设，让责任清单制度本身有法可依，应该是现阶段责任清单制度建设过程中的重要一环。首先中央层面要加快责任清单的立法建设。第一，在立法的内容方面，重点要对责任清单的内涵、设立原则、主要内容以及标准进行规定，在立法层面解决追责缺失、内容与标准不统一的问题。第二，在立法的位阶方面，现阶段应制定为法规比较适宜。国务院制定法规既可以统领各部门与地方政府，又可以同时对权力清单、负面清单进行立法，完善清单制度。其次是省级地方层面的立法跟进。各省级政府根据自身的地区特点，在与中央法规相一致的情况下进行立法。立法内容以督促和指导各地市级、县级行政单位进行责任清单建设为主。如此，既能够更贴近本地区实际，提高效率，又能够弥补下级行政机关对责任清单建设经验不足的问题。

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【责任编辑：张 戈】

Study on the responsibility investigation in the list of responsibilities

Zhou Shi,Lu Zehan

(Northeastern University,Shenyang Liaoning 110000,China)

Since the promotion of the system of the list of responsibilities,different provincial people’s governments promote the list of responsibilities successively to comb and publicize items such as clearing responsibility,finding out responsibility,etc.From the perspective of the condition in this stage,the constructions of accountability mechanism in provincial the list of responsibilities that have been established currently expose many problems.It is necessary to comb problems existed in responsibility investigation starting from the connotation of responsibility and function of responsibility investigation to the list of responsibilities to make necessary perfection to the system of the list of responsibilities.

the system of list;the list of responsibilities;responsibility investigation;limiting power;power supervision

本文系2015年度辽宁省社科基金立项重点项目“推行政府权力清单制度研究(项目编号：L15AFX006)”的阶段性研究成果。

周实(1958—)，男(汉族)，辽宁沈阳人，东北大学文法学院法学系主任、教授，主要从事行政法研究；鲁泽汉(1991—)，男(汉族)，辽宁朝阳人，东北大学文法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生，主要从事宪法与行政法研究。

2017-06-01

D035.1

A

1009-1416(2017)04-074-06