周依苒

（ 河南警察学院，河南 郑州 450046 ）

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》。《意见》对深化公安执法规范化建设作出了全面系统的部署，标志着法治公安建设进入了一个新的阶段。深化公安执法规范化建设，在整个公安工作中居于全局性、基础性地位，对全面推进依法治国具有十分重要的作用。深化执法规范化建设、全面建设法治公安的目的，就是要更好地发挥公安机关在全面推进依法治国中的生力军作用，切实履行好党和人民赋予的职责使命。作为执法主体的公安机关,应对的是日趋复杂的治安形势,受多种因素影响,在治安行政执法规范化进程中,还存在着诸多突出问题亟待解决。

一、当前公安机关治安行政案件办理中存在的主要问题

（一）程序方面存在的问题

1.受案不实。治安案件在受案环节上存在的问题主要表现在以下几个方面：一是公安机关主动发现查处的案件明显低于被动受理查处的案件；二是受案不实。由于考核指标不科学，奖惩机制不合理，办案难度大等多种原因导致治安案件的受理数远远低于治安案件的实际案发数。例如，笔者在某地级市某一公安分局调研时，分局民警向我们展示了一组2016年8月份整个分局的治安形势分析数据，数据显示，8月份，该分局共接警2710起，比7月1899起上升811起，受理各类刑事案件126起，比7月66起上升60起，受理各类治安案件186起，比7月156起上升30起。其中，受理治安案件数仅比刑事案件数多30%左右，这显然是不符合客观实际的。

2.调查取证不及时、不到位。在调研中发现，一些民警盲目取证，而忽略了自己收集的证据是否达到有关法律规定应达到的标准或要求。对口供的依赖性过强，取证方式单一。在调研翻阅卷宗的过程中，有大约80%的治安案件中只有双方当事人及证人的陈述，而缺乏其他的诸如物证、视听资料等证据形式。其次，一些民警为了急于收集证据尽快结案，取证的过程存在不合法的情形。例如，取证主体不合法，有不具备执法主体资格的人员参与调查取证；取证方式不合法，如传唤与继续盘问同时使用或互换；取证手续不合法等等。个别地方办案民警存在取证手段不合法的情形，由于治安行政案件存在取证难的特点，一些民警为了得到证据不惜采用威胁、引诱、欺骗等手段获取非法证据，严重侵犯了行政相对人的合法权益。

3.行政程序基本制度缺失。回避制度、告知制度、听证制度是公安机关办理治安行政案件中必须遵循的几项基本制度，在调研中发现，一些办案部门及民警由于法律意识淡薄，在办理治安行政案件过程中对这几项基本制度存在不够重视甚至忽略掉的情况。

首先，回避制度。回避是保证案件公正客观处理的必要条件。但在调研中发现，一些部门由于主客观方面的原因，并未严格执行回避制度。一些办案部门由于警力不足，尤其是在小县城和农村地区亲缘关系比较复杂，熟人社会特征明显，负责办理案件的民警或多或少跟双方当事人扯上关系，都回避了就没有警力来办案。主观上，一些民警及办案部门负责人漠视回避制度的存在，认为对案件的办理没有直接的影响。

其次，告知制度。告知是保障违法行为人权利的有效手段之一。而在办案过程中，一些民警有意或无意地把这项重要的制度抛之脑后。例如，在对违法行为人作出行政处罚决定前，没有告知嫌疑人享有的陈述、申辩、申请行政复议和行政诉讼等权利；没有及时将鉴定意见告知违法嫌疑人和被侵害人等等。

再次，听证制度。听证制度是行政相对人参与行政程序的重要形式，是行政民主与行政公正的重要体现。虽然在我所调研的地市公安局，对行政案件的处理结果有要求听证的情形并不是很多，但我们民警在做出较大数额的罚款时，必须对违法行为人的听证权利予以明确告知。尤其是我们常见的卖淫嫖娼和赌博案件。

4.法律文书不规范。我们所说的规范化执法，很多都是从法律文书上体现出来的。近几年，随着执法规范化要求的进一步深化，公安部对法律文书的样式进行了统一，地市公安机关的高度重视及民警素质的进一步提高，法律文书制作越来越规范。然而在我们调研翻阅案件卷宗的过程中，还是发现了法律文书存在的一些问题。例如，将刑事案件术语和行政案件术语混淆的情形，最常见的就是在行政案件卷宗中一再出现“犯罪嫌疑人”“讯问”等字眼；处罚决定书中无违法行为人的签字，告知机关项目填写错误等；我们的一个调研基地，在一起殴打他人的案件处理中，由于主办民警粗心大意，在处罚决定书中将被处罚人的年龄写为了902岁，1111年11月11日出生，闹了一个大笑话，案件当事人以处罚决定书上被处罚人王某某902岁进行报料，造成多家媒体相继报道，当事民警及相关责任领导也因此被免职，可以说是一个鲜活的教训。

（二）实体方面存在问题

1.案件定性不准确。有的基层公安机关作出的处罚决定,定性不准,错误地援引了法律、法条。无论该处罚决定的内容是赋予行政相对一方权利 ,还是科以行政相对一方义务,均应当有法律依据,这是依法行政的必然要求。因此,正确地援引法律是处罚决定合法有效的又一要件。但是由于受治安案件本身的复杂性以及办案人员自身素质的限制,适用法律错误的现象也是时有发生的。另外，在我们翻阅卷宗的过程中发现，部分办案民警没有掌握公安部印发的违反治安管理行为规范名称，在违法事由的填写上存在不规范的情形。如把谎报警情作为违反治安管理行为名,实际上应该是虚构事实扰乱公共秩序;把盗窃写为偷盗;把故意损毁财物写为故意损坏公私财物；把故意伤害他人和殴打他人视为等同等。

2.自由裁量权的掌握不合理。公安机关在办理治安案件时对于违法嫌疑人做出处罚决定，在不违背法律法规的条件下，有可自由裁量的权力。这往往表现在同样性质的案件往往具有不同的情节，执法民警可在法律规定的处罚种类和量罚幅度范围内灵活的利用这个可伸缩的空间。办案民警滥用自由裁量权，很多情况下是根据违法行为人的社会背景和一些经济状况，甚至于自身的利益使然。随之出现不符合案件事实的结果。

3.治安调解适用不当。《治安管理处罚法》中对于调解规定内容中出现“情节较轻”和“等”的字眼，致使法律法规规定较为模糊。“等”是指“等内”还是“等外”，这在案件的实际运用中存在较大的活动范围。“情节较轻”让基层民警在执法的过程中难以把握，存在调解范围不明确的问题。同时，部分基层公安机关为了节省时间，直接将法律法规规定的可以调解的治安案件进行处罚了事，不依法办事，从而不利于建设和谐的警民关系；在治安调解手段方面，部分基层民警在调解手段上存在强制现象，违反了自愿原则，在双方当事人一方或双方表示不接受调解的情况下，为了省时省事，强制要求双方进行调解，这就可能导致当事人事后后悔，不愿意履行，使调解书成为一纸空文，这即浪费了公安资源，又伤害了双方当事人的感情。笔者调研的某地级市某派出所在2015年12月份，共发现受理违反治安管理案件484起，查处484起，结案461起，其中，调解458起，调解的案件竟然占到了94.6%。

4.案件查处率低。治安行政案件虽然在公安民警看来都是小案，但实际办理过程中，由于办案民警的不重视，不积极不主动的态度，又受治安行政案件证据易流失，案件证人多一事不如少一事的态度不愿意作证等因素的影响，治安案件在受案后能够查处的概率并不是很高。在治安案件的构成中，侵财类案件和侵犯人身权利案件几乎占了治安案件的90%以上。一些基层派出所对社会危害较小、损失不大、涉案价值较低的盗窃、抢夺等侵财类“小案”相对重视不够，往往只停留在受理、立案层面，主动出击调查取证的积极性相对不高，影响了公安机关的整体形象。而一些侵犯人身权利的案件中，殴打他人的行为几乎占了90%以上，这类案件也常常因为缺乏有力证据或者双方当事人一直达不成调解意见而久拖不决，造成案件的积压。以下是笔者调研的我省的某地级市公安局在2016年11月份的各个办案部门的发案情况及结案情况统计表（为保护办案部门隐私权及警务信息的保密性，这里各办案部门分别用英文大写字母来代替）：

2016年11月份全市各治安口办案部门办理治安案件情况

二、治安行政案件办理存在问题之原因分析

（一）客观上执法弱环境的存在

公安机关执法的“弱环境”，是指影响或潜在地影响公安机关执法能力有效发挥，对公安机关执法不利的环境。良好的执法环境是公安机关办理行政案件的外在因素，影响公安机关执法的环境因素是多方面的，既有社会、科技发展带来的硬环境挑战，也有法制不完备、舆论导向不规范、警力保障不足等软环境方面的因素。例如，随着网络媒体和社会公众对舆论的关注日益增强，部分不负责任的媒体为了抓住公众的眼球，对“公安”“警察”这样的字眼进行一些不负责任的负面炒作，这些不恰当的宣传报道透视出部分媒体和社会公众在某种程度上对公安队伍的误解，同时也更加严重影响了公安机关及其人民警察在公众当中的威信，给我们民警执法办案带来了更大的障碍。

（二）监督机制的缺失及不完善

针对公安机关行政执法过程的监督，现阶段只有公安机关法制部门的监督，而法制监督重视的往往是案件的实体认定，而对执法民警的执法过程和行为的规范化往往睁一只眼，闭一只眼。督查部门的监督内容仅限于对民警的警容风纪以及履行职责，行使职权上，对执法办案的规范化监督更是有其局限性。公安机关办理治安行政案件的监督体系仅仅还是停留在内部监督层面，而纪委、检察机关、监察机关及人民群众的监督，往往更多的是流于形式。

（三）考核奖励机制不够合理

在我们调研中发现，有40%左右的民警都提到了公安机关内部的监督考核机制的不合理和不完善之处。一直以来公安机关考核的重要指标之一就是案件的查结率。这种考核机制导向很容易导致民警人为的压低受案数，从而抬高查结率。有些单位就想办法在案件办理的各个环节做文章，比如在受理案件环节就出现能不受理的案件就不受理，导致治安案件受案不实，案件积压，引起当事人的强烈不满，甚至引发上访事件的发生。

（四）办案部门领导和民警对治安案件不重视

各级公安机关办案部门把工作的重心都放在刑事案件的侦破上，而对于日常生活中发案率较高的治安行政案件的重视程度相对较低，再加上一些疑难治安行政案件的调查取证难度并不低于某些刑事案件，但刑事案件办理完成很容易邀功受奖，而治安案件则是投入大，回报小，导致部分办案民警在办理治安案件时责任心不强，执法意识淡薄，从而直接导致立案不积极，出警不及时，取证不及时，调解没耐心，文书制作不细心等一系列问题的出现，直接影响了治安案件的办案质量。在我们座谈走访中，发现有一半左右的涉访案件都是由于民警办案中责任心不强而导致案件积压、错失取证最佳时机等原因引起的。

（五）民警自身素质和业务能力的局限性

公安民警的法律知识缺乏,业务能力有限,这也是影响办案质量的一个重要因素。部分基层民警对公安理论知识和专业技能掌握较欠缺，在工作之余也未加强对公安理论知识和专业技能的学习，以至于在执法工作中，对与工作有关的法律法规吃不透，把握不准，办案时仅凭“想当然”，并未完全依法办案，导致案件处理不规范，引起群众不满，进而引起争议现象的发生。一些老民警存在不愿与时俱进的惰性思想，还都是凭借着以前办案的经验去办理案件,从而导致执法过程中有许多的失误与漏洞。

（六）警力不足及非警务活动的干扰

在我们调研的农村派出所中，仅有极个别的派出所达到了6～9名警力，大部分派出所正式民警都保持在5名左右，除去所长和内勤民警，真正能办理案件的民警所剩无几。再加之基层公安机关承担了大量非警务活动，导致基层民警疲惫不堪，从而也使得执法的法律效果和社会效果大打折扣。在治安行政案件的办理中，就容易出现由不具备执法资格的执法主体参与办案的情形以及必须有两名以上民警进行的调查取证只有一名民警的情形。

三、规范公安机关办理治安行政案件的主要对策

（一）完善立法推进，细化执法标准

目前，《中华人民共和国治安管理处罚法》对于处罚程序的法律条文只有34条，对于程序的规定相对也较为笼统和宽泛，导致法律条文的可操作性不强，虽然公安机关制定的执法细则相对完备，但其法律位阶不高，需要立法部门进一步通过立法来推进与完善，继而对有关公安机关行政执法的程序从国家立法层面给予完善和细化，并结合当下的实际情况，进一步修改和完善成符合当前我国国情的相关法律法规。诸如《人民警察法》、《治安管理处罚法》等，从而提升我国人民警察地位。同时，可制定专门的《公安工作规范法》，认真细化行政执法规范规章，对每一类的案件都可以有相应的处理方法，对每一个执法步骤要求更具体化，从而让人民警察做到有法可依，有法必依，更好的位人民群众服务，这样也更加保障了行政执法的规范性。同时，明确各地区、级别、部门在案件办理上的权限和科学分工。例如：针对于治安案件的调解范围，可以通过细化关于治安调解的法律法规，制定科学合理的调解范围与标准，例如：在法律法规后列举基层的典型事项，再以“等”、“其他”等概括性词语进行表述。

（二）落实责任追究制度，提高治安行政案件办案质量

基层公安机关缺乏问责机制，上级机关对于下级机关缺少压力。针对每一件基层治安案件，基层公安机关可以选择一名主办民警负责，建立民警执法档案，主办民警对于自己所办理的案件负责。对于确定受理的治安案件，在案件办理终结后，向报案人进行调查了解其对主办民警处理情况的满意度，如果基层民警收到的差评率相对较高，则直接影响其绩效考核。对于基层民警在办案过程中出现的违法违纪问题，要逐案调查，分清责任并严格依照有关法律法规追究基层民警、单位领导和审核民警等相关人的责任，使“权利就是责任，责任就是担当”这一理念内化于心。

（三）完善执法监督考核机制，强化立体化监督

从内部监督上进一步加大对公安民警的行政执法权进行约束。从某种意义上说，这是自我监督，以保持内部权力的平衡，从而实现公安机关公平正义，提升公安机关的公信力指日可待。从外部监督来说，作为国家的重要监督部门，纪委、检察机关要严格监督一线公安民警的执法活动，可不定时抽查民警行政执法的具体过程，而不把监督仅仅流于形式化的监督，从而保障执法主体严格公正的执法。对有关监督机关的职责进行明确分工，必要时形成合力，将公安机关的执法活动置于阳光之下。对于群众举报，要认真严肃对待，可成立问题研究小组，对所有违法违纪的执法主体进行统一的处理，对监督主体不作为的情况加以规定，确保有源头可寻。另外，还要建立执法监督考核奖励机制，对于对爱岗敬业、办案能力强的民警要多进行表彰奖励，好的办案经验要大力推广。

关于执法监督，国外警务监督有值得我们借鉴之处：一是注重监督机构的独立性、开放性与透明性，确保监督机构依法独立行使职权。例如，英国警察局在英格兰和威尔士设有独立的警察投诉局，在北爱尔兰，设有独立的警察投诉委员会，由独立监察和专业人员组成。二是保障警务监督主体依法进行监督的同时，也注重保护警察的合法权益。三是注重预防性监督和警务效能的持续改进和提升。四是重视社会公众的参与度，吸引公众参与警务执法监督。丹麦在全国各警区设立由议员、群众代表和律师组成的警察投诉委员会，独立于警察队伍之外，让社会公众广泛参与到警察的执法监督中。五是许多国家重视警务监督的法制化、系统化和规范化，保障监督权的依法行使。例如，英国根据《英国警察改革法2002》，专门设立了“投诉警察独立监察委员会”，并且该委员会还制定了《法律指引》，为警方设置处理投诉的标准。

（四）加强民警业务技能培训，强化执法程序

执法不规范给公安队伍的建设带来了许多不便之处。由此反映了我们基层一线民警在执法过程中的不严谨、不规范，造成了日后很多不必要的困扰。要坚决杜绝这种违规事情的再次发生，亟须从根本做起。从上级层面，应当重视民警业务技能的培训，对于新任民警加强教育，对于老民警要重新规范其执法过程；从基层方面，可以聘请公安院校的老师定期进行宣传教育；现阶段，公安部要求每个民警在执法的过程中必须佩带执法记录仪，这不仅仅是保护民警自身的安全，在面对危险时有证据可以呈现，也是另一种人民监督执法者的行为，保护了自身又能受公众的监督之下，何乐而不为呢？

（五）长远来看必须要解决“警力不足”问题

1.从长远来看“警力不足”问题的解决，我们要分为 “质”和“量”两方面来解决。我们解决“警力不足”问题，要根据各地不同情况，因地制宜。如果是量的缺少，就通过增加招警数量和改变单一招警渠道等措施，在保证质的同时弥补警力数量短板。如果是质的问题，要通过丰富考核方式以及定期对民警进行执法规范化培训和逐步扩大招警中警校生比例等方式，从根本上解决质的问题。同时提高入警、晋升门槛，不能让“向素质要警力”成为一句空话。

2.减少警察禁止性非警务出警。这不仅是给警察“松绑”，让警察只做好自己的本职工作，也会大大的解放警力，有利于解决警力不足问题。随着社会的发展，警察承担着越来多的社会责任，但是这不是把所有事情都把警察拉上的借口。对于侵犯公民、法人和法人合法权益的禁止性非警务活动，必须出台相关法律法规规，禁止参与。只有把现有的治安警力真正用在维护治安、做好群众工作和办理治安行政案件中去，才能从根本上发挥治安民警的作用，使公安机关执法走向更加规范化。

3.尽快完善与辅警有关的法律法规。辅警在公安工作中起到了重要作用，但是近几年也带来了许多负面影响，所以必须尽快完善与辅警相关的法律法规，使辅警发挥其积极作用。2016年3月印发国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，从辅警人员招聘到管理监督都做了详细的规定。要想提高辅警积极作用，单颁布一个行政法规是远远不够的，还要进一步完善辅警相关法律法规。

[1] 张莉．治安案件查处中的突出问题及对策研究 [J]．辽宁公安司法管理干部学院学报，2012(10)：15．

[2]刘哲荣．公安机关执法质量的现状与对策的探讨 [J]．山海经，2016(6)：1．

[3] 朱海平．新时期警察执法环境及执法理念的转变探讨 [J]．公安教育，2014(4)：15．