魏有华

（安徽省当涂县委党校 安徽 当涂 243100）

村干部职业化是为适应当前中国农村转型阶段的现实需要，为构建中国特色的乡村社会治理模式而进行的有益尝试。目前，村干部职业化正在全国一部分地区有序推行，但也饱受争议。究其原因，在于对村干部职业化的认识方面存在一些误区。如果不廓清认识问题，会导致偏差。本文拟针对几个认识误区进行辨析。

一、村干部职业化有悖于村民自治理念的认识误区及纠正

实行村民自治制度，其实质就是通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来实现乡村治理的民主化，将治理村庄的权力赋予广大村民。一些观点认为村干部职业化相悖于[1]自我管理、自我教育、自我服务的村民自治理念。

我国农村实行30多年的村民自治制度，总体来看有益于发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，但仍没有达到乡村治理的预期效果，一些地方出现治理困局：村民对村务管理与决策的参与意识较弱，村干部带领群众致富能力不足，村集体资产管理不善等。既有的农村村民自治制度主要是在制度建构方面强化了民主价值和民主程序，但是相对忽视了民主制度的有效性[2]，民主选举出的村委会并不能有效地承担起村务管理工作。相对于乡村治理，农村民主选举越来越公正透明，目前村干部主要从农村中社会威望高的人、致富能人里产生。但是，有的地方选举出的村两委班子存在能力严重不足的问题。随着农村社会正逐步转型，农村的改革发展面临着许多新情况 、新矛盾、新问题，乡村治理越来越需要向专业化治理转型，治理转型要求村干部具备现代化知识，具有专业化的治理能力。因此，必须创新自治理念，探索适应当前农村发展形势的更合理有效的治理方式。村干部职业化是自治理念创新的产物，它通过村干部人员优化逐步达到有效治理村庄目的，二者并不相悖。村干部职业化实行身份专职化、报酬工薪化、管理行政化。专职化通过面向社会公开招考村居工作者拓宽了用人渠道；工薪化将本地能人吸引到干部队伍中来；村级事务行政化让干部能更好地服务群众。

以村干部职业化为契机，推动乡村治理理念的变革。村干部职业化实现了干部的优化组合，为村干部提供了干事创业的平台，为乡村治理转型奠定了坚实基础。应以村干部职业化为契机，推动乡村治理理念变革，进而推动乡村治理方式转型。其一，共建共享。乡村治理的主体是村民，乡镇政府要积极推动和引导，村干部带头示范，调动农民建设乡村的主动性，激发社会力量参与的积极性，发掘好各个乡村自身资源禀赋，发挥生态、文化、旅游、休闲等方面优势，通过合心合力合为，让广大村民共享乡村治理成果、从中得到幸福感和获得感。其二，协商共治。随着村庄合并规模扩大，村务管理越来越繁重，一些农村地区在自然村层面成立村民理事会，经过选举将群众威望高的、办事公道的人选进来[3]，有的甚至吸收非农户籍的老干部、老教师及外出乡贤等社会力量的参加。村民理事会解决小到邻里纠纷大到村庄规划、资源管理等问题，村里重大事务首先由村民理事会成员与群众座谈，广泛协商提出解决方案，再及时召集村民小组会议通过，通过发挥自然村亲缘人缘地缘作用，解决了村务管理老大难问题。村里事务由村民理事会协商共治的治理模式是乡村治理理念变革下的治理方式转型。其三，互联网+村庄治理。充分利用现代互联网技术进行乡村治理模式创新，推进农村网格化建设，开展互联网+村庄治理模式。通过网格化建设将各村划分网格片区，通过网络平台传递信息，收集掌握各类矛盾纠纷、民生诉求、治安安全隐患并及时进行分流处理。建立全村手机微信群，通过微信平台及时发布村政务财务公开信息，同时，村民也可通过在线留言等方式反映村内各类问题，向村两委提出意见建议，表达村民心声。互联网让乡村治理模式正在从单向管理转向双向互动。

二、村干部身份专职化违背现行法律的认识误区及纠正

村干部职业化后，比照国家基层公务员管理办法面向社会公开招考专职村居工作者，村干部实施坐班制，从以往的兼业化村官逐渐蜕变为“全脱产”的专职化干部。一些人认为现行村干部的管理模式是非职业化的，村干部身份专职化与现行法律和农村传统有冲突，违背了村民委员会组织法[4]。

2010年修订后的《村民委员会组织法》删去了 “村民委员会成员不能脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”这一条款，改为“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。”兼业已不再是担任村干部的硬性要求，村干部专职化并不违背村民委员会组织法。此外，经过农村税费改革和村庄合并后，村整体规模扩大，一个村一般下辖5至20个不等的自然村，人口规模一般为3000人左右，甚至出现了5000人到8000人的大村，乡村治理难度日益加大。同时，随着城乡一体化的推进，公共服务项目不断向农村覆盖，传统村干部兼业模式不能完全适应农村发展新形势。村干部专职化也是适应农村转型发展、提升乡村治理水平应运而生的新的制度创新。

《村民委员会组织法》第13条第3款规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”列入参加选举的村民名单。公开招聘的村居工作者只要符合上述条件就将获得选举资格，通过村委会换届选举加以确认村干部合法身份。另外，根据《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，一些优秀村居工作者也可通过“两推一选”程序进入村支委，正式成为村干部。当前有学者提出村干部选拔实行市场化[5]，通过市场而非政府来解决职业化村干部的来源问题，面向全国招聘职业化干部，甚至有学者提出应颁布村干部职业资格认证办法[6]。目前，全国大部分职业化试点地区公开招考村居工作者存在三个限定：其一，范围限定，仅在全县或全市范围内公开招聘；其二，岗位限定，仅限于文书等非领导职位；其三，人数限定，占全县村干部总数比例很少。现阶段我国各地村级经济社会发展和自然状况差距比较明显，村干部职业化只是在全国少部分地区试行，尚未形成一个完整规范的村干部职业化管理制度体系，笔者认为干部选拔实行市场化等措施不能操之过急。

推进村干部职业化必须选拔好一支专职化干部队伍，适应新农村建设需要。要按照职业化建设的要求科学调配人才结构，依照公开、平等、竞争和择优原则，通过合法选举程序，把符合条件的实用人才选拔到村干部岗位，为此，需建立三类村干部选拔渠道：其一，从本村范围内选拔能人，包括现任优秀村干部，本村新型农村经营主体、复员退伍军人及回乡大中专毕业生。尽管近年来，随着大量劳动力常年离土离乡，农村村庄日趋 “空心化”、人口老龄化，但农村熟人社会形态还没有打破，从本地优秀人才中选拔村干部能促进村民在村民自治框架下更好地实现自我管理、自我教育、自我服务。其二，在全县或全市范围内公开招聘村居工作者，打破城乡、行业、地域和身份界限，吸引更多人才到村居任职。贵州省水城县的做法值得推广，针对农村熟练掌握文书写作和计算机操作的人才短缺现状，2015年面向社会公开招聘 100名事业单位工作人员到水城县所辖村（居、社区）任村文书。其三，从政府机关选派优秀干部到中心村或后进村担任村支部书记，这有益于带动乡村治理水平的提升。

三、村干部报酬工薪化背离群众性自治组织性质的认识误区及纠正

根据村民委员会组织法的规定，村民委员会是基层群众性自治组织，而村干部职业化后，实行村干部报酬工薪化，即村干部工资直接由政府定期发放，并享有养老医疗等保障。一些观点认为村干部报酬工薪化与《村民委员会组织法》规定的乡镇政府对村委会的工作指导关系相违背，背离群众性自治组织性质[1]。

《村民委员会组织法》第 5条规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。村级组织承担着协助乡镇政府履行政务职责，实际上很多乡政政府职能的履行要依靠村级组织来推动，比如计划生育、土地征用、水利兴修、农村征兵等往往要依靠村干部做大量具体工作，村级组织是政府的得力助手，村干部直接面向农民群众，是农村工作的具体落实者。从这个意义上讲，村干部工资由政府部门发放并享有养老医疗保障，相应补贴由村里支付是合乎法理的，并不违背自治组织性质。此外，一直以来，村干部工作条件较为艰苦，经济待遇、政治地位以及养老医疗保障等方面缺乏有效的保障机制。村干部工资待遇低，不能成为支撑其家庭收入的重要来源，兼业化造成农村基层组织管理困境。村干部职业化就是把从事村级事务工作固定地作为村干部谋生的主要手段。职业化解决了农村基层干部的工资待遇难题，有利于调动广大农村基层干部的工作积极性，充分发挥好其在社会主义新农村建设中的引领作用。

推行村干部职业化必须重塑村干部保障考核和激励机制，进而有效激发村干部干事创业和农村基层发展内生动力。首先，建立与当地农村生活水平相匹配的薪酬增长机制。实行结构薪酬制度，工资可每一至两年上调一次，即把村干部工资设为基本报酬+绩效报酬+补贴报酬的动态薪酬体系：基本报酬由县财政按统一标准支付；绩效报酬由乡镇根据村干部的绩效考核等级支付；补贴报酬根据村民对村干部的满意度测评结果，由村里支付。工资标准不得低于当地农民人均可支配收入，根据各地经济状况参照城镇企业在岗职工参保办法还可为村干部办理养老保险和医疗保险。其次，建立规范的绩效考核机制。将村级组织建设、集体经济发展、农民增收、社会事业进步、农村综合治理等工作列为重点考核内容。既要考虑到协助乡镇政府完成政务情况又要考虑到村务治理情况。既要注重政府部门对村级目标考核又要注重村民代表、党员对村两委的评议。全面考核村干部的日常学习、遵纪守法、工作绩效、工作作风等情况，考核结果和工作薪酬挂钩，从而形成良性的竞争机制。第三，建立合理的激励机制。要通过有效激励机制激发村干部队伍的活力，让村干部经济上得实惠，政治上有奔头，工作上有干头。安徽省当涂县的做法比较可行，该县对工作业绩突出的村居工作者选拔兼任乡镇副职并享受相应的基础工资和政治待遇；连续三年考核“优秀”且名列前十位的 3名优秀村书记享受副科级非领导工资待遇；还注重从优秀村干部中考录乡镇领导干部、乡镇公务员和招聘事业单位编制人员，面向优秀村干部定向考录公务员。

四、村级事务行政化脱离村民自治体系的认识误区及纠正

村干部职业化后，对村干部实行规范化管理，建立完善考勤、重大事项报告、学习培训、档案管理等制度。有观点认为这种固定化的上班时间以及程序化的办事规则影响了治理的时效性[7]，脱离了村民自治体系。

村务行政化主要通过规范村干部队伍管理，便于村民办理各项事务，真正做到为民服务。村干部职业化后，许多地方为打通服务群众“最后一公里”，建设村（社区）为民服务站，乡镇部分服务事项由村级全程代理，比如劳保、民政、新农合、村镇建设管理、涉农服务、党政综合等相关事项都纳入服务大厅，实行县、镇、村三级联动处置机制和限时办事机制。村务行政化与村民自治体系不矛盾。目前农村自治体系架构主要为：村民会议（村民代表会议）是议事机构、村民委员会是执行机构、村务监督委员会是监督机构。根据村民委员会组织法规定，凡涉及村民利益的重大事项经村民会议讨论决定方可办理（人数多或居住散的设村民代表会议），讨论决定村民会议授权的事项。村民委员会及其成员执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，通过村务公开，接受广大村民的监督，村级设立村务监督委员负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实。村务行政化并没有改变村民自治体系，相反，有了村为民服务站这个窗口，村民可及时提出问题、意见和建议，促进村民有效有序地融入自治体系中，激发村民民主参与活力，引导村干部在村民自治框架下依法办事、服务群众，提升村干部的工作效能和服务水平。

推行村干部职业化必须建立一种与现代社会治理相适应的乡村自治组织体系，推进农村多元主体参与乡村治理。随着农村社会需求结构和利益结构的多元化，现有的村民自治组织体系有其自身的局限性，需要进一步进行组织体系创新，培育和丰富自治组织体系，构建一个多元化的组织体系，完善社会自治功能。首先，发挥村党支部在自治组织体系中的领导核心作用。村党支部是党在农村的基层组织，是村各种组织和各项工作的领导核心，不能将村党支部割裂于自治体系之外。怎样发挥村党支部在自治体系中的领导核心作用，农村第一线的基层干部和群众经过不断实践，在原有农村自治体系架构基础上，总结出诸如 “四议两公开”等形式的自治组织体系并加以推广，即涉及村里的重大事项，都要按照以下民主决策程序进行：村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，决议公开，实施结果公开。其次，发挥农村社会组织的作用。近年来，越来越多的农村社会组织参与到乡村治理当中，成为乡村治理的重要力量，应支持他们不断发展壮大，给予他们在治理体系中应有的地位。第三，发挥传统的组织资源及“新乡贤”的作用。要承继传统乡治中的共和理念，将宗族及家族纳入村民自治框架，重视家族、宗族、村委会相互之间的协商共治。要在乡村中再造一批有德有能且有才有学之传统价值信奉者[8]即“新乡贤”，使之成为村民自治的主导力量，发挥“新乡贤”的示范引领作用。

[1]余彪.村干部职业化之争[J].决策，2014（10）.

[2]张汉，张登国.职业化城乡社区管理者：美国城市经理制对我国农村干部队伍建设的启示[J].天津行政学院学报，2014（06）.

[3]张万金.村民理事会——行进中的基层民主之声[J].江淮法治，2014（08）.

[4]宁泽逵.村干部向何处去——关于村干部“公职化”的可行性分析[J].中国农村观察，2005（01）.

[5]熊正良.村干部职业化管理的路径选择. [EB/OL].http://www.qstheory.cn/2015/01/09

[6]唐晓清，刘杰.农村基层干部职业化管理的理论分析与措施建议[J].学习论坛，2012（02）.

[7]杜园园.村干部职业化的内在逻辑及其后果[J].宁波市委党校学报，2015（02）.

[8]杜吹剑.与传统断裂 村民自治难成功[N].环球时报，2014-4-14.