地方立法协商形式探讨

2017-03-07刘贤国

湖北省社会主义学院学报 2017年3期

关键词：协商调研政府

刘贤国

(武汉大学，湖北武汉 430072)

地方立法协商形式探讨

刘贤国

(武汉大学，湖北武汉 430072)

地方人大和政府在立法中强调协商的重要性，不断探索立法协商模式，形成了地方人大组织的立法协商模式，地方政协组织的立法协商模式，地方政府组织的立法协商模式。它们通过书面协商、网络立法协商、会议立法协商、立法调研等形式来推动立法的民主化和科学化，促进了中国政治的法制化建设。虽然这些形式极大地改善了我国地方立法协商的质量，但还有很多不足需要我们注意，立法协商理论的欠缺、立法协商制度的不健全、立法协商主体的矛盾、立法程序的不规范、协商反馈和评估机制缺失，都严重影响着立法协商的程度、质量和结果。

立法协商会议协商立法调研立法咨询机构

一、地方立法协商的实施状态

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出要“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法的途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识”。由此，立法协商作为一个重要的政治概念被提上了政治议程。

根据我国法律，各省、自治区、直辖市和部分较大市的人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力，这些地方的政府有制定地方政府规章的权力，而它们也实际上承担着很多地方性法规的具体起草工作。地方性法规和地方政府规章的制定程序大体类似，其中前者的制定一般包含立法的前期准备即立项，以及法规的起草、提案、审议、表决与公布，而后者的制定则通常分为立项、起草、审查、决定和公布、解释和备案五个环节。但是，无论是地方人大还是地方政府组织的立法协商，都主要集中在立项、起草、审议阶段。地方政府组织的立法协商与地方人大组织的立法协商的不同之处在于，一是政府组织的立法协商一般会与具体部门挂钩，需要相关部门回避，避免部门的利益倾向，提高立法的科学性，二是政府制定的政府规章针对的是局部的、临时的、一般性事项，人大制定的地方性法规针对的是全局性的、长远的事项，因而地方人大组织的立法协商在程度上要高于政府组织的立法协商。

政协具有政治协商、民主监督、参政议政的职能,这为政协参与立法协商提供了重要的依据。政协在组织立法协商方面有很多独特的优势。首先，政协是最广泛的协商平台，可以为立法协商工作提供载体。其次，政协代表性强，包容性大，符合立法协商的民主性要求。再次，政协组成人员是各党派、组织的精英，符合立法协商的科学性要求。最后，政协独立于政府机关，它所组织的立法协商可以很好地克服行政立法中的部门化倾向。政协的立法协商主要通过政协的社法委和政府的法制办、人大的法工委建立工作关系，主要在地方性法规和政府规章的立项、起草和审议阶段进行协商。通过书面协商、会议协商等形式的协商后，社法委将对地方性法规草案和部门规章的草案的意见和建议交给政府法制办、人大法工委。由于立法协商的提出时间不长，因此中国的地方人大、政府、政协都还在不断探索该如何推进立法协商，但通过适时观察和总结经验，已初步形成了一些相对成熟的立法协商形式。

二、目前我国地方立法协商的主要形式

(一)书面立法协商

书面立法协商指人大代表、政协委员、政府官员、专家学者和公民等以书面往来的形式就法律草案等立法事项进行意见交流，为立法工作提供有价值的参考意见。在我国的立法过程中，书面立法协商是较为传统和普遍的一种协商形式，它具有操作简单、信息量大、参与人员广泛等优点，因此大部分地方性法规和规章的出台都穿插着多次书面协商。以北京市人大对烟花爆竹管理的立法为例。从1993年元旦至7月，北京市政府有关部门收到各界群众来信231件，要求防范烟花爆竹燃放给市民造成的生命和财产安全的侵害，而300多名人大代表和政协委员也提出45件类似的议案和提案，这为法案的起草提供了重要信息。1993年8月4日，《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定(修改草案征求意见稿)》在报上公布，广泛征求市民意见，公告一个月，市民来信、来电625封(个)。市人大根据市民的意见对该规定进行了修改，最终使其在10月12日获得通过。[1](P115-129)禁放行动在最初几年效果明显，但20世纪90年代后期，人们对燃放烟花爆竹增加节日气氛的需求越来越强烈，违规燃放烟花爆竹的现象越来越严重。2002年到2005年，共有162名市人大代表联名提出17件议案和建议，要求对禁放法规进行修改，综合其他各种因素，2005年将其列为计划外项目，预留了项目空间。[2](P251)

(二)网络立法协商

网络立法协商指立法机关或政协通过网络发布信息，建立网络专用平台，或者通过邮件的形式来征求公众对立法事项的意见。网络具有虚拟性、开放性、无界性、互动性的特点，在很大程度上符合立法协商的需要，有利于公众畅所欲言，保证意见的多样性。网络协商没有时间和场地的限制，公众可以随时随地地表达自己的观点，这不仅为公众建言献策提供了方便，也大幅度节省了政府的财政开支。相对于书面协商而言，网络协商的参与程度和效果更高。目前，广州、上海、北京、湖北、重庆、南京、杭州、大连等地的立法机关都进行过网络协商，广州、重庆、湖北等地还将网络协商与立法听证会结合起来,优势互补,推动协商的发展。2005年，重庆市政府法制办在新华网(重庆频道)上举行了全国首个网上立法听证会，就两个政府规章进行现场和网上同步听证，后来很多大城市的人大和政府也采纳了这种新型的立法协商形式。如广州市人大曾就广州市公园该如何管理进行网上立法听证，“听证会全程在大洋网举行，具体分为陈述人陈述观点、听证人提问、陈述人辩论、陈述人最后陈述、主办方小结五个环节。广大网民也可参与其中，随时在网上浏览听证情况，对听证事项、辩论议题和陈述人观点表示赞成或反对，并发表具体意见”[3]。

(三)会议立法协商

会议立法协商指立法机关、政协通过会议形式与有关部门、专家学者、利益相关者、普通民众等就立法工作进行意见的交流。人大和政府组织的立法协商会议主要包括立法座谈会、立法听证会、立法论证会等，而政协组织的这类会议形式更为多样，除全体会议、常委会议、主席会议、专委会议等外，还有十八大报告中重点强调的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等。其中，特别是发挥界别协商的作用，利用政协委员、各民主党派、无党派人士、社会组织的专业性，提高立法协商的质量。

立法座谈会是指法案的起草单位、审议机关或者审议机关的工作机构根据需要，邀请该法案的有关机关、团体、企事业单位和有关方面的专家对法案的内容进行座谈讨论、发表意见。[4]座谈会的人员选择要尽量全面，通知要到位，讨论中要营造一种平等的氛围，鼓励插话和争论，提出自己的见解。立法座谈会主要发生在立项、起草和一审阶段，例如《广东省信访条例》在起草阶段就召开了21场座谈会，调研阶段15场，征求意见阶段6场，与政府系统、信访局、基层群众、基层信访干部等进行了座谈交流、协商。[5]

立法论证会是就法案中专业性、技术性较强的问题，邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究，提出论证意见。[4]立法论证会的召开要选择合适的专家。不过，专家的权威性有可能使其主导话语权，造成其他人盲从，因此对其意见的采纳要慎重。目前上海、广东等地的人大分别出台了关于立法论证的办法和规定，对立项论证的适用范围、论证内容、论证报告等做出了比较具体的规定。

立法听证会是指立法机关采取“质辩会议”形式，就某项社会问题是否需要立法解决，或者在立法过程中就草案内容是否合理、可行，公开直接地听取公众的意见的程序制度。[6](P363)立法听证会对会议的启动、预备、会议、处置都有要求，是极为规范和严谨的协商形式，也是效率比较高的协商形式，是我国立法协商今后发展的一个重要方向。现在很多地方的人大都采用了立法听证会并制定了立法听证制度。

界别协商是指以界别为单位，组织政协委员围绕立法工作展开的讨论活动。根据协商主体的不同，界别协商可以分为界别内部的协商、界别之间的协商以及政协界别与政府、人大之间的协商。比如，新疆政协的立法协商就分为三个层面。第一层面，由政协社法委和人大法工委和政府法制办建立立法协商机制；第二层面，社法委与六个民主党派建立协商机制；第三层面，政协内部的七个专家委员会相互配合工作。[7]实践中，界别协商贯穿于立法的立项、起草和审议等各个阶段。例如在2013年至2014年间，北京市政协曾围绕4部地方性法规草案，组织各民主党派、工商联、无党派人士和32个界别的全体委员开展了立法协商工作。各党派、各界别委员认真参与、广泛协商，提出的1500多条立法建议得到了市人大常委会的高度重视并研究采纳。[8]

(四)立法调研中的协商

立法调研指立法机关(或者受其委托的机关)、政协围绕立法项目，通过实地考察、访谈、发放问卷等方式，全方位地征求社会各阶层、群体的意见。其中，人大调研的形式一般有三种：人大亲自调研、人大和专门机构联合调研、人大委托专门机构调研。现在还根据实际情况推出了招标调研，通过公开招标的形式来选定立法调研主体。[9](P169)像2004年，北京市人大常委就首次将三个条例的调研交给三个学术研究机构：北京市防震减灾协会承担了城市防震减灾方面的调研工作；北京市法学会经济法学研究会承担了企业信用管理条例的调研工作；北京市立法学研究中心承担了公共卫生条例的调研工作。除人大外，政府法制办的工作人员和政协委员也组织各种形式的立法调研，更多地征求立法建议。

(五)立法咨询机构中的协商

立法咨询机构可以被看作一种“立法智囊团”，其主要职责就是在立法机关起草、审议法律草案时，利用自己的学术专长为立法建言献策，确保立法的科学性。近十几年来，我国很多地方的人大、政府和政协都成立了专门的立法咨询机构，并对人员聘任、工作流程等制定详细的管理办法，做出具体安排。例如，2003年，18位上海市人大代表组成人大专门委员会的咨询组，27位社会人士成为人大常务委员会的立法和咨询专家。同年，吉林省人大常委会制定《立法咨询员工作规则》。2005年，北京市制定《北京市人大常委会立法专家咨询工作委员会》，聘请57名专家进入立法专家咨询库。[6](P341-342)目前，人大的立法咨询机构已经成为常态，为人大的立法工作带来活力。在政协方面，南京市政协成立的由政协委员、律师、法律工作者、政府部门的负责同志以及有关专家学者组成的“市政协立法协商咨询小组”较具有代表性，该咨询小组人员并非全职，只是在立法协商时才履行职责。[10](P99)

需要说明的是，实践中一个地方性法规或者政府规章的出台，有可能会通过上述多种立法协商形式来进行充分的讨论和论证。如2010年江苏省卫生厅向省政府报送的《江苏省农村医疗条例》(送审稿)，省政府法制办随即书面征求了省政府和十三个设区市政府的意见，并在法制网上公布全文，征求社会公众的意见。在此基础上，江苏省政府法制办会同省卫生厅奔赴各地开展立法调研，召开座谈会，广泛征求意见，在草案修改过程中，省政府法制办又多次召开座谈会，对细节问题征求意见，最后将《江苏省新型农村合作医疗条例(草案)》交省人民政府通过。省政府将其草案交省人大审议，一审后，省人大法工委书面征求了十三个设区市人大常委会和部分人大代表的意见，再次进行调研，经过多次的座谈会讨论后，法制委进行了统一审议，2011年，省人大常委会通过了这部地方性法规。[2](P399-400)

三、目前我国地方立法协商存在的不足

我国的地方立法已在立法协商方面取得了不少成果：有了部分法规、规章作为立法协商的制度保障；通过各种形式鼓励相关主体参与立法协商，同时不断探索和引进立法协商的新方法；发挥网络等高科技力量在立法协商中的作用；政协在立法协商中的作用凸显，成为立法协商的重要平台；立法协商获得的很多建议和意见被立法机关采纳，写入到地方性法规和政府规章中。尽管如此，我们也要清醒地认识到，目前我国的地方立法协商还有很大的优化空间，存在很多需要完善的地方。

(一)立法协商理论的欠缺

立法协商的理论基础主要是20世纪末某些国外学者提出的协商民主理论，其代表人物有毕塞特、曼宁、罗尔斯、哈贝马斯等。进入21世纪后，我国学术界也开始有人对协商民主进行研究，包括俞可平、陈家刚、谈火生等。不过，虽然对协商民主的探讨已经很深入了，但将协商民主与立法过程有机结合在一起的研究尚不多见。总的来看，国内专门论述立法协商的成果较少，且大多数研究集中在立法协商的具体实践上，对立法协商的主体、立法协商制度的建构、立法协商的评估研究不够。立法协商的主体问题、程序问题和评估问题直接关系到立法协商的好坏，如果不能在理论上进行更有针对性地探讨，会严重制约立法协商活动的深入开展。

(二)立法协商制度的不健全

立法协商必须依靠完备的制度安排作为支撑才能有效运作，而我国现有的关于立法协商的制度根本无法满足地方立法工作的实际需要。虽然一些地方的人大、政府、政协根据《立法法》和《中国人民政治协商会议章程》制定了相关的规章制度，如福建《关于加强地方立法协商工作的意见》和南京《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》等，但其数量还远远不够，且存在这样或那样的局限：一是这些规范比较分散，没有形成足以支撑立法协商的制度规范体系，只是在某些方面对于政协的立法协商做出了简单的规定，这些规范的层次不够清晰，覆盖面狭窄。二是这些规范对于立法协商的规定太笼统和模糊。它们仅仅做了一些原则性规范，对于具体的操作规则没有具体规定。[10](P165)

(三)立法协商主体间的矛盾

协商民主的提出者毕赛特把协商的参与者视为协商民主的第一个构成要件，因为没有主体就无法构成协商这一活动。对于立法协商而言，协商主体的积极参与和理性精神是非常重要的。然而，在当前情况下，很多参与立法协商的主体仍然是以“争利益”而非“谋共识”为出发点的。不同协商主体之间的矛盾很难克服：第一，社会分工和社会发展的层次性及区域发展的不平衡，使协商主体的利益日趋多元化，容易产生冲突；第二，立法协商主体的理性不足，普通公民的知识储备少，而专业人士随着立法技术和法律专业知识的加深，也会受到限制；第三，立法协商主体的平等参与权受限，这既包含立法者和其它主体的地位不平等，也包含不同利益群体的地位不平等。[10](P161-163)这些问题的存在会给地方立法协商的公平性、专业性和科学性带来挑战。

(四)立法协商程序的不规范

协商程序的不完善会导致立法协商的效果大打折扣，而协商形式的缺乏也会在一定程度上阻碍立法协商的全面推进。总体上看，我国的地方立法机关更多采用书面协商、座谈会、论证会、立法调研等形式来进行立法协商，而网络立法协商和立法听证会应用较少。同时，各种立法协商方式在操作中容易出现各自的问题。如在书面协商和网络协商中，公民只注重与自己密切相关的立法事项进行意见交流，很少对其他问题提出建议和意见；座谈会和论证会往往会有部门利益倾向，不利于公共精神、公共利益的表达；等等。总之，地方立法协商在程序上还需要进一步的改进，减少各种立法协商形式的不当操作。

(五)立法协商的反馈和评估机制不健全

立法协商的目的是让更多的公众参与立法，提高立法的科学性和民主性，也增进公民对立法信息的了解。随着立法机关逐渐认识到立法协商的重要性，相关主体对立法协商工作的参与程度也在加强，但是立法机关对协商意见的采纳情况很少对公众公开，这使公民的知情权大打折扣，也有违立法协商的初衷。因此，要使立法协商工作朝前推进，就要对地方性法规和政府规章制定过程中的立法协商情况进行评估，了解每次立法协商的程度、质量和结果，发现立法协商工作中的可取之处和不足。目前，地方立法机关对这个方面的关注度不高，还没有形成相关的评估体系，也没有及时地对协商主体提出的意见建议做出回应，这是需要亟待改进的。

[1]宋月红,方伟.城市立法与公民参与[M].北京：中国社会出版社,2010.

[2]中国立法学研究会.地方立法的理论与实践[M].北京：法律出版社,2013.

[3]刘宇雄.“跳舞大妈”也来参与立法听证[N].信息日报,2014-09-18(A18).

[4]乔晓阳.关于立法法规定的座谈会论证会听证会[J].吉林人大，2001,(08).

[5]谢振生.我国立法协商机制研究[D].广东财经大学,2012.

[6]崔卓兰，于立深，孙波，刘福元.地方立法实证研究[M].北京：知识产权出版社,2007.

[7]林庆霞.民主监督求实效立法协商开先河——专访自治区政协社会和法制委员会主任赵霞 [EB/OL].http://news.ts.cn/content/2013-01/22/content_7710502_3.htm.

[8]赵文芝.在政协开展立法协商工作的实践与思考[EB/OL].http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-09-06/570388.shtml.

[9]朱力宇主编.地方立法的民主化和科学化问题研究——以北京市为主要例证[M].北京：中国人民大学出版社,2011.

[10]侯东德.我国立法协商的理论与实践[M].北京：法律出版社,2015.

责任编辑：李卓垚

��日期]2017-04-07