周宁宁

(新疆社会主义学院，新疆 乌鲁木齐 830063)

城市民族工作的困境与重构：方法论的思考
——以新疆城市民族工作为例

周宁宁

(新疆社会主义学院，新疆 乌鲁木齐 830063)

改革开放以来，随着民族地区社会结构和经济增长方式的大幅调整，各民族群众跨城乡跨区域跨行业流动加快，对民族工作和城市工作产生重要影响，城市民族工作面临前所未有的机遇和挑战。因此，用新思路新方法来对待和加强民族地区城市民族工作，对于促进各民族团结进步，最终实现维护社会稳定和长治久安的总目标有着十分重要的意义。

城市民族工作 社会结构 方法论

随着改革开放的进一步深化，民族地区的社会结构与经济增长方式大幅调整、各种运行体制深度转型，各民族群众跨城乡跨区域跨行业流动加快，民族分布和民族交往格局正在发生重大变化，给城市的公共管理与服务工作带来了一系列新的挑战。[1]2014年中央民族工作会议指出：“改革开放以来，我国进入了各民族跨越大流动的活跃期，做好城市民族工作越来越重要。”方法决定成效，越是在情况复杂和问题突出的严峻形势下，对科学方法的渴求就越迫切。习近平总书记提出的“绵绵用力、久久为功”八个字，是指导当前和今后一段时间城市民族工作的方法论。解决民族问题，充分保障各少数民族平等权利，促进各民族团结与繁荣，只有将方法论与我们的具体实际相结合，付诸于具体的城市民族工作实践，才能在破解民族工作难题的过程中放射出闪亮的光芒。

一、城市民族工作的困境与挑战

城市作为区域性的政治、经济和文化中心，在社会事业中具有举足轻重的地位。城市民族工作具有很多特殊性，是中国共产党和国家民族工作的重要组成部分。

(一)城市的“窗口”功能给民族工作带来新机遇

城市既是对外开放的窗口，又是我国民族政策宣传的窗口，还是展示中国少数民族风貌的窗口。当前，新疆作为“一带一路”的核心区，将迎来新一阶段的发展崛起机会，边境贸易和对外经济合作将进一步发展。在这样一个特殊时期，城市在承担发展重担的同时，也要做好民族工作。比如维吾尔族人口占到了70%以上的喀什、和田，哈萨克族占比76%的伊犁，都有着巨大的发展潜力。通过喀什综合保税区、乌鲁木齐综合保税区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心等平台，把手工羊毛地毯、艾德莱斯丝绸、维吾尔医药、民族手工艺品、玉石等特色产业做大，优势做强，党的民族政策和各民族风貌也能自然而然得到了宣传。

(二)城市的“辐射”功能给民族工作带来新趋势

城，居住之地；市，买卖之地。城市的人才、技术、资金、信息、交通呈现“辐射”特点，有利于城市间的经济技术协作和商品、物资交流，发挥经济的互惠互利作用。比如，乌鲁木齐作为新疆“区域性交通枢纽中心”的重要交通门户，航空方面连接国内54个大中城市、国际及港澳台27个城市，从乌鲁木齐国际机场飞往中亚各国首都，距离大多在1500公里范围，比到北京距离还近。以城市为中心的辐射网络加快了民族地区与内地、与中亚之间的人口、资本、资源和其他生产要素的流动，在未来，经济将继续保持这一速度实现突飞猛进的发展，这对城市民族工作在管理流动人口、培养少数民族人才等方面提出了相应的要求。

(三)城市的“桥梁”作用给民族工作带来新问题

“桥梁”就是利用跨境民族同周边国家、民族地区的天然联系，加强我国与周边国家的经济文化交流，加强城市在经济和科学技术方面同民族地区的对口支援，促进我国边境地区的开发，维护祖国的国防安全以及发展民族地区的经济文化事业。新疆跨境民族主要分布在新疆与周边国家接壤的各地州，如塔城、伊犁、喀什等[2]，共同的语言、密切的亲缘关系、相似的风俗文化、相同的宗教信仰，就是这些城市的“桥梁”。但同时，跨境民族聚居地区往往硬件落后，软件滞后，思想观念不够开放，虽然带来了合作，但自身发展条件的差异也将产生文化的交流与思想的碰撞。

(四)城市的“趋同”方向给民族工作带来新标准

城市只有最大限度地“趋同”，才能与其他城市、地区接轨，才能产生人民在经济生产和日常生活中的效率。在现代科学技术与经济活动面前，新融入城市的流动人口实际上是没有选择的，不仅要学习技术，也要树立能够产生先进技术的观念。从职业适应与调整开始，接着进行生活适宜与融入，最后也是最难的是心理调试与整合，这是一个不断深入推进的过程。在城市里，随着少数民族流动人员生活环境的改变，原本隐而不见的族群差别意识会得到激发和进一步明确[3]，会下意识地产生一种自愿隔离。如何在城市趋同的大环境下保持文化的多样性，促进各民族交流交往交融是做好城市民族工作的标准。

(五)城市的“示范”角色给民族工作带来新挑战

城市少数民族中民族精英较其他地方多，社会关系网复杂，他有较强的民族意识和强烈的民主精神，对民族宗教方面出现的问题十分敏感，对本民族以及民族地区的发展也十分关心，这使得城市与民族之间存在无形而又紧密的联系，表现出“示范”连锁之势。而近些年的各类群众性教育活动，包括民族团结教育月活动都把教育对象放在了易约束人群，忽视了国家认同和公民身份的培育，忽略了对一些知识层次较高、接受新生事物较强、思想激进的少数民族特殊群体的教育。

二、城市民族工作的扩展与重塑

城市民族问题呈现出多样性和复杂性，从根本上讲，它是不同民族群体在区域经济和社会发展中的利益冲突和文化冲突的表现，其产生根源在于民族经济社会发展的不平衡和民族传统文化的差异性。城市民族工作，就是指导和引导城市不同族群在经济、社会和文化等方面相互适应交融的过程。

(一)让城市更好接纳少数民族群众

第一，深刻理解城市民族工作的场域就是城市。摆脱原来生长环境的制约，寻求更好的谋生、发展机会，努力改善自身经济状况，是少数民族流动人口进入城市的主要原因。要做好城市民族工作，首先要遵循城市发展规律，把民族工作放在城市这个框架中去考虑，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，让城市更好地接纳少数民族群众，成为各民族成员共同生活、共同谋业的场域。

第二，优化规模、产业两大结构。少数民族流动人口流入城市，对城市的规模、产业提出新的要求。这就需要促进产业集聚和产城融合发展，进一步放大“短平快”项目的就业效应，增强其吸纳就业的能力。拓展就业渠道和就业空间，努力创造就业门槛低的岗位。坚持产业主导、创业助推、就地就近、援疆促进[4]，把农村富余劳动力转移到城市、转移到内地省区，努力提高就业比例，提升城市的竞争力和吸引力。

第三，把握规划、管理两大环节。少数民族流动人口进入城市后，城市各大小社区尤其是城乡结合地带社区成为他们安身立命的重要场所，也成为他们融入城市社会的重要平台。因此，要坚持顶层设计、统一规划、综合管理，一方面，了解情况，对少数民族流动人员的情况进行摸排梳理、建立档案，另一方面，解决困难，设立管理服务站和少数民族流动人口维权中心，为少数民族同胞提供一站式帮扶，将服务和管理延伸到少数民族流动人口。

第四，增强改革、文化两大动力。在任何社会形态中，主体的活动都是在一定的制度基础、经济关系和文化氛围中发生和进行的。对于新疆来说，目前仍存在种种制度缺陷，妨碍了城市民族工作的开展。因此要创新体制机制、改革户籍制度和社会保障制度，建立城乡一体化的社会保障体系。大力发展和传播现代文化，从思想文化层面上解决做好城市民族工作的精神动力问题。

第五，统筹生产、生活两大布局。在新疆，占少数民族人口绝大多数的维吾尔族、回族都信仰伊斯兰教，因为宗教需求，他们更愿意选择在清真寺周边居住生活。因此，城市在生产生活布局中，既要满足各族群众生产的需要，也要保证生活的便捷。要贯彻党的宗教工作基本方针，处理好城市中清真寺管理的问题，按照穆斯林饮食习惯屠宰、加工、制作符合清真要求的饮食产品，尊重穆斯林丧葬习俗等。

(二)让少数民族群众更好融入城市

第一，坚持步调一致又尊重差异。通过文化认同，各民族不断增强国家意识、公民意识、中华民族共同体意识，增强作为中华民族一员的光荣感、自豪感、责任感，增强“五个认同”，齐步向前走。坚持以现代文化为引领，尊重差异、包容多样、相互欣赏，大力发展一体多元、融合开放、具有新疆特色的现代文化，唱好多声部。

第二，坚持打破藩篱又遵守规则。外来少数民族流动人口融入城市要在公域空间跳出身份和文化的原生藩篱，遵守城市运行规则，维护城市运行秩序，习得城市文化，稳步实现经济融入、文化融入、社会融入。

第三，坚持崇尚现代又保持传统。在当前科技、经济飞速发展的新形势下，任何一个民族或地区不仅不可能“闭关”，而且不得不自愿或被迫地加快自身融入“现代化”的步伐。在此环境下，是追求生存发展，还是选择坚守传统文化和生活方式是一个两难困境。因此，当生存和发展问题在一定程度上得到保障之后，要尽可能地保护和继承文化传统就成为关注重点。

第四，坚持活络关系又不失自我。少数民族流动人口流入城市之后便以个体或小群体的方式镶嵌入一个个社区，与社区常住人口毗邻而居，但由于语言、宗教、习俗等方面的差异，或由于居留时间过短，大家住在一起又难免自成体系，自划人际“圈子”。人们只有认识对方，了解对方，才能尊重对方。[5]因而要想实现彼此的真正互嵌，还需要进行多方面的“补课”，通过多接触、多走动、多交往，互相学习语言，互相了解习俗，才能实现无缝嵌入。

三、城市民族工作的方法与艺术

工欲善其事，必先利其器。城市民族工作政治性、政策性、策略性很强，难度很大，必须讲求方法和艺术。对此，习近平总书记提出了“绵绵用力、久久为功”八个字，指明了民族工作的方法。这八个字，在讲何处用力、怎么用力，又好比太极拳“用意不用力”之论，以柔化见长，以小力胜大力，是一种用力方法，亦是用力的学问。

(一)力的方向：坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路

道路决定命运，道路改变命运。中国共产党在解决我国民族问题的实践中经过几代人的探索，走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路。这条道路是马克思主义民族理论与中国民族工作具体实际相结合的产物，是中国共产党处理民族关系，解决民族问题的重大举措，适合我国国情，符合各族人民意愿，具有强大的优越性和生命力。中央新疆工作座谈会以来，在中共中央坚强领导和援疆省市大力支持下，新疆从大处着眼、从小处入手，多措并举，采取了一系列有效措施，巩固和发展了民族团结的民心基础、社会基础、群众基础、法治基础、情感基础、思想基础和实践基础，民族团结工作取得了明显成效。做好城市民族工作要把握用力的正确方向，就是要始终坚持中国特色解决民族问题的正确道路，坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义道路，坚持维护祖国统一，坚持各民族一律平等，坚持和完善民族区域自治制度，坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，坚持打牢中华民族共同体的思想基础，坚持依法治国。[6]这是民族工作的根本遵循，是加强各民族交往交流交融、促进各民族和睦相处和衷共济和谐发展、巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系、共同实现中华民族伟大复兴的坚实保证。

(二)力的作用点：切实解决各族群众关心的突出问题

做好城市民族工作，要找准民族感情的共鸣点和群众利益的结合点，既要从大处着眼，顶层设计；又要从小事入手，破解难题。要把发现和解决各族干部群众反映强烈的突出问题作为城市民族工作的重要任务，要把民族工作真正做到各族群众的心坎上，推进民族团结进步事业不断发展。具体包括：培养选拔一大批各民族干部；完善流动人口管理，如不再使用便民服务卡；方便各族群众工作学习生活，如解决少数民族证件不规范不统一的问题；因地制宜推进双语教育；保护好民族文化，如具有民族特色的喀什高台民居；培养各民族艺术人才；保护各民族传统文化，鼓励使用本民族语言创作；加强民族医药继承创新和人才培养等举措。过去我们的民族政策很好，但往往只是民族、统战系统的部门政策，现在民族政策要以城市为中心设计，以老百姓的日常生活为中心实施，确保这些政策能真正落到实处。这些民生方面的改变不仅关系到城市的发展目标和动力，也关系到民族团结和祖国统一。近几年，新疆始终坚持“民生优先、群众第一、基层重要”理念，连续7年开展民生建设年活动，70%以上的财政支出用在了民生上，在就业、教育、住房、卫生、社保和路水电气等方面,解决了一大批积累多年的突出民生问题，赢得和凝聚了人心，巩固和发展了民族团结的民心基础。只有始终关注民生、不断改善民生，始终把各族群众的冷暖放在心间，才能赢得各族群众的支持和拥护，才能形成强大的凝聚力和向心力，不断开创新疆民族团结进步事业新局面。

(三)力的劲道：绵绵用力

绵绵用力不是不用力，不是软绵绵。绵绵用力就是不用僵拙之力，而用灵活的整合之力。自古以来，得民心者得天下。尽管国内外形形色色的反华分裂势力闹得很凶，但他们毕竟左右不了大局，决定民族关系大势的，最终还是广大的群众。多年来我们各种促进民族团结进步的活动搞了不少，有了一定成绩，但仍要创新活动的载体和方式。在这方面，坚持到人、管用、有效原则，注重区分对象和层次，轰轰烈烈要搞，细水滴灌也要搞，要把通俗生动、喜闻乐见的手段都运用起来，上接天线、下接地气，让群众真正入耳入脑入心，也要多做暖人心得人心的小事、好事、实事。高度重视流动人口的宣传教育，切实做到不留死角。更重要的是牢固树立群众工作理念，重在平时、重在交心、重在行动、重在基层。着力推动创建活动进机关、进企业、进村(社区)、进乡镇、进学校、进宗教活动场所，以微行动汇聚成巨大正能量。

(四)力的距离：民族工作就是以心换心、将心比心

世界上最遥远的距离是心与心的距离，可见“得人心”是一项艰难的工作。在城市民族工作中，最重要的方法就是要诚心诚意，和各族群众讲感情、重感情。古人讲：“竭诚则胡越为一体，傲物则骨肉为行路。”毛主席讲，对少数民族要“满腔热情”。既要真正在思想上尊重、理解上设身处地，更要坦诚相见、无私帮助；既需要给资金、给项目、给政策，更需要讲感情、动真情。只有动真情，才会动真格。以心交心，心心相印，才能以心换心。少数民族谚语说得好，“再多的黄金也买不来人心”。少数民族最淳朴，少数民族也最懂得感恩；少数民族最讲感情，少数民族也最怕伤了感情。只要诚心诚意地对待他们，他们就会一心一意跟共产党走。民族政策能够取得成效、民族团结能有好的局面，都是用“心”换取的结果。所以，民族工作最根本的还是一个立场和态度问题——是否尊重少数民族，是否真诚在为各族人民服务，是能否取得信任的关键。人家信任你了，才能与你“交心”、以心换心，才能从根本上改善与你的关系。如“访惠聚”活动就是民族团结的生动实践。驻村工作组与村民同吃同住同劳动，在广泛接触中深刻地感受到了少数民族群众的淳朴热情，也加深了对少数民族群众风俗习惯、所思所想的了解，为各族群众办实事办好事，从思想与感情深处与各族群众融为一体、打成一片。少数民族群众在从驻村干部的一言一行中了解了汉族干部，在很短的时间里，很多驻村干部与少数民族群众成了好朋友、好兄弟、好姐妹，感情不断加深。

(五)力的速度：久久为功

民族工作不仅是个“慢活”，更是个“细活”，要舍得下“笨”功夫。久久为功，不是限制时间和空间，而是对目标、策略、方式、精神、执行力、责任心等综合因素的全面检验。新疆的问题最长远的还是民族团结问题。历史证明，各民族团结、社会稳定，新疆才能取得更好的发展。 处理好这个长远问题是一个持续的过程，需要我们牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识，夯实相互尊重彼此认同的基础；需要我们最大限度的团结依靠各族群众，形成“你中有我我中有你”的互嵌式社会结构和社区环境；需要时间的磨合，也需要人为的努力，需要持之以恒地努力，欲速则不达。当前有成效、长远可持续的事要放胆去做，当前不见效、长远打基础的事也要努力去做，一件一件、日积月累地做，这样才能深河静流、润物无声。

[1]叶兴艺，吕忠诚.“新四化”背景下创新中国城市民族工作的思路与对策[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2014,(03).

[2]高亚兵.跨境民族视野下的新疆外向型经济发展[J].边疆经济与文化，2012,(04).

[3]马戎.民族社会学——社会学的族群关系研究[M].北京大学出版社，2004.

[4]雪克来提·扎克尔.政府工作报告[N].新疆日报(汉)，2016-01-18(001).

[5]李国华.论爱的理论与实践——弗洛姆《爱的艺术》述评 [J].玉溪师范学院学报，2003,(10).

[6]一智.欲根深流远 须正本清源——学习中央民族工作会议精神体会[J].民族大家庭,2015,(02).

责任编辑：梁世峰

��日期]2017-04-27

周宁宁(1983—)，女，新疆哈密人，新疆社会主义学院讲师，新疆人民政协理论研究会理事。

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