魏胜强

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

用什么样的法制节约能源
——现代化进程中完善我国节能法制的思考

魏胜强

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

现代化进程与对能源的巨大消耗紧密相伴，研究我国的节能法制不能脱离现代化进程。现代化视角下，我国的节能法制存在三方面问题：一是依靠力量单一，注重政府监管而忽视社会自觉；二是关注领域不全，注重二三产业而忽视第一产业；三是调整方法僵化，注重公法调整而忽视私法措施。综合考察日本、美国和欧洲、大洋洲一些现代化国家的节能法制，可以总结出它们的基本规律：政府在节能中始终发挥主导作用，紧跟科技进步及时更新能耗标准；高度重视市场的调节功能，运用私法调整手段调动节能的积极性；充分发挥节能中介组织的作用，为各个领域的节能提供优质便捷的服务；全面开展生产生活领域的节能，根据能耗量大小采取不同的措施。借鉴西方现代化国家的做法，针对我国节能法制存在的问题，在现代化进程中完善我国的节能法制应从三方面入手：一是在政府监管引导下，重视发挥社会力量，特别是社会组织和个人的作用；二是在全面节能基础上，加强重点领域，特别是新兴能源消耗领域的节能；三是在市场激励机制下，综合运用公私法手段，特别是私法手段调整节能。

现代化；节能法制；能源消耗；政府监管；公法调整；市场激励

人类走向现代化的进程是对能源进行巨大消耗的过程。为了最大程度发挥能源的效益，最大可能避免能源危机和对人类环境造成破坏，这一进程必然伴随着对能源消耗的严格控制和节约。经历第一次石油危机后，不少西方现代化国家从20世纪70年代开始陆续制定了一系列节能法律和政策。我国现代化建设虽然起步相对较晚，但也认识到了节能问题的重要性。最初由国家计划委员会等部门发布了个别关于节约石油、电力的办法，专门性的节能法制建设肇始于国务院1986年发布的《节约能源管理暂行条例》，现行有效的法律是全国人大常委会1997年制定、2007年修订的《节约能源法》（下文简称《节能法》）。此外，全国人大常委会制定的《清洁生产促进法》《可再生能源法》《循环经济促进法》等也有节能的规定。在法规层面，国务院2008年颁布了《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》（下文简称两个《节能条例》）。总体上说，以现行《节能法》为主导，辅以其他相关法律法规，共同构成了我国的节能法制。其中，《节能法》处于最核心的地位。学界关于我国节能法制的研究，也主要是针对它进行的。

中华民族自古以来就把节约视为一种美德，不论是从个人修养层面还是从治理国家层面，都注重对资源和能源的节约使用。“静以修身，俭以养德”“历览前贤国与家，成由勤俭破由奢”等崇尚节俭的千古名句，时至今日仍被人们广为传诵。如今的节能法制与古代的节俭要求尽管有一脉相承的内涵，但它们之间存在本质区别。《节能法》是我国走向现代化的产物，应当富含现代的生产、生活和管理理念。我国在建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的进程中，在实现中华民族伟大复兴的中国梦的进程中，随着能源消耗的日益增多，对能源的节约和合理利用以及实现能源与经济、环境的协调发展显得越来越重要，《节能法》及其配套法律法规也将发挥更大的作用。因此，研究节能法制始终不能脱离我国现代化进程，而应当将其置于现代化视角下进行。

一、现代化视角下我国节能法制存在的问题

现行《节能法》在我国节能法制建设中的里程碑意义不言而喻，然而学界对它仍有不少批评。如有研究者认为，我国节能减排的法律缺乏体系性和可操作性；政府节能管理体制不健全，缺乏鼓励性政策；企业节能涉及的部门和环节多，部门之间缺乏协调性；公众参与节能减排的意识淡薄，效果不理想；企业作为技术创新主体的地位并未确立等。[1]有研究者认为，我国节能法制建设存在的主要问题是：节能制度设计理念仍停留在应付能源危机阶段，能源、经济、环境相协调的综合决策理念尚未建立；节能政府管理具有计划经济时代行政强制实施的特征，而且管理体制不健全，政府节能定位不准；缺少节能交易市场，难以实现能源的优化配置和提高能源的使用效率；政府机构节能、企业节能和公众参与方面都存在不足，节能技术创新系统不健全等。[2]还有研究者指出，我国现行《节能法》存在的主要问题表现为：未明确规定积极应对气候变化的内容，未充分体现对农村节能的重视，对公众参与的规定仍存在不足，对能源行业中介组织的规定有些空泛，缺乏节能公益基金奖励措施的规定。同时，该法还存在条款之间不够协调、缺乏对污染物减排的明确规定、对政府部门各自的监管工作规定得不够明晰、对某些禁止性行为未规定应该承担的法律责任等问题。[3]

学者们指出的这些问题，基本抓住了当前我国节能法制建设的不足，具有很大的说服力。但这些问题非常零散，相互之间不够连贯和系统，给人一种逻辑性不强的感觉，影响了分析说理的深刻性和研究结论的可接受性。更重要的是，现有研究忽视了现代化建设的背景，而拘泥于一些具体的制度和实践中的做法，不利于节能法制的长远建设和发展。现代化是人类社会从传统走向现代而发生根本性变革的进程。在这一进程中，人类社会由传统农业社会转向现代工商业社会，社会管理方式由传统的人治转向法治，最重要的是人的思想观念和行为方式由传统转向现代。我国在上世纪中后期即提出实现工业、农业、国防和科学技术的现代化。《节能法》及其配套法律法规的出台既是我国走向现代化的必然结果，也是我国进一步走向现代化的重要能源制度保障。立足于现代化的进程审视我国的节能法制，便可发现其存在的不足主要是缺乏现代化的气息和理念，没有反映出现代化的精神。具体来说，从现代化的视角看，我国节能法制存在依靠力量单一、关注领域太少、调整方法僵化三个方面的问题。

（一）依靠力量单一方面：注重政府监管，忽视社会自觉

世界上不同国家走向现代化所依靠的力量有所不同，有的是靠强大的市民社会力量带动国家走向现代化的，有的是在政府力量的引导下走向现代化的。中国传统上是一个政府力量强大的国家，社会的进步在很大程度上依附于政府力量的引导，直到今天也是如此。但是，随着近年来市场经济和民主政治的发展，我国的社会力量已经迅速发展起来并成为实现现代化的重要推动力量。因此，与西方国家不同，中国的现代化既需要政府力量的引导，同时也离不开社会力量的支持和推动，二者缺一不可。用实现现代化的依靠力量来审视我国的节能法，便可发现它在实现节能的目标上基本依靠的是政府力量，即注重政府对节能的监管，而忽视了社会力量在节能方面的自觉性。

主要依靠政府监管加强节能工作，不论是在《节能法》中还是在两个《节能条例》中都有明显的体现。《节能法》第二章专门规定了政府在节能管理中的职权职责，同时又在其他章节中用大量条文强调政府在节能管理中的重要作用。节能当然需要发挥政府的监管职责，突出政府的主导作用，这无可厚非。但是如果对比一下社会力量在《节能法》中所占的比重，便会感到该法对政府和社会这两种力量的依靠迥然不同。能够推动节能工作的社会力量无非是各种用能主体和有利于实现节能的其他主体，一般来说可以分为用能单位、节能社会组织和公民个人三类。这三类社会力量在《节能法》中都没有受到应有的重视。

与另外两类社会主体比起来，《节能法》关于用能单位的规定相对较多，但这种规定并没有将用能单位视为可以调动节能积极性的社会主体，而仅仅视其为政府进行节能监管的对象。如在第三章“合理使用与节约能源”的第一节“一般规定”中，五条内容全部规定的是用能单位在节能中应当如何做、不得如何做。在后面五节对个别重要领域的节能规定中同样存在类似的要求，只有个别鼓励性的规定。更重要的是，对用能单位提出的一些义务性要求并没有与第六章的法律责任对应起来。如《节能法》第25条规定：“用能单位应当建立节能目标责任制，对节能工作取得成绩的集体、个人给予奖励。”第26条规定：“用能单位应当定期开展节能教育和岗位节能培训。”从法律条文的语气看，用能单位必须履行这两项法定义务，但法律责任中找不到违反这两项法定义务应当承担的不利后果，两个《节能条例》对此也语焉不详。由此可以推断，违反此类法律规定的用能单位在大多情况下应当是不受法律追究的。显然，《节能法》既没有尊重用能单位的社会主体地位，也没有非常明确的法律责任规定，而提高节能管理水平和采用新技术节能往往需要很高的成本，用能单位节能的积极性自然不高。

节能社会组织和公民个人在《节能法》中虽然有相关规定，但这些规定更像是一种号召或者倡导，法律意义不大。如第9条规定，任何单位和个人都应当依法履行节能义务，有权检举浪费能源的行为，新闻媒体应当宣传节能法律、法规和政策，发挥舆论监督作用；第22条规定，国家鼓励、支持节能服务机构的发展；第23条规定，国家鼓励行业协会在行业节能方面发挥积极作用；第67条规定，各级人民政府对在节能管理、节能科学技术研究和推广应用中有显著成绩以及检举严重浪费能源行为的单位和个人，给予表彰和奖励。《节能法》对节能社会组织和公民个人的规定没有多少实际可操作性。目前已经评选出的全国节能先进单位和个人，如国家节能中心2013年评选出的全国十大节能榜样人物和全国节能先进典型，往往是具有节能义务或者节能监管职责的用能单位、监管单位及其科技人员或者管理人员，并未见到普通公民因为生活中节能或者检举浪费能源的行为而获奖，也未见到节能社会组织因在节能宣传、服务中表现突出而获奖。由此可见，目前的这种奖励行为仍是典型的政府监管思维的延伸，公民个人日常生活中的节能、公民履行监督检举能源浪费的义务、节能社会组织的宣传和服务工作等在事实上一直处于不受重视的状态。

从现行《节能法》关于政府和社会在节能中发挥作用的规定来看，节能似乎基本上是政府的事情，即使是用能单位的节能行为也无非是应政府监管的要求而被动做出的，与公民个人、节能社会组织等社会力量基本没有多大关系。这种思维显然是传统文化中政府决定和主导一切的思维方式的延伸，早已不适应现代社会的发展。《节能法》以这种思维方式规范和推动节能工作，虽然能起到立竿见影的效果，但从长远来看，由于忽视了社会力量的自觉节能和积极参与，其最终效果一定会打折扣。

（二）关注领域不全方面：注重二三产业，忽视第一产业

人类进入现代化的历程是从工业革命开始的，因而实现现代化与否的一个重要标志是有没有现代化的工业。这就意味着工业发展在现代化建设中处于至关重要的地位，许多国家的现代化历程也是从大力发展现代工业起步的。但是，现代社会经济的发展不再过于注重工业，而是强调三次产业的合理搭配，并随着社会的发展而逐步调整产业结构。三次产业在我国经济发展中的比重有所不同，对能源的消耗和对经济发展的作用差别很大。有研究者在分析1980-2008年间我国三次产业的能源消耗数据后指出：第一产业的能源消耗比重逐渐降低，从最高的8.03%下降到2.06%，这主要是因为我国产业结构调整导致第一产业在国民经济中的比重逐渐下降，进而影响其能源消耗。第二产业占全国能源消耗的比重一直很大，最低时期为63.5%，但常年保持在70%以上，近年来有所增长。第三产业能源消耗的比重最低时期为7.67%，后来长期维持在13%以上。而且随着第三产业在国民经济中的比重越来越大，其能源消耗比重也将不断上升。[4]还有研究者在分析我国1981-2005年间三次产业的能源消耗后指出，我国第二产业的能源利用率高于第一产业和第三产业，总体上说，目前的节能形势非常严峻，特别是二三产业的节能问题应当被放在突出的位置，通过技术进步提高其能源利用率。[5]

我国《节能法》对节能的重点关注符合目前三次产业能源消耗比重的实际情况。第三章“合理使用与节约能源”在第一节作了一般规定后，第二至六节分别规定了工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能和重点用能单位节能五部分内容，凸显出对这些领域节能的高度重视。除重点单位是以总能量消耗为标准划分以外，其他四部分集中在第二产业（工业、建筑业）和部分第三产业（交通运输业、公共机构）。这种对重点领域的关注当然是值得称道的，因为它们确实是我国最主要的能源消耗领域。这些产业的节能工作做好了，能在很大程度上增强我国的节能效果。但是，这种重点节能行业的划分忽视了第一产业在节能方面的重要作用。

前些年的统计数据表明，第一产业的能源消耗总体上呈下降趋势，但这并不意味着第一产业不需要消耗更多的能源。目前第一产业能源消耗整体上偏低，主要是第一产业，特别是农业在产业结构中的尴尬地位所导致的。早在上世纪中期，毛泽东在《论十大关系》中就指出，要正确处理重工业和轻工业、农业的关系，通过多发展一些农业和轻工业来保障人民生活的需要和稳固重工业发展的基础。毛泽东这种农业和工业之间关系的论述放到今天仍然具有指导意义。第一产业的能源消耗在全部能源消耗中所占的比重长期以来偏低有两个原因：一是长期以来我国在经济发展中片面追求GDP的增长，能够创造更多GDP的二三产业当然受到重视，以农业为主的第一产业必然受到冷落。二是我国第一产业的生产方式一直很落后，主要靠人工劳动，对能源的消耗自然不多。在我国走向现代化的早期，过于重视二三产业，特别是第二产业有利于弥补我国产业结构的不足，短期内促进经济的迅速发展和尽快实现现代化。但社会发展到今天，第一产业，特别是农业在产业结构中的比重会逐渐增加。这不仅是因为我国要完全靠自己解决十几亿人口的吃饭问题，做到“手中有粮，心中不慌”，更是因为农业是整个国民经济的基础，二三产业的发展始终离不开第一产业，特别是农业的进一步发展，不加速发展农业就会遏制其他产业的发展。进入新世纪后，中央一再出台相关文件和措施促进农民增收，着力解决农业、农村和农民问题，也正是出于这样的考虑。特别是近年来中央连年发布“一号文件”促进农业发展和农村现代化，足以说明第一产业，特别是农业的重要性和它在我国的发展前景。“农业是国民经济的基础，发展现代农业，让农民平等参与现代化进程，是促进农民增加收入的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措，是农业现代化的必由之路，是实现经济又好又快发展的根本要求。”[6]没有第一产业，特别是农业的现代化，就不可能有整个国家的现代化。

第一产业，特别是农业在产业结构中地位的提升，必然带来能源消耗的大幅增长，包括能源消耗绝对量的增长和在全部产业能源消耗中比重的增长。得出这一结论，至少有如下四点依据：（1）今天的第一产业，特别是农业，将在相当大程度上实现机械化。机械化意味着在普遍范围内消耗能源，而且机械化不仅体现在生产方式上，还会对人们的生活方式和其他行为方式产生连带影响，进一步带动对能源的消耗。（2）农村城镇化的推行会带来能源消耗新的增长点。城镇化意味着农村和农民将逐渐摆脱传统生活中通过薪柴获取热量、日出而作日落而息的简单封闭的生活方式。他们对能源的消耗将迅速增长。（3）第一产业，特别是农业往往附带着很多副业。即使农村实现了城镇化，农民也不可能像城市人那样“安分守己”地上班和休闲。城镇化后的农村有许多城市不具有的优势，这为农民开办副业提供了便利。他们可能会比城市人消耗更多的能源。（4）第一产业，特别是农业的从业人员在全国人口中的比重相当大。目前我国农村人口大约是城市人口的四倍，参照城市人口对能源的消费标准计算，农村人口对能源的消费将大幅度提高我国能源消费的总量。

《节能法》没有把第一产业，特别是农业中的能源消耗列出来进行重点规范，而是在第四章“节能技术进步”中通过第59条作出规定。该条共3款：第1款规定县级以上各级人民政府应当加强农业和农村节能工作，增加对农业和农村节能技术、节能产品推广应用的资金投入。第2款规定农业、科技等有关主管部门应当支持、推广在农业生产、农产品加工储运等方面应用节能技术和节能产品，鼓励更新和淘汰高耗能的农业机械和渔业船舶。第3款规定国家鼓励、支持在农村大力发展沼气等可再生能源，推广节能型的农村住宅和炉灶等。从在法律中的位置及其内容看，第59条更像是强调在农村推广新能源和新技术而不是强调节能。而且它规定的内容过于简单，与第二产业和部分第三产业的节能规定相去甚远。本条规定是对第一产业，特别是农业发展前景的漠视，是缺乏前瞻性的表现。还应当看到，第一产业，特别是农业生产即使实现了机械化，也往往是由各家各户零散生产或是少数家户联合生产的。他们很难被列入《节能法》中“重点用能单位”的范畴而受到有效的约束。不论是国务院的行政法规还是有关部门的行政规章，对第一产业，特别是农业的节能都没有明确的规定和要求，导致第一产业，特别是农业的节能一直没有受到应有的关注。这跟《节能法》不重视第一产业，特别是农业的节能有很大关系，无论如何都称得上是一个不小的立法缺憾。

（三）调整方法僵化方面：注重公法手段，忽视私法措施

众所周知，法律在调整社会规范时，必须通过一定的方法来进行，不同法律的调整方法有很大的差异，调整方法因而成为划分法律部门的标准之一。一般说来，法律的调整方法主要体现在行为模式和法律后果中。行为模式基本可以分为应为模式（要求被调整对象必须作出一定行为）、勿为模式（要求被调整对象不得作出一定行为）和可为模式（允许或者授权被调整对象作出一定行为）。每一种行为模式都对应一定的法律后果，以促使被调整对象按照行为模式的要求安排自己的行为。应为模式、勿为模式都属于强行性要求，主要存在于公法之中。可为模式属于非强行性要求，主要存在于私法之中。通观《节能法》，大量的条文规定的是应为模式，辅以少量的勿为模式，不论是对节能管理机关还是对被管理的相对人都是如此。它的一般表述是：节能管理机关应当如何行为，不得如何行为；用能单位应当如何行为，不得如何行为。可为模式规定得很少，同时，法律中还有少量国家鼓励某些行为的条款，这些也可以看作属于可为模式的范畴。在法律后果方面，应为模式、勿为模式对应的往往是违反法定行为模式的法律责任。根据第六章“法律责任”，对于政府监管人员可以给予处分或者追究刑事责任，对于用能单位可以给予罚款、责令停业整顿、降低资质等级或者吊销资质证书、依法承担赔偿责任、吊销营业执照等。可为模式和鼓励性规定对应的法律后果往往是奖励措施。第五章“激励措施”规定的主要有表彰和奖励、优惠的税收和价格政策、优惠贷款等措施。在法律后果中，只有依法承担赔偿责任属于私法上的责任承担方式，其他都是公法上的责任承担方式。在激励措施上，只有第66条可能涉及私法上的调整方法：“国家运用财税、价格等政策，支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法。”由此看来，《节能法》在调整方法上主要采用的是公法的调整方法，极少采用私法的调整方法。

《节能法》在调整方法上大量采用公法的方法确有其必要性，因为它注重的是政府对能源消耗的干预、管理和控制，而政府的行为往往通过公法的调整方法表现出来。但是，一味强调公法的调整方法而忽视私法的调整方法，难以调动用能单位和其他社会主体节能的积极性。因为能源的消耗与节约毕竟是一种经济行为，讲求投入与产出的经济效益。一般来说，节能的成本如果不太高，用能单位自己也会主动节能。“尽管强制可以在一定程度上保障法律由规范状态进入到人们的现实生活中，但仅仅靠国家强制落实的法律永远外在于人们的心灵结构，不可能既经济又有效地带给人们秩序。”[7]所以，《节能法》除了强调政府的节能监管职责外，更应当关注通过私法的调整方法引导用能单位和广大社会主体节能。

《节能法》对私法调整方法的忽视在一定程度上可以视为它缺乏现代精神。从传统上说，我国古代法律的发达仅仅是指公法的发达，私法很少受到重视。历史上注重法制建设、注意运用法律治理国家的统治者，也无非是通过颁布详尽繁琐的刑律对臣民课以各种义务，强化皇权和官府的行政权威。古代的一些法律之所以为人称道，不过是因为它们废除了苛捐杂税和严刑重罚，使人民生活有喘息之机；古代的执法官之所以被颂为清官，不过是因为他们不畏强权和刚正不阿，帮助人民惩奸除恶。因此，不论是古代的立法还是法律实施活动都充斥着公法色彩，带有明显的强权印记，而与尊重人民的自主权、调动人民参与法律活动无甚关联。在古代法律中，仅有的少量私法领域也往往被公法化了，私法不论是在制度层面还是在理念层面都难觅踪迹。“中国不像西方那佯，具有发达成熟的私法传统。相反，它具有绵延几千年的公法传统。”[8]时至今日，我国许多本应放权于民的法律或者制度仍充斥着明显的政府管制味道，严重影响了经济发展和社会进步，以至于近年来国务院和一些地方政府不得不多次对行政审批项目进行清理，下放或者取消很多项目的行政审批权。“我国法治精神的匮乏既表现为缺少对社会关系参加者的权利和自由、对人权的尊重和保障的私法精神，也表现为缺少对公共权力进行制约的公法精神。”[9]随着我国市场经济的深入发展和现代法治理念的广泛传播，私法的精神必然深入人心。现行《节能法》对私法调整方法的忽视自然难以适应现代社会，也无法从根本上调动人们节能的积极性。

二、西方现代化国家的节能法制建设及其基本规律

节能是每一个国家都面临的重大问题，特别是对于一些高度发达的现代化国家和能源匮乏国家来说，解决好这一问显得尤为重要。目前西方现代化国家中，在节能方面有建树的不在少数。考虑到与我国比较接近、为国人所熟悉的程度等因素，本文着重考察日本、美国和欧洲、大洋洲等国家在节能法制建设方面的情况。尽管有些制度和做法已为我国所采用，总结它们节能法制建设的成就并归纳其基本规律，仍有助于完善我国的节能法制。

（一）日本的节能法制建设及其成效

日本是著名的能源生产小国，也是著名的能源消费大国，对进口能源的过分依赖使日本非常注意对能源的节约消耗。早在上世纪初期，日本民间就有自发的节能运动，二战后官方开始颁布应对煤炭危机的政策性文件。作为第一次石油危机的应对措施，日本成立了“节约能源和资源本部”，制定《石油紧急对策大纲》《石油及电力使用节约要领》等法规，实施冬季室温调到20度，电梯运行率降低20%，休息日不能使用私车，一般企业节能20%，大企业每季度报告一次能源使用情况，每半年报告一次节能计划等强制性规定。[10]1979年第二次石油危机时，日本制定了《关于能源使用合理化的法律》，即《日本节能法》。此后，根据能源形势的发展和对节能的实际需要，该法又经多次修改。法律对节能标准、节能单位的义务规定得非常详细，措施也很具体。除在重点领域、重点项目加强节能外，日本还非常注重把节能扩大到中小型企业和办公、家居等领域。《日本节能法》确立的节能制度有不少值得称道之处，其中影响比较大的有“领跑者”制度、用能单位分类管理制度、能源管理师制度等。

“领跑者”制度是《日本节能法》1999年修改时增强的，是日本独创的一项节能法律制度，也被称为节能标准更新制度。节能指导性标准按当时最先进的水平——“领跑者”制定，5年后这个指导性标准会变成强制性标准，达不到标准的产品不允许在市场上销售，同时出台新的指导性标准。对于在规定时间内未能达标的制造企业，政府将采取劝告、公开、命令、罚款等措施。2008年后，“领跑者”制度的实施对象包括乘用汽车、空调、照明器具、电视接收机、复印机、电子计算机、载货汽车、冰箱、自动贩卖机、变压器、保温电饭煲、微波炉、DVD刻录机、路径控制设备、开关控制设备等23种。从1999年起，纳入“领跑者”制度的产品能效都有显著改善。在制造商等方面的努力下，各种产品的能效提升均超过预期目标。[11]

用能单位分类管理制度是指根据能源消耗的多少对能源使用单位进行分类，不同单位遵循不同的节能要求，采用不同的管理模式。年能源消耗折合原油3000千升以上或耗电 l200万千瓦时以上的单位为第一类能源管理单位，年能源消耗折合原油l500千升以上或耗电600万千瓦时以上的单位为第二类能源管理单位。上述单位必须每年减少1%的能源消耗，建立节能管理机制，任命节能管理负责人，定期报告能源的使用情况。第一类能源管理单位还必须向国家提交节能中长期计划。政府每年对被管理的企业实施现场检查，对评分不及格的第一类企业采取通报、责令改正或罚款等措施，对评分不及格的第二类企业进行劝告。对于节能达标的单位，政府在一定期限给予减免税的优惠。[12]

能源管理师制度是日本政府推行的面向重点用能单位的职业资格认证制度，《日本节能法》对这一制度作了非常清晰和全面的表述，并对聘用能源管理师数量、岗位职责、职业资格管理、培训考试等内容作了详细规定，不按要求聘用能源管理师的企业将被依法处罚。[13]日本每年进行能源管理师全国统一考试，每次合格率仅为25%。通过考试者将获得经济产业大臣颁发的资格证书，并在经产省备案。能源管理师主要负责指导工厂用能设备维护、制订定期报告、向业主提出节能工作建议及监督节能所有业务。[14]

日本还从上世纪90年开始引入了节能服务公司制度。节能服务公司按照独特的商业模式为顾客提供综合节能服务，为客户保障一定的节能量，并收取客户节能效果（节约的水电费等）的部分产值作为报酬。除节能服务公司外，日本的一些设备制造与销售、能源供给、工厂建设、楼宇维修、设施管理等多种传统业种企业也参与节能服务产业。[15]

《日本节能法》的实施效果非常显著。从日本不同领域的能耗变化来看，工业领域自从1970年以后产量增加，能耗几乎维持不变。交通领域相对于1990年能耗增加了20%，但在2001年达到顶峰后，呈现出轻微减少的倾向。只有建筑（办公场所、住宅）领域相对于1990年能耗增加了40%。同时，全球主要发达国家纷纷通过改善能源使用效率（工业、交通、建筑各领域的效率）与改善能源使用结构（产业结构调整等），降低了单位能耗。从发达国家近年的单位GDP能耗变化来看，日本与欧美之间的差距正在不断缩小。[16]

（二）美国的节能法制建设及其成效

从人类第二次工业革命开始，美国的现代化一直走在世界前列，而其现代化成就的取得无一不是以对能源的高投入、高消费和对环境的高污染为代价的。同时，美国作为世界头号强国，从没有停止过对其他国家的侵略和掠夺，这同样需要以巨大的能源为支撑。第一次石油危机后，美国1975年发布《能源政策和节能法案》，规定了家用电器主要产品用能的原则性指标和自愿性的节能标志。1978年，美国制定《国家节能政策法案》，规定了有关能效标准的制定原则，要求家用电器生产商必须执行有关能效标准，同时责成美国能源部负责制定节能（能效）标准。《国家节能政策法案》使美国的能效标准与节能法案融为一体。1987年，美国颁布《国家家用电器节能法案》，对13类家用电器产品提出明确的能效指标和有效期（标准修改时间），1988年又对该法案作了补充。《国家家用电器节能法案》是美国的节能标准从务虚走向务实的第一步，也是能效标准与法规相融合的典范。[17]近年来美国在能源立法方面的巨作是2005年制定的《2005年能源政策法案》，它被称为美国新世纪的能源战略蓝本。“该法可谓面面俱到，每一项条款都力求精细具体。国家确定的各项能源政策和这些政策的每一个具体方面都有一连串的条款相呼应，并明确了主管部门、财政措施、相关目标和法律责任。该法给联邦能源部等各个相关政府机构规定了二百七十多项新的责任或授权，要求这些机构依法实施相关规定或开展研究、开发工作。”[18]

根据联邦法律，美国政府实施了强制性能效标准、强制性能效信息标识、自愿性认证标识等制度。其中能效标准由能源部负责组织制定和实施，第一批强制性能效标准于1990年生效。强制性能效信息标识于1980年开始，由美国联邦贸易委员会负责组织实施，并由国家电力公司对购买节能型产品的消费者进行补贴。自愿性认证标识（也被称为“能源之星”）由美国环保署组织实施，于1992年正式开始。1993年，克林顿总统签署行政命令，要求所有联邦政府机构在采购时必须购买带有能源之星标识的产品。这项措施成为能源之星标识制度走向成功的主要动力之一，并促使能源之星逐步全球化。[19]目前，强制性能效标准、强制性能效信息标识和自愿认证制度已经在许多国家得到推广。

强制性能效标准是以强制性的法律、法规的形式颁布执行的最低能效标准，针对的一般是即将进入市场的新产品。进入各州市场销售的相关产品必须满足该州的最低能效标准，这些标准在不同的州有不同的具体内容和要求，大部分州根据自身特点制定高于国家标准要求的最低能效标准。最低能效标准的制定一般由政府组织，由相关第三方中介机构完成。制定标准时，考虑的不是当时市场已有产品的能耗水平，而是测算一种产品在采用更先进的技术后可以达到的能耗水平，这个水平就是几年后要实行的能耗限额标准。最低能效标准主要涉及家用电器和建筑物领域。以加利福尼亚加州为例，其在20世纪70年代末就开始制定电冰箱、空调器、采暖炉及日光灯镇流器的能效标准；1978年开始制定建筑物的能效标准，并且每3年更新一次。[20]

鉴于能源之星标识在市场上的良好声誉，从1996年开始，美国环保署开始与能源部合作，进一步扩展能源之星标识覆盖的产品范围。目前，能源之星标识所覆盖的产品范围已经扩展到包括住宅暖通空调设备、主要家用电器、商用餐饮服务设备以及灯具在内的众多产品。根据环保署的报告，通过选择使用具有能源之星标识的产品，美国在2009年总共节省了约170亿美元的能源支出，相当于减少了3000万辆汽车的温室气体排放。[21]

美国是节能服务公司的发源地，是节能服务产业最发达的国家，各级政府都十分支持节能服务公司的发展，并把这种支持作为促进国家节能和保护环境的重要政策措施之一。1992年联邦议会通过议案，要求政府机构与节能服务公司合作进行合同能源管理，从而达到既不增加政府预算，又取得节能效果的目的。[22]节能服务公司制度后来被引入世界不少国家，在节能中发挥着非常大的作用。

总之，美国在节能法制建设方面成效显著，在节能方面的成功经验也为世界所称道。我国有研究者将美国节能政策实施的特点总结为：节能工作参与各方的市场定位合理，责、权、利明确；通过基于市场的财政激励政策调动节能的积极性；重视能源政策制定和实施的基础研究工作。[23]而西方的研究者认为：“对中国政策决策者而言，美国节能最主要的经验在于其市场化导向，开放经济可以更多地有效利用政策以提高能源效率。另外，美国政府要比通常大家想象的还要注重协调经济发展和环境保护之间的关系，控制能源浪费。”[24]

（三）其他国家和地区的节能法制建设及其成效

除日本、美国外，世界上还有很多现代化国家和地区在节能方面建树颇多。它们除了借鉴别国节能法制中的成熟做法外，还有不少独创性的节能法案和实施手段。这里仅选择欧盟、英国、澳大利亚和新西兰的一些做法进行探讨。

在节能中，欧盟国家近年来发展迅速的制度之一是可交易节能证书制度，也被称为“白色证书”制度。“白色证书旨在通过限定能源供应商在一定时期内的目标能效提高量，来提升全社会的能源使用效率。它既是一种能效政策，又是一种交易体系。一方面，白色证书可以度量能源供应商在规定时间内获得目标能效提高量的情况；另一方面，它实现了完全市场化运作，能源供应商可以在一定市场规则条件下，通过双边交易或交易市场进行证书的买卖。”[25]目前，英国、法国、意大利已经推行了“白色证书”制度。其中，意大利的“白色证书”制度被认为是最成熟的。“白色证书”制度的一个显著优点是它创造了一种弹性的调节机制，使最初强制的节能义务在横向上和纵向上重新分配。横向上，即在当期，通过证书的交易，使节能义务由边际节能成本最低的主体承担；纵向上，即跨期，通过证书的储存、拆借，或者节能量直接结转下期，达到节能义务在时间轴上的调节。[26]

关于英国的节能法制建设，有学者总结了近年来呈现出一些新的特点，主要包括：（1）通过能源市场的自由化推动节能理念向可持续方向转变。能源市场的自由化加剧了能源生产商、运输商与供应商的竞争，进而推动能源基础设施的建设和能源效率的提升，减少二氧化碳等废弃物的排放。（2）经济杠杆成为实现节能减排的重要手段。英国很早就开始征收运输燃料税，2001年又设置了气候变化税，试图通过经济刺激促使用能行业提高能源效率。此外，企业可以自愿与政府签订减排协议，约定如果企业在协议规定时间内达到了减排目标，可以减征20%。另外，英国成立了专门的节能基金，主要用来资助节能新技术的开发和推广，并向中小企业提供资金援助，用来引进节能技术和购买节能设备。（3）强化政府的作用和责任。一方面，发挥政府的表率作用，规定中央政府机关建筑物的能耗必须符合节能标准。另一方面，突出政府的法律责任。《可持续能源法案》要求国务秘书必须每年公布一份可持续能源报告，其中涉及能源效率、能源市场、碳排放量等多项节能相关内容，并规定了相关责任机制。《气候变化法案》要求政府每年必须向议会提交一份控制二氧化碳排放的报告，如果政府未能依法达到碳减量目标，环保团体可以控告政府，由法院决定处分政府的方式。（4）节能立法的规范对象逐渐扩大。英国逐渐扩大节能立法的规范对象，从工业、交通等传统耗能部门延伸到家庭和建筑物等领域，其根本目的是让所有人都承担节能义务。（5）把气候变化因素纳入节能领域。英国2008年末颁布世界首部《气候变化法案》。通过该法案，英国成立气候变化委员会，负责向政府提供独立的专家建议和指导，确保政府制定并坚决执行节能减排政策。[27]英国还有一些值得关注的节能法律制度。如根据产业结构，从居民消费、商业、公用事业和交通方面着力采取节能减排管理措施，降低能源消耗。[28]1995年英国颁布并实施《家庭节能法》，2006年英国再次出台建筑节能新标准，规定新建筑必须安装节能节水设施，使其能耗降低40%。同时，英国引入对家庭和单位的能耗审计制度，通过审计为这些家庭提供实用的节能建议和针对其具体情况的支持计划。英国还对第二产业严格限制，采取了一系列强制性手段，减少甚至停止矿产资源开采企业和高能耗高污染企业的生产。目前英国国内大部分矿山已关闭停产，所需的矿产资源主要依靠进口。[29]

澳大利亚和新西兰在节能方面注重完善的中介机构以及协会和企业的广泛参与。两国政府在推进节能、提高能效的过程中均建立了较为完善的中介机构。协会、检测与评定机构的积极合作以及企业的广泛参与保障了政府节能政策和措施的顺利实施。澳大利亚的节能工作是通过分布在各个州和地区的可持续能源机构及电力监管中心来实施的，新西兰则是由政府机构联合地区、城市的地方政府来具体实施的。两国都是采取适当的措施，通过具体的协会并调动企业广泛参与来进行的。在这个过程中，有激励政策，也有对违规者的严厉惩罚。[30]

（四）西方现代化国家节能法制建设的基本规律

日本、美国和欧洲、大洋洲一些现代化国家所颁布的与节能有关的法律不一而足，而且这些法律得到了深入实施，所取得的节能效果也非常显著。通观它们节能法制建设的成就，尤其是对它们那些成效显著、影响广泛的节能制度进行综合评判，可以总结出它们在节能法制建设方面的基本规律。除了加强科技进步、提高可再生能源在能源消耗中的比重、深入开展节能宣传提高人们的节能意识、走可持续发展的道路等这些在科学技术上、意识形态上普遍注重的方式方法外，西方现代化国家在节能方面纯粹制度性的规律大抵包括四个方面：

第一，政府在节能中始终发挥主导作用，紧跟科技进步，及时更新能耗标准。节能尽管有人们自愿自主的成分，但毕竟是一个在经济发展中具有全局性的活动，离不开政府的主导和推动。西方现代化国家在开展节能活动中无一例外地都加强了法制建设，通过制定一系列的节能法律制度推动节能工作，这种立法活动实际上正是政府在节能中发挥主导作用的体现。当然，政府的主导作用绝不仅是制定法律这么简单。它必须切实执行法律规定，并采取一系列有效措施确保节能法律制度得到落实。政府在节能活动中发挥主导作用的一个非常重要的任务是对全社会制定详细的能效标准，而且这种标准必须紧跟科学技术的进步而及时更新，确保其标准的先进性。如美国最低能效标准时隔几年即进行更新，日本“领跑者”制度中当时最先进的技能指导性标准五年后即自动成为最低标准，美国要求联邦政府必须采购有“能源之星”标识的产品，英国强行关闭高能耗高污染的重工业等，都从不同方面显示出政府在根据科学技术进步及时更新能耗标准方面的积极作为。

第二，高度重视市场的调节功能，运用私法调整手段调动节能的积极性。西方现代化国家的市场经济非常发达，市场是配置资源的最主要的决定因素。这一因素很自然地被引入能源法律制度之中，成为节能法制的重要调节手段。不少研究人员在总结美国节能的成功经验时，都谈到了市场的调节作用。如有人指出：“美国政府促进节能的原则是最大程度地发挥市场机制作用，只有在市场机制无法发挥作用或无法保障社会和公众的总体长远利益时，政府才对市场进行直接干涉。”[31]“在美国，政府主要负责制定节能工作市场的规则，在把握资源优化配置、能源安全及环境保护的前提下，维护公平的市场竞争环境，充分体现市场经济中‘利益’驱动的原则，使政府、企业、设备生产商及用户都能够从节能中真正获益，同时对政策的实施起到监督、协调和宏观调控的作用。”[32]不仅是美国，建立在高度发达的市场经济之上的西方现代化国家都重视市场在节能中的调节作用。“白色证书”制度、节能服务公司等中介组织制度都是典型的市场调节制度，所运用的调整手段基本上都是私法手段。在节能法制中重视市场调节的功能，加强私法手段的调整，有助于通过平等方式和竞争机制调动各方主体节能的积极性，把有限的能源以最能发挥其能效的方式消费，淘汰能效低的技术和企业。

第三，充分发挥节能中介组织的作用，为各个领域的节能提供优质便捷的服务。节能工作具有一定的专业性，用能单位不仅要遵循政府部门发布的节能标准，还必须向政府部门汇报自己的能源消耗状况和节能计划，而这些详细的数据、指标往往是用能单位不大感兴趣的东西。一些能源消耗单位和个人即使有节能意识，也未必有时间去学习和掌握相关的节能指标和法律政策，未必有精力和政府节能管理部门打交道。在这种情况下，节能中介组织的优势就发挥出来了。诚如一些研究人员所言，节能服务公司以保证节能量、节能效益分享等方式减少了客户的风险，并克服了节能的市场障碍，使节能项目得以普遍实施。而且，节能服务公司在实施节能项目时具有项目管理和专业技术服务等多方面专业化优势，能通过实施节能项目获得可观的利润，从而滚动实施更多的节能项目，使自己不断发展壮大，形成节能产业化。[33]随着现代社会的发展，越来越多的节能工作将依靠节能中介组织完成。如美国能源之星项目自启动以来一直采取自主性认证方式，即由生产商依据相关测试标准，向环保署提供自主执行的产品检测报告，环保署审核确认之后，授权该生产商可以针对该款产品使用能源之星标识。而现在市场上节能产品的种类越来越丰富，申请能源之星标识的产品也越来越多。为了加强市场监督力度并规范市场，环保署和能源部决定从2011年起改为通过第三方认证机构执行能源之星认证。[34]澳大利亚和新西兰的中介组织在节能中的作用同样很明显。

第四，全面开展生产生活领域的节能，根据能耗量大小采取不同措施。除重视二三产业节能外，西方现代化国家还不断扩大节能的领域。一方面，家庭生活和办公领域的能源消耗越来越受重视。美国的最低能效标准制度首先就是针对家用电器开展节能的。“能源之星计划最初主要针对电脑产品，之后逐渐延伸到各类产品，目前覆盖商业设备、家用电器、办公室设备、照明产品、房屋建材产品5大类60类终端耗能产品。”[35]另一方面，农业和农村的节能也逐渐受到重视。如英国重视农村节能，采取措施鼓励农民更有效地使用化肥、更好地管理牲畜及其粪便，支持将废料和粪便转化为可再生能源。意大利2009年通过一部法律，规定农业地区的联产电站有权以其部分热能使用换取绿色证书。[36]更重要的是，西方现代化国家高度重视对重点用能单位加强能效管理。如日本的能源管理师制度就是针对重点用能单位实施的，而且几乎所有国家都对一般用能单位和重点用能单位分类管理。根据能耗大小采取不同的措施，在突出节能重点、提高节能实效方面无疑具有重要意义。

三、现代化进程中完善我国节能法制的基本思路

每个国家的能源供给情况、消耗情况、重点用能领域等各不相同，有关节能的法律制度和具体措施也存在很大差别。但是，在追求最大能效、实现最小能源浪费方面，所有国家的目标是一致的。西方一些国家由于现代化程度高，在运用法律规范节能方面起步较早，它们的节能法制显得更为成功和成熟。我国的社会主义现代化建设正在逐步加深，在能源消耗方面难免会遇到与西方现代化国家同样的问题。借鉴西方现代化国家在节能法制建设方面的经验，有助于完善我国的节能法制。目前，我国《节能法》已经确认了强制性能效标准、强制性能效信息标识、自愿认证标识、节能分类管理等制度，但还需要进一步完善。更重要的是，针对我国当前节能法制存在的主要问题，综合借鉴西方现代化国家节能法制建设的基本规律，建议从三个方面完善我国的节能法制。

（一）在政府监管引导下，重视发挥社会力量，特别是社会组织和个人的作用

节能虽然也属于道德层面的要求，但它更多的是政府在谋求经济社会发展和人民生活水平提高的过程中推动能源节约和合理使用，并在此基础上保护和改善环境的活动，这也正是能源不同于一般日用消费品的地方。因此，必须将节能上升到国家管理层面，由国家制定专门法律进行规范，并由政府进行监管引导。我国《节能法》强调政府对节能活动的监管和引导，是值得肯定的。但是，当前节能法制所强调的政府监管引导存在监管引导不力和忽视社会力量的问题。完善我国的节能法制需要解决这两方面问题，在政府监管引导下充分发挥社会力量，特别是社会组织和个人的作用，最终达到国家、社会和个人协同努力，共同推进节能工作的局面。

一方面，应当强化政府在节能工作中的主导作用，完善政府的监管和引导体制。当前的节能法制对政府在节能工作中权力和责任的规定只是宣告了政府在节能管理中的强制地位，而没有关注一些细节问题，导致政府的监管引导不力。要改变这种现状，必须做到：（1）明确每一个强制性行为模式所对应的法律责任。强制性法律规范应当同时包含行为模式和对应的法律后果，只有行为模式而无法律后果的强制性法律规范难以发挥其强制性的调节作用。前文已经指出，当前的节能法中不少强制性法律规范缺乏法律后果的规定，严重影响了政府对节能工作的监管。因此，节能法制应当明确强制性行为模式所对应的法律后果，使政府在节能监管中可以依据强制性规范采取相应的处理措施，否则政府监管就会落空。（2）健全鼓励性的引导机制，确保有配套的鼓励措施。节能法制鼓励用能单位采取的节能措施，往往是对节能具有重要引领示范作用但又不宜强制推行的措施。受到鼓励的用能单位实施被鼓励的措施必然会耗费更多的成本。如果它们得不到额外的利益，就难以响应鼓励。《节能法》和两个《节能条例》中有不少鼓励性规定缺少配套的鼓励措施，导致这些鼓励性规定除了表明国家在这方面的态度外并无多大的实质意义。因此，必须通过制定配套的鼓励措施来健全鼓励性的引导机制，有效实现政府对节能的引导作用。

另一方面，应当重视社会在节能工作中的参与作用，努力发挥社会组织和个人的作用。现代化社会是一个在政府引导下充分发挥社会组织与公民个人积极性的社会。诚如学者所言，“社会治理及其创新就是政府部门与社会组织、公民个体根据社会矛盾、社会问题和社会风险的新表现、新特点和新趋势，共同创造正确处理这些矛盾、问题和风险的新机制、新实体和新主体，更好地缩小分歧、化解矛盾、控制冲突、降低风险、增加安全”。[37]节能这一关乎国家、社会和人民生活的重要活动更离不开社会组织和公民个人的广泛参与。关于社会组织和个人在节能中的作用，当前的节能法制也有少量规定，但都是原则性的，几乎没有可操作性。如《节能法》第22条对节能服务机构的鼓励性规定，第23条对节能行业协会的鼓励性规定，第67条对节能先进单位和个人给予表彰和奖励的规定等，怎么落实这些规定，法律并没有明确。作为贯彻《节能法》的实施办法，国务院发布的两个《节能条例》似乎应对此予以明确。但两个《节能条例》或只字不提，或仅作简单重复。倒是2010年国务院办公厅转发了国家发改委等四部门联合发布的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》。该意见虽然只是政策性措施，但对推动节能服务公司的发展具有一定的促进作用。节能行业协会和个人在节能活动中理应发挥更大的作用，却一直没有相应的法律制度和政策措施加以规范和引导，妨碍了他们积极作用的发挥。所以，我国应当考虑加强这两个社会力量在节能活动中的作用，具体做法如下：

第一，授予节能行业协会一定的职权，明确其相应的责任。西方现代化国家普遍具有“小政府大社会”的特征，行业协会往往担负着一定的政府管理职能。我国政府力量非常强大，导致一些行业协会挂靠在政府机关之下无所作为。应当制定关于节能行业协会的详细规范，把政府在节能管理中的部分职权让渡或者转授予行业协会，并对行业协会课以一定的义务，比如行业协会在政府的监管下，代替政府发布行业标准、开展节能产品认证、负责节能领域的考核评选等。这样不仅能有效减轻政府在节能管理中的负担，让政府把主要精力放在对节能的监管和引导上，而且能调动行业协会加强节能管理和服务的积极性，吸引更多的社会力量参与节能服务和管理。

第二，细化公民参与节能的规定，并强化公民在节能中的自主性。节能与每一个公民密切相关，需要每一个公民的积极参与。特别是在现代化进程中，随着居民生活能源消费在整个能源消耗领域中比重的提升，加强居民生活消费领域的节能越来越重要。“实际上，从利用能源生产产品到消费者使用产品再到使用后的废弃物处理，每个环节都存在着节能；节能同每个行业、每个单位、每项工作和每个人都有着非常密切的关系。所以，必须加大节能宣传力度，将节能的意识普及化，倡导人们在日常生活中节电节能，杜绝浪费。”[38]遗憾的是，我国《节能法》关于公民参与节能的规定过于笼统，公民参与形同虚设。因此，要细化公民参与的规定，使公民不仅在居家生活中注重节能，而且能监督其他主体浪费能源的行为，使节能不仅成为每一个家庭、每一个单位的事情，更成为全社会的事情。要实现这一目标，必须强化公民在节能中的自主性，使公民在节能中的主体地位受到充分的尊重，而不仅是礼节性地受到“表彰和奖励”。

（二）在全面节能基础上，加强重点领域，特别是新兴能源消耗领域的节能

“不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。”这句名言放在节能工作中非常合适。节能存在于从生产到消费的所有环节，遍布于能源消耗的所有场所，应当是全面的。我国《节能法》把节能界定为“从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源”，并宣称“节约资源是我国的基本国策”“国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”，正是全面节能的体现。全面节能是开展我国节能工作的基础。忽视任何领域、任何环节、任何方面的节能，都可能造成能源的浪费，并从全局上破坏我国的节能工作。因此，节能法制不论怎样完善，都必须继承现有的全面节能的主旨，并在全面节能的基础上有针对性地解决能源消耗中出现的问题。当然，由于人们在不同的活动领域对能源的消耗有很大差别，节能法制必须强化对重要能源消耗领域的专门调整。我国《节能法》关注的重点领域并不全面，从我国进入现代化的社会发展进程来看，它至少忽视了农业领域和居民生活领域。完善节能法制，应当加强对这两个领域节能的规范和监管。

前文已经分析，随着我国现代化建设的逐渐深入，农业对能源的消耗将明显提升。国家统计局在列出我国每年粮食的增产时虽未标明其原因，人们仍基本将之归功于农业科技的进步，特别是农业机械的推广。而农业科技的投入，特别是农机的推广必然带来农业生产领域能源消耗的增长。有研究者指出：“在目前的大多数农村，传统的粗放型经济增长方式仍占据主导地位，这是造成农业资源消耗大、浪费严重、污染加剧的根本原因。……设备陈旧、技术落后、耗能偏高的农业机械和农用车辆大量存在。”[39]关注农业领域的节能问题，把农业视为我国节能法制的重点调整领域，已经成为必然趋势。我国并未重视农业节能问题，只是在国务院制定的两个《节能减排综合性工作方案》中有所涉及，农业部又在此基础上发布了《加强农业和农村节能减排工作的意见》和《关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》。这些政策性文件除了提到淘汰落后农业机械、要求农业机械和渔船及其装备更新换代、推进农机标准化和规模化作业、推进乡镇企业和农村生活节能等外，并无多少实质内容。农业节能不受重视，无章可循，在很大程度上是《节能法》对它不重视而导致的。

这就要求我国《节能法》必须把农业节能视为重点领域节能的一部分，单列一节专门规定。这样做的好处有三点：（1）突出对农业节能的重视，促使农业在我国现代化建设中更好地发挥作用。我国长期以来形成的农业生产方式和农业传统文化，在近现代国际社会中不仅没有给我国带来多少引以为荣的成就，反而成为我国落后挨打的根源和生产生活领域革命的对象。新中国成立后长期推行城乡二元化的发展方式，使农业和农村成为贫穷落后愚昧的代名词，即使在节能领域的相关研究中，农业和农村也被认为能耗过低而迟迟得不到重视。在《节能法》中突出农业节能可以为农业正名，在很大程度上改变轻视农业的现状，使人们看到一个欣欣向荣、蒸蒸日上的中国现代农业，促进农业在现代化建设中更好地发挥其应有的作用。（2）明确相关部门的职责，完善农业节能的法律制度。《节能法》规定工业、交通、建筑、公共机构这四个重点领域的节能后，国务院随即制定了两个《节能条例》，国家有关部委紧跟着制定或者修改了相关的行业标准，并以行政规章或者文件通知的形式广泛发布。如果《节能法》把农业节能单列出来进行规范，同样会出现一批配套的法规或者规章，而不会再出现农业部仅仅转述和出台一些不实用的空头政策那样的尴尬局面。（3）预防农业现代化的负面影响，避免农业现代化走“先污染后治理”的老路。目前我国自然环境的恶化，特别是近年来出现的众多环境污染事件表明我国的工业化并未真正避免西方工业化国家“先污染后治理”的老路。庆幸的是我国的农业现代化起步晚，程度低，广大农村相对来说还称得上是“净土”。《节能法》关注农业节能，能够引发社会各界对农村污染的重视，及早行动采取措施，避免或者减少农村的能源浪费和环境污染，使农业现代化和农村城镇化始终与生态保护相伴，保护农村的碧水蓝天。

现行《节能法》对居民生活用能也没有给予应有的关注。其仅在第18条规定：“国家对家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品，实行能源效率标识管理。实行能源效率标识管理的产品目录和实施办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院产品质量监督部门制定并公布。”该条从生产角度规定了家用电器的节能要求，而没有针对人们在居家生活中的节能行为。在西方现代化国家，能源消耗的很大一部分来自居民消费。有数据显示，2005年英国能源消耗总量折合约 1506TWh，其中居民消费约546TWh，占36%；第三产业消耗约211TWh，占14%；工业消耗约 230TWh，占 15%；交通运输消耗约519TWh，占35%。[40]我国虽然目前居民的能源消费尚未达到如此大的比重，但该比重一直在增加。以社会用电量为例，国家能源局发布的2013年社会用电量总数为53223亿千瓦时，同比增长7.5%；其中第一产业为1014亿千瓦时，同比增长0.7%；第二产业为39143亿千瓦时，同比增长7.0%；第三产业为6273亿千瓦时，同比增长10.3%；城乡居民生活用量为6793亿千瓦时，同比增长9.2%。[41]这一数据显示，2013年我国城乡居民用电量远远高于第一产业用电量，略高于第三产业用电量，其同比增长率高于社会用电总量。从这种趋势来看，居民生活对能源的消费及其在全部能源消耗中的比重都将迅速提高。这种判断依据至少有两点：一是随着我国现代化程度的提高，各种高耗能产品，如现代化的家电、汽车等越来越成为人民生活的必需品，它们将迅速得到普及。二是农村城镇化意味着占中国人口绝大多数的农民将彻底摆脱传统的农业生活方式，他们将像城市居民那样追求现代化的物质生活。这两点注定了居民生活对能源的消耗有非常大的上升空间。但是，《节能法》仅在第66条规定“国家实行有利于节能的价格政策，引导用能单位和个人节能”，并允许实行差别电价政策，而并无其他规定。居民生活用能由于过于分散，也不适用于“重点用能单位节能”的规定。《节能法》对属于第三产业的公共机构的节能问题都予以专门规定，对电能消耗已经超过公共机构的居民生活用能却一笔带过，显然无法实现政府对日益增长的居民生活用能的有效监管和引导。

因此，《节能法》也应当把居民生活作为节能重点领域而单列出来进行规范。具体来说，可以从以下两方面入手：（1）在内容上，注意解决好居民生活用能的总额限制问题。虽然国家鼓励实行差别电价政策，有些地方也试行了阶梯电价制度，但这些措施都只能约束那些重视能源价格的人，而可能成为另外一些人“炫富”的资本。因为在一个比较富裕的家庭中，电费、燃气费等支出在整个生活消费中所占的比重并不高。这些人可能不在乎这些能源的价格，而这些关乎民生的能源价格也不可能定得很高。为此，就像国家用限购政策调节房地产市场那样，可以考虑对家庭生活用能进行总额限制，避免“土豪”们浪费能源。限制的总额可以根据社会发展状况适时调整，对于有特殊情况确需在生活中消耗过多能源的家庭，可以依申请审批。这样做至少可以增加家庭生活中能源浪费的阻力。（2）在方法上，通过节能合同管理发挥社会组织和个人的作用。在居民生活节能中，借助节能合同大力发挥节能服务公司和个人的积极作用自不必说。需要注意的是，现代人的居家生活已经离不开物业服务公司和社区居民委员会（村民委员会）。因此，应当吸收物业服务公司和居民委员会（村民委员会）参加节能服务和管理。它们在成为节能合同一方当事人后，必然会努力做好节能工作。

（三）在市场激励机制下，综合运用公私法手段，特别是私法手段调整节能

能源消耗既是一种以支付价款的形式进行的有偿消费，又牵涉国家的宏观经济发展规划和战略部署。从这一角度说，国家对节能的调整既需要采用公法的手段，又需要采用私法的手段，而这些手段都必须在市场激励机制下有效开展。

“节能工作的核心任务是提高能源用户所使用的能耗设备和系统的能源效率。而能源用户存在于市场中，包括企业和老百姓，他们是能源消费的最终用户，因此推动节能工作要充分重视市场的作用，让社会中的不同群体都能够从自身利益出发，自发节能。”[42]在节能法制中引入市场激励机制，实际上就是引入利益引导机制，至少应当采取两个措施。

第一，明确用能单位和个人在节能活动中的权利。无论是现行《节能法》还是两个《节能条例》，对政府主管部门和用能单位的义务规定得都比较清楚，却没有规定义务主体对应的权利。其中虽然有个别原则性的奖励规定，如对节能工作做得好的单位和个人给予表彰和奖励，但关于表彰和奖励的条文即使规定得很详细，也算不上是权利性的规定，而充其量只是政府从管理角度采取的一种不具有普遍性的激励措施。从法学原理上说，有义务就应当有对等的权利，确保权利与义务的一致性才能调动社会主体遵守法律的积极性。由于政府的行政管理是一体的，对负责节能管理的政府部门及其工作人员可以采取表彰和奖励方式，而对于用能单位和个人来说，赋予他们在节能方面充分的权利才能促使他们更好地履行节能义务。这些权利应当以确保他们在节能活动中实现适当的经济利益为主，同时辅以其他方面的利益。以授予用能单位和个人在节能活动中相关权利的方式引导他们的节能活动，再加上现有的强制性义务规定，用能单位和个人的节能效果会明显提高。

第二，加强节能领域的竞争。现行《节能法》要求用能单位和个人节能，而能源节约程度的相关标准来自政府，所以用能主体只和政府之间存在纵向法律关系，用能主体相互之间不存在横向法律关系。用能单位、个人相互之间没有法律关系，必然割裂它们的联系，每一个用能主体只考虑自身的节能活动和政府对节能的要求，而无需考虑其他用能主体在节能方面的成就和做法，彼此之间既不会比较也无法借鉴。要改变这一现状，可以考虑引入并改造日本的“领跑者”制度和其他相关制度。基本做法是：在我国各领域和行业节能水平、技术标准相差很大的情况下，对某些同类的或者同领域的用能主体的节能标准进行综合分析，以其每一个固定时间段（如一年）节能的平均值为基数，要求每一个同类或者同领域的主体下一时间段的节能除了在自己上一个时间段的基础上提高一定的百分比外，同时还必须在此平均数的基础上提高一定的百分比，用能单位超额完成任务的给予重奖，完不成任务的给予重罚。这种做法能促进节能落后的用能单位加强向节能先进的用能单位学习和借鉴节能管理办法，推动不同用能单位在节能方面开展竞争，激发我国的能源管理师制度，将《节能法》第55条“重点用能单位应当设立能源管理岗位”的规定落到实处。总之，明确用能单位和个人在节能活动中的权利，加强节能领域的竞争，都是以利益引导的方式强化用能单位和个人的节能活动的，是市场激励机制在节能法制建设中的灵活运用。

从法律部门划分来看，节能法属于经济法部门。“经济法的调整方法具有比其他部门法的调整方法更强的经济性。经济运行具有自己的规律，人们不能创造、改变和消灭规律，但是可以发现、认识和利用规律，经济法在使用各种调整方法调整经济关系时，不能随意左右经济运行，而只能因势利导，力求把经济运行协调到符合客观规律的轨道上来。”[43]经济法既具有公法属性，也具有私法属性。因此，在市场激励机制下，节能法制既要用公法的调整方法，也要用私法的调整方法，实现两种调整方法的有机综合。但是，经济法的“经济性”决定了节能法制理应遵循经济运行的基本规律，注重从私法的角度进行调整。“法律毕竟是客观见之与主观的东西，在一定的社会历史条件下，调整方法的选择更具有直接性。对同样社会问题可以选择不同的调整方法。采用何种调整方法来调整某一历史时期面临的社会关系和社会问题，有一般规律，但也体现着立法者的智慧、经验和技术水平的高低，有相当的可创新空间。”①本句引自孙国华教授文章，原文为“法律毕竟是客观见之于主观的东西”。笔者认为，因原文作者笔误把“于”写为“与”，故此处改为“法律毕竟是客观见之于主观的东西”。[44]现行《节能法》运用的公法调整方法很多，在完善这些公法调整方法的基础上，需要认真加强私法调整方法，并使公法调整方法和私法调整方法有机融合，相得益彰。既然我国节能法鼓励节能服务机构的发展，就应当以发展壮大节能服务机构为基础，创新节能制度。具体来说，可以从两方面入手：

第一，改进合同能源管理制度。“合同能源管理公司的经营机制是一种节能投资服务管理；客户见到节能效益后，合同能源管理公司才与客户一起共同分享节能成果，取得双赢的效果。合同能源管理模式的广泛使用，不但解决了一大批企业的资金、技术问题，使濒临淘汰危险和耗能过高的企业继续生存发展，而且催生了一大批节能服务公司，发展成为一种新兴的节能服务产业。”[45]合同能源管理制度在节能方面的优势显而易见，但目前的合同能源管理仅限于节能服务公司和用能单位之间，是一种纯私法的关系。可以考虑与行政合同相结合，将合同能源管理引入带有公法性质的法律关系之中。也就是说，除了用能单位和节能服务公司建立节能合同外，政府节能监管机关还可以和节能服务公司签订合同，督促节能服务公司加强节能服务，确保节能服务公司在节能服务中完成一定的节能目标。同时，政府还可以和用能单位签订合同，要求用能单位在较长的一定时期内完成一定的节能目标，而不需要过于关注用能单位在某一过短时段（如一年、一季度）内节能效果的好坏。这样做既能帮助节能服务公司确定服务目标，引导节能服务公司的发展，又能避免因局限于某一过短时段对用能单位的节能考核而带来弊端。

第二，引入“白色证书”制度。“白色证书”制度最核心的内容是，在不减少国家确定的总节能量的前提下，在市场机制下重新配置不同用能单位的节能额。将这一制度引入我国至少有三种好处：（1）鼓励节能效果好的用能单位进一步强化节能。节能效果好的用能单位可以把自己超额完成的节能量“转卖”给其他用能单位，取得除节省用能成本之外的收益，将进一步激发它们的节能热情，促使它们进一步完善节能措施。（2）为节能效果差的用能单位提供缓冲机会。节能效果差的单位在自己发展的特殊时期，通过“转购”其他用能单位的节能量来应对自己应当完成的节能任务，可以顺利度过节能“难关”，争取更多的时间提高自己的节能水平。（3）强化市场激励机制的作用。“白色证书”制度的引入可以强化市场激励机制在节能领域的作用，充分发挥市场对节能的调节作用，并淘汰那些节能长期不达标的用能单位。总之，这一制度对我国很有吸引力，在我国当前用能单位的节能技术、节能管理水平参差不齐的状况下，可以有效解决由于节能指标过于统一而产生的问题。有研究人员对引入这一制度充满期待：“在节能降耗资金有限、节能进程举步维艰的今天，可交易节能证书制度能降低整体节能成本、充分调动节能主体积极性，具有很强的优越性，如果能成功引入，必将给我国的节能降耗事业带来更广阔的前景。”[46]

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【责任编校：王 欢】

What Kind of Legal System Will We Use to Save Energy

Wei Shengqiang
（Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,China）

Modernizationiscloselyrelatedtotheenormousconsumptionofenergy,sotheresearchonourenergy-saving legal system can not break away from modernization of China.Under the modernization perspective，there are three problems in our country's energy-saving legal system:Firstly,the support forces are single,which attach importance to the governmentsupervisionbutneglectthesocialconsciousness.Secondly,theareasofconcernareincomplete,whichpayattention to the secondary and tertiary industries but neglect primary industry.Thirdly,the adjustment methods are ossified,which pay attention to the adjustment of public law but neglect private law methods.A comprehensive study on the energy-saving legal system of Japan,America,Europe and Australia,we can summarize some basic rules of their energy-saving legal system:The government has always played a leading role in the energy-saving,who keep up with the progress of science and technology to updatethe energy consumption standard.The regulating function of markethas attachedgreat importance,by usingthe methods of private lawtomobilizethe enthusiasmon theenergy-saving.Givingfullplayto the roleofenergy-saving intermediary organizations,which can provide quality and convenient services for energy-saving in various fields.Carrying out the comprehensive energy-saving activities in production and life area,and taking different measures according to the energy consumption quantity.Referencing from the practice of modern western countries,in view of the existing problems of our country's energy-saving legal system,how to improve the energy-saving legal system of our country in the process of modernization,we should start from three aspects:The first is in the government supervision,attach importance tothe role of social forces,especially the role of social organization and individuals.The second is on the basis of comprehensiveenergy-saving,strengthenenergy-savinginkeyareas,especiallythenewfieldofenergyconsumption.Thethirdisunder the market incentive mechanism,comprehensive use of public and private law means,especially adjusting by private law.

Modernization;Energy-Saving;Legal System

D922.67

A

1673―2391（2017）04―0079―015

2017-03-29

魏胜强（1976—），男，河南遂平人，郑州大学教授，研究方向为生态法学、能源法学。

河南省哲学社会科学规划项目“中国特色社会主义法治理论视域下的公民法治观念培养机制研究”（2016BFX019）；中国博士后科学基金面上项目“中共领袖能源思想的演变与我国能源政策法律建设研究”（2014M560604）。