曾范敬，吴 韬

（中国人民公安大学，北京100038）

“欧洲安全议程”视域下欧盟警务合作的发展

曾范敬，吴 韬

（中国人民公安大学，北京100038）

欧洲安全维护一直是欧盟警务合作最主要的目标，当前欧盟面临的恐怖主义、移民危机、有组织犯罪等现实威胁促使着欧盟对警务合作进行革新。2015年，欧盟委员会提出“欧洲安全议程”之后，欧盟从政策层级、执行层级和协调层级对欧盟内部警务合作施行了变革措施，针对警务合作的方向、领域、内容及机构等绘制发展规划，欧盟警务合作也逐渐向非传统安全治理、欧盟主导成员国参与、强化信息情报共享等方向拓展。

国际警务；警务合作革新；欧洲安全议程；欧盟警务合作；发展趋势

欧盟作为区域一体化的典范，不断贡献着区域融合的有益经验。欧盟三大支柱之一的“刑事领域警务与司法合作”在理论和实践上确立了欧盟警务合作的基本架构。2007年建立的“自由、安全和司法领域”取代了之前的体系，深化了警务合作的范围和深度。在犯罪全球化背景下，欧盟及各成员国正面临着严峻的安全威胁：2015年发端的欧洲难民危机极大地挑战了欧盟申根区的自由流动秩序；2016年巴黎恐怖袭击、布鲁塞尔地铁爆炸、柏林恐怖袭击等恶性事件增强了欧盟的反恐需求；有组织犯罪正逐步侵蚀欧洲社会的生活安全空间。成员国内部和欧洲多地区的犯罪活动及各种威胁正演变成对欧盟整体的安全挑战，如何应对和化解欧盟内外部安全威胁成为欧盟各势力的共同议题。2015年，欧盟委员会推出了“欧洲安全议程”（European Agenda on Security）政策以此作为安全领域的政治指南。议程主要关注恐怖主义、有组织犯罪、网络犯罪、非法移民领域的安全治理与合作，通过依靠欧盟层级和成员国层级的高效合作，建立欧盟机构、成员国执法机构之间的相互信任以及共同参与的警务合作途径，共同应对安全挑战。本文以“欧洲安全议程”政策为视角，从欧盟和成员国两个层面起手，以政策层、执行层、协调层的三元结构为研究方向，解析欧盟警务合作在合作原则、内容、领域和机构等范围内发生的变革与发展，并梳理欧盟内部警务合作的演进趋势，以形成安全视域下对欧盟警务合作的清晰认知。

一、欧盟内部面临的现实安全威胁

2016年，欧洲面临的反恐形势更加严峻，欧洲恐怖袭击事件引发的安全危机迫使欧盟必须对恐怖主义进行有力反击。同时，有组织跨境犯罪不断通过新的途径继续蔓延，逃避侦查的方式也更加隐蔽。此外，网络犯罪正在快速地成为新的安全威胁，犯罪分子通过网络实施非法行为，获取巨大的犯罪利益，造成了公民人身财产的巨大损失。

（一）恐怖主义蔓延与恐怖袭击加剧

恐怖主义是威胁欧盟安全的一类长期风险因素，区域内成员国都难以摆脱恐怖主义的危害。欧盟域内的恐怖活动逐年增加，恐怖活动参与人员迅速增长，极端暴力活动造成无辜国民伤亡，引发成员国内部社会恐慌，以致影响到欧盟整体的安全秩序稳定。2011年至2015年，恐怖袭击事件数量呈稳定增长趋势，英国、法国等欧洲大国为恐怖袭击多发地区。2013年以来恐怖袭击案件逮捕人数成倍增加，且持续向上增长。恐怖袭击中伊斯兰圣战分子成为主要的活动势力；被逮捕的恐怖分子很多具有欧盟居民身份。这表明欧盟成员国的本国居民越来越多地参与了恐怖活动。总之，欧盟的恐怖主义正朝本土化、圣战化的趋势演变，其所衍生的恐怖融资活动猖獗、爆炸物泛滥、网络恐怖活动疯长，严重地威胁着欧盟的安全稳定。

（二）非法移民问题与难民危机爆发

2015年开始，经欧洲边境线进入欧盟的移民、难民数量达到了空前规模，这是自二战之后最大规模的欧洲难民危机。难民问题引爆了欧盟的移民安全问题，加剧了欧盟内部的社会“不安全”风险程度。2014年至2015年间，非法停留和非法越境的移民数量有较大规模的增加，其中非法越境移民数量的增加呈空前态势。欧盟内部非法停留和非法越境的移民多是寻求庇护的移民、难民。他们在进入申根区后四处寻求庇护避难，又未持有合法的停留、居留证件，形成了在申根区的“二次流动”。移民非法停留的现象滋生了众多问题：其一，非法移民缺少必要的保护环境，自身安全无法得到保护；其二，增加了欧盟成员国移民管理机关的管理难度，给社会的安全秩序带来了隐患；其三，移民易遭到犯罪组织和集团的胁迫、诱骗、利用，有意或无意地参与到有组织犯罪活动中。

（三）有组织犯罪网络逐步壮大

欧洲的有组织犯罪活动在数量和规模上正与日俱增、日益复杂且难以控制，对社会安全和经济成长造成了显著的破坏。[1]有组织犯罪的发展规模、实施成本、危害范围和造成的损害使得其成为一种不对称风险（asymmetric risk）。在某些欧盟国家中，网络化的有组织犯罪正在超过甚至取代传统犯罪，成为犯罪活动新的发展趋势。这类犯罪网络不仅仅逐步国际化，而且自发地介入和渗透到如毒品走私、洗钱、人口贩运、诈骗等犯罪活动中，通过从一种犯罪活动中牟利来资助另一类犯罪，并由此逐步形成完整的犯罪网络。[2]在欧洲难民大量涌入的背景下，犯罪分子借助已形成的关系网络，利用难民寻求避难的强烈意愿而大肆开展偷运移民、贩卖妇女儿童等人口犯罪活动，非法牟利并壮大其犯罪网络的现象也十分普遍。

二、“欧洲安全议程”规制下欧盟警务合作的发展概况

恐怖主义、非法移民、有组织犯罪等多重复杂的犯罪活动一直危害着成员国的社会安全和欧盟的整体安全，而且安全威胁不断向跨境犯罪和跨行业犯罪的方向延伸，呈现不断加深之势。针对安全威胁，欧盟需要欧洲层级的有效应对，多数的欧盟机构和成员国都普遍认同需在未来五年革新内部安全战略。[3]欧盟及成员国进一步强化欧盟政策一致性和协调性的意图逐步凸显。2015年欧盟提出了“欧洲安全议程”政策，推动欧盟与成员国的警务合作向“深水区”发展，以确保欧洲的安全稳定。“欧洲安全议程”中的欧盟内部警务合作可以归纳为三个主要层级：政策层、执行层和协调层。这些层面之间自上而下、逐步贯通，共同推进领域内的警务合作发展。

（一）政策层（Policy level）

“欧洲安全议程”是主要针对恐怖主义、有组织犯罪、网络犯罪以及非法移民问题推行的欧盟层级的举措，目的在于加强欧盟及下辖机构和成员国及国家机关的责任分担、相互信任，以保证多方的高效合作。[4]“欧洲安全议程”可以囊括为以下三大合作原则。

1.整合欧盟内部安全和外部安全

欧盟的内部安全和外部安全是相互联系、互相支撑的，并非孤立地局限于成员国各自所辖的区域。首先，欧洲外部边境威胁不仅会造成边境安全秩序的混乱，也会催生欧洲内部安全隐患。其二，欧洲内部安全威胁的蔓延同样会影响外部边境的安全秩序和治理活动。其三，欧洲内部和外部安全威胁两者都可能引发安全危机事件。所以，欧盟针对内外部安全治理的需求，提出了融合内部空间和外部空间维度的全面、多样化策略，从而强化欧盟共同安全防御。

欧盟内部和外部安全整合的内涵在于将欧盟内部安全治理的行动向外部扩展，通过与欧盟周边国家、关键第三国展开安全事务方面的警务合作，例如打击跨国性质的有组织犯罪、恐怖主义、移民走私等领域的重点合作事项，优化欧盟周边的安全状况，为欧洲内部创造良好的安全空间。除此之外，欧盟还同周边国家、国际组织（如联合国、国际刑警组织）开展“安全对话”（dialogues on security），参与多边论坛（如全球反恐论坛），派遣安全专家协助周边国家的安全治理活动。

2.强化“欧盟层级”政策的执行

欧盟机构所推行的政策一直强调成员国间的一致协调性，致力于推动欧洲安全治理的一体化，强化“欧盟层级”（EULevel）的政策执行。但是，其推行的欧洲警务合作一体化一直面临着种种障碍，诸如国家司法主权的独立性、行政执法的地方性、成员国合作的信任不足等问题。因此，如何加强欧盟框架之下成员国政府、职能部门间警务合作的意愿度和责任感就成为了一个重要议题。

“欧洲安全议程”由此提出了“确保对现有欧盟法律和政策的应用与执行之原则”，欧盟政府及欧盟机构将进一步帮助成员国发展相互信任、完备利用信息共享机制、培育跨成员国行动合作能力，以此提升成员国在欧盟协调之下的合作效能。另外，欧盟将对成员国实施欧盟警务合作政策的情况进行有效监督，借助监督及评估手段促使成员国更好地履行责任。

3.倡导跨机构、跨部门的联合行动

欧盟多种安全威胁间相互影响和触发的现状，对欧盟安全治理提出了更高的要求。因而，欧盟有必要在欧盟机构的充分协调之下，完善包括在司法、内务及其他相关领域的警务合作活动。

“欧洲安全议程”所倡导的跨机构、跨部门联合行动从两个支点出发：第一，欧盟机构和成员国执法机构的跨机构合作。欧盟机构将发挥“信息中心”（Information Hub）的作用，包括欧洲刑警组织（Europol）、欧洲边境海岸警卫局（Frontex）、欧洲司法局（Eurojust）在内的欧盟机构将协助成员国执法机构开展合作，通过利用多种警务合作资源，深化与成员国的跨机构合作，提升欧盟机构在执法机构间的行动影响力。第二，欧盟和成员国不同职能部门间开展跨领域合作。针对“欧洲安全议程”涉及的恐怖主义、有组织犯罪、网络犯罪等问题，欧盟开展“特别行动”以推行跨部门战略，与威胁所影响的交通、金融、海关、海域安全、信息技术等部门领域相结合，促进警务合作在相关领域的介入力度，扩大警务合作的覆盖面。

（二）执行层（Implementation level）

“欧洲安全议程”强调欧盟机构、成员国和国家执法机关三者之间充分参与并执行欧盟警务合作政策。在此基础上，“欧洲安全议程”在执行层面上提出了两大支柱行动和三类重点领域，对主要合作方式和重要合作领域进行规范，确保安全议程的有效落实。

1.两大支柱合作行动

欧盟与成员国通过深入执行欧盟既有的警务合作政策，并进一步最大化欧盟措施的附加效用，以求最有力治理欧盟所面临的安全问题；通过情报上的信息交流、行动上的执法合作，深层次推动成员国与欧盟的安全合作。

（1）优化信息交流

虽然欧盟就成员国、执法机关的信息交流采取了一系列的措施，但是现阶段的信息交流规模和深度仍然无法有效满足打击犯罪和维护社会安全的需要，欧盟和成员国之间的信息交流仍存在关键性差距。[5]因而，“欧洲安全议程”将成员国完备、深入利用信息交流机制纳入议题，以期提高信息共享的效率与规模，满足安全治理的需要。

申根信息系统（SIS）、安全信息交流网络应用（SIENA）、欧洲犯罪记录信息系统（ECRIS）将成为优化信息交流的关键所在，并确定了其两大重点优化方向。①申根信息系统（SchengenInformationSystem）：是支持申根国家的外部边境控制和执法合作的大规模信息系统，在申根区内部边境检查取消的情况下保护欧盟内部安全；安全信息交流网络应用（Secure Information Exchange Network Application）：是欧洲刑警组织为了满足成员国执法部门的情报、信息交换需求而设立的实时情报平台；欧洲犯罪记录信息系统（European Criminal Records Information System）：欧盟为促进成员国间就犯罪记录进行信息交换，保证信息共享的快速、一致而设立的信息平台。第一，加强信息系统自身的深入利用。2015年“申根信息系统2.0”升级版信息平台提高了对恐怖嫌疑分子和持有虚假旅行证件的可疑人员的甄别能力；“欧洲犯罪记录信息系统”作为在司法领域的信息交流系统，将合作对象扩展到非欧盟国家，提升了信息交流的地域范围。第二，增强信息系统局域网的建设。为此各大信息数据库将会加强互通性，SIS和 SIENA系统可以进行系统性的交叉核查（cross-check），比对各自系统的情报特征，从中搜寻恐怖主义和其他犯罪之间的相关线索，[6]通过信息数据库间的信息碰撞，利用更海量的数据比对提高发现关键线索的可能性，扩展调查、侦查的方向。

（2）增进执法合作

欧盟机构和成员国执法机构进行联合执法合作是保障欧盟安全的一项重要手段。“里斯本条约”为成员国不同机关提供了法律和实务上的协定，使其有法律依据和规定义务实施行动性合作。[6]“欧洲安全议程”提出了深化执法合作的目标，透过欧盟机构和成员国间的行动性合作来强化执法合作的力度。

第一，发挥欧盟机构的关键性作用，从评估共同安全威胁、定位重点合作领域、促进跨境合作等多角度引导和协调欧盟的执法合作行动。与之相应，成员国充分利用欧盟机构的支持，通过联合行动来应对犯罪威胁。[7]

第二，提升协调中心的能力，促进欧盟对危机和紧急状况的共同响应效率。根据“团结条款”，如果某一成员国遭受恐怖袭击或自然、人为灾害时，欧盟和其他成员国应该以团结精神展开联合行动。①欧盟运行条约：Article 222，The Treaty on the Functioning of the European Union.欧盟所设立的危机响应协调中心作为支持平台，在发生因安全风险所引发的边境、公共安全危机时，可以发挥行动协调功能以助力欧盟和成员国的联合执法行动。

第三，完善专业领域的风险评估机制。借助欧盟机构的专业分析能力和专门业务人员，欧盟已经建立了危险情势的风险评估模式和成员国管控能力的评测机制。其一，可以对空域入境点、边境海域状况、陆界检查点的风险情势进行分析评估，以此认定风险类别和风险高发点；其二，可对成员国的危机管控能力进行预估，对危机应对能力不足的地区、成员国和机构进行及时支援。

2.三类重点合作领域

恐怖主义、有组织犯罪和网络犯罪等活动作为欧盟面临的主要安全风险，在欧洲社会形成了深层次的恶性效应。欧盟要净化社会安全空间，实行有针对性的打击与防范政策迫在眉睫。“欧洲安全议程”针对当前凸显的几大犯罪问题提出了三类重点领域，专门地规划行动范围，开展执法部门的合作以消减安全威胁，拱卫联盟安全。

（1）应对恐怖主义

欧洲的恐怖袭击事件多地域、高频率、大规模发生；恐怖分子的人员构成愈加复杂；欧洲不断有公民加入恐怖组织，接受训练，并返回欧洲策划恐怖袭击；恐怖组织建立的犯罪网络更加紧密，并不断涉足其他犯罪。[8]这类现象凸显了欧洲恐怖主义的地区扩散化、人员本土化、构成网络化发展趋势。欧盟为应对其日趋严峻的情势，出台了针对性的反恐措施。

第一，欧盟下设的执法机构——欧洲刑警组织继续发挥在反恐合作领域的重要平台效用，加强在反恐合作中的专业能力建设，进一步整合本机构的反恐协助能力和合作共享资源，最大化利用和优化现有的欧盟反恐框架。第二，发挥“金融追踪行动”在甄别恐怖犯罪网络中的关键作用，查获和摧毁恐怖分子用于流窜、人员训练和获取犯罪装备的经济活动网络。借助金融情报中心（FIU）识别恐怖犯罪中的跨境金融活动，调查幕后的经济支持者。②FIU（Financial intelligence units）：即金融情报中心，主要功能为利用收集的金融情报来识别涉及逃税、洗钱或其他犯罪活动的金融交易，同时也侦查犯罪团伙、恐怖组织的融资活动。第三，针对恐怖组织的融资活动，依据防范需要采取附带措施（包括：冻结恐怖分子用于非法交易的资产，限制网上交易、信用卡交易等支付方式），强化对现金流和不法现金的控制。

（2）瓦解有组织犯罪

有组织犯罪网络化、规模化的发展趋势让欧洲的经济市场和社会秩序受到了巨大的冲击。欧盟需要从安全合作的角度实行应对之举，瓦解有组织犯罪，摧毁其犯罪网络。

有组织犯罪与腐败、诈骗、走私等经济犯罪有内在联系，犯罪分子通过与经济犯罪的长期关联建立犯罪网络，用此罪掩饰彼罪，掩盖其非法利益。着眼有组织犯罪的金融活动和线索，欧盟逐步加强了对其非法经济活动渗透的应对。譬如，通过金融情报中心对犯罪分子的金融活动进行监控，严控其借助金融手段实施犯罪的意图；针对恐怖犯罪融资、重大资金流向，进行交叉性评估，寻找犯罪线索；与缺乏反洗钱和反恐怖融资能力的第三国建立警务合作关系，共同打击有组织犯罪。

移民群体也是有组织犯罪的目标。犯罪分子利用移民、难民入境欧盟的强烈意愿，组成偷运团伙，进行具有非法牟利性质的移民偷运活动，将移民群体作为敛财的对象。为打击偷运移民活动，欧盟积极采取预防措施：加强边境地区非法移民信息的收集、共享和分析；对申根区的人员活动轨迹进行大规模监视和系统性监测；加强与第三国的合作，在边境之外尽早发现并提前预防偷运活动。

（3）打击网络犯罪

网络安全阵地是防御网络犯罪的第一线，安全阵地的维护和稳定对于应对网络犯罪的发生具有“第一线”的防范作用。[9]首先，欧盟“网络安全战略”针对网络犯罪多发的高风险区域和领域，为执法机构提供专业化的训练，提升其在网络空间的执法能力。其次，欧盟“网络与信息安全指令”逐步推动执法机关与网络安全机构的合作，增强成员国与网络服务商、维护商之间在网络安全方面的保障合作。最后，警务执法机关也重新思考信息交流的方式，提高接受信息的速度，提升情报证据的质量，实时收集电子证据，并吸纳高技能执法人员以满足网络信息交流的高标准。

（三）协调层（Coordination level）

欧盟“自由、安全和司法领域”的警务合作主要在欧盟专门机构和成员国警察部门之间进行，其中欧洲刑警组织（Eropol）主要负责打击恐怖主义、有组织犯罪领域的警务合作，欧洲边境海岸警卫局（Frontex）主要负责边境控制和移民管理事项的警务合作。为了应对欧洲凶猛的恐怖主义浪潮和空前的移民问题，并更好地协调和提升欧盟内部警务合作的行动和效率，欧盟组建了欧洲反恐中心和欧洲海岸警卫局作为加强警务合作的协调机构。

1.强化反恐合作——成立欧洲反恐中心（European Counter Terrorism Centre）

欧洲反恐中心于2016年1月正式运行，机构的设立加强了欧洲刑警组织的反恐执行力，特别是在恐怖威胁事件发生前后能及时地派遣专家小队处理危情，维持欧洲社会的安全状态。欧洲反恐中心主要有以下功能：（1）作为反恐的情报中心，为成员国提供信息系统的接入和交叉比对；（2）提供行动支持、协调和专家团队，提升反恐调查效率；（3）打击网络恐怖主义，监控网络舆论，及时发现、消除和追踪涉恐网络信息；（4）进行直接、迅速的现场支持，通过派遣危机反应小队和支援现场侦查活动应对恐怖袭击；（5）提升反恐战略能力，定期召开案例研讨会，实施定时的恐怖风险评估。

2015年巴黎恐怖袭击事件、2016年比利时布鲁塞尔爆炸事件之后，欧洲反恐中心派遣了60名警员支持法国“博爱”工作小组的反恐调查任务，有效协助了两国的案件侦查活动，并收集到了与恐怖活动相关的800份情报和1600份疑似金融交易线索。[10]欧洲反恐中心的建立，不仅提升了欧盟和成员国的反恐合作能力，而且扩展了欧盟警务合作的空间，参与信息共享升级、执法合作深化的成员国合作意愿更加强烈。

2.管控移民危机——建立欧洲边境海岸警卫局（European Border and Coast Guard Agency）

欧洲边境海岸警卫局于2016年10月6日正式运行，机构的使命是监视欧盟外部边境，与成员国边境管理机关合作，从而快速甄别和应对欧盟外部边境的潜在安全威胁。[11]欧洲边境海岸警卫局肩负以下主要任务：（1）开展联合执法行动，派遣海岸警卫人员、船只、飞机等，以满足成员国边境管控的需求；（2）边境海岸的监测与护卫，实时收集和共享边境监测数据，以支援边境管理机关执法活动；（3）非法移民遣返，查验被遣返者的旅行证件，开展“自愿遣返”工作；（4）开展信息共享与情报合作，与成员国边境执法机关分享犯罪活动情报，加强信息数据库的数据核查；（5）加强机构与地区合作，与非欧盟国家、国际组织在非法移民集聚地区开展联合行动；（6）实施风险性和脆弱性评估，对“非法移民高压力区域”实施风险评估，对成员国边境管控能力实施风险漏洞评估。

欧洲边境海岸警卫队自运行以来，开展了管控非法移民、打击人口贩卖、查缉毒品走私、海上援救等多项任务。以“特里顿”和“波塞冬”行动为例，截至2016年底，协助成员国抓捕了89名走私犯，扣押了303艘用于非法移民犯罪的船只，援救了26428名赴欧移民。[12]欧洲海岸警卫队与成员国的联合行动有效地稳定了欧盟外部边境的安全秩序，逐步遏制边境犯罪蔓延之势，同时也为欧盟申根区的内部人员流动提供了间接的安全保障。

三、“欧洲安全议程”视域下欧盟成员国警务合作的发展趋势

（一）以非传统安全为导向的警务合作路径逐步凸显

伴随着安全问题的全球化，非传统安全威胁逐渐成为损害国家、社会安全的主要来源，诸如恐怖势力的暴力活动、移民衍生的类型化犯罪不断侵蚀社会安全空间，因此维护国家和区域的非传统安全对稳定内部的经济市场活动和公民日常活动至关重要。欧盟主导下的警务合作逐渐向非传统安全治理的方向发展，尝试从源头遏制危害欧盟安全的不安全因素。

首先，传统安全与非传统安全的连接性逐步加深。传统意义上的依据国家边界来进行安全维护活动愈加力不从心，欧洲难民危机就深刻地表现了这一困境。难民潮起始于中东地区内战引发的政治安全危机，进而导致了本地区国民的生存威胁大增；难民迁移后又引发了欧洲地区的移民安全危机和边境安全威胁，对欧洲社会的经济安全、政治稳定、社会秩序产生了冲击。上述现象表明传统安全与非传统安全之间的连接愈加紧密，两者之间可能相互影响甚至对向转化。政治安全风险会引发人权危机，而移民潮扩散带来的移民安全威胁同样会恶化移入国的社会安全秩序。

其次，多种非传统安全的衍生性逐步强化。包括移民安全危机、恐怖主义威胁、跨境犯罪活动在内的非传统安全威胁在区域化背景下正处在快速融合并结构化、网络化的趋势下：移民的迁移意愿促使非法移民网络在欧洲边境地区形成并壮大；恐怖活动借助移民渠道在欧洲流窜，带来了“外国恐怖分子”问题；欧洲当地的犯罪组织利用、诱导移民参与到非法犯罪活动中并建立起犯罪网络。这些现象凸显了多种非传统安全因素在欧洲社会空间内逐步联系、相互刺激、互为支撑的情势。

因此，开展非传统安全领域的欧盟跨境警务合作尤为关键。从威胁来源出发，开展欧盟成员国、欧盟周边国家、关键第三国等地区多治理主体参与的警务合作活动，从源头遏制安全威胁的发生；从威胁对象着手，开展应对恐怖主义、有组织犯罪以及网络犯罪的多目的性警务合作，直接针对凸显的威胁采取预防、打击、瓦解等执法措施。以非传统安全治理为契机，欧盟主导下的警务合作正向着多安全领域、多治理主体的路径演变，在非传统安全治理空间内通过成员国间的警务合作来增强执法效果和安全秩序。

（二）“欧盟机构主导，成员国执法机关参与”的警务合作模式渐趋清晰

长期以来，欧盟机构在欧盟与成员国警务合作中的地位一直模糊不清。成员国通常在一些清晰的优先事项上容易达成共识，进而采取共同体式合作，强调欧盟机构的作用；在某些未能达成共识的领域，则通常采取政府间合作，减少欧盟机构在其中的作用。[13]因此欧盟机构如何发挥引导和支持作用，如何确定合作模式和层级，已成为欧盟亟需解决的问题。“欧洲安全议程”显示，在警务合作中欧盟机构的主导作用逐渐增强，建立欧盟机构主导、成员国共同参与的合作模式将会成为未来发展的方向。

欧盟主导的警务合作逐渐向提升治理层级、强化合作机构能力的方向发展。其一，提升合作层级，推动从成员国等级到欧盟等级的发展。当多数严重的犯罪和恐怖活动袭来之时，单个成员国的内部安全就是所有成员国的内部安全。以往欧盟在安全领域的“碎片化治理”模式使其难以抵御大规模的安全威胁，难民危机以及恐怖袭击频发印证了欧盟成员国在应对安全问题上协调不力的问题。而从欧盟层面开展的警务合作，在修订法律条约和框架、强化成员国合作意愿、联合行动和应用技术等方面优势明显。这些整体优势是单个或多个成员国所不具备的。其二，建立共同的合作模式，加强欧盟机构的能力建设。以往在安全领域的合作多以成员国政府间的合作模式为主。这种国与国之间的合作虽然能对短期安全风险进行合力处置，但是难以形成系统的、长久的合作机制，难以有效地处理如难民危机之类的区域性安全危机。因此，欧盟共同体的警务合作模式十分重要且关键。通过建立“共同合作模式”，成员国能够充分参与合作，欧盟机构在提出合作目标、确定重点领域以及引入先导性技术的过程中，也逐步加强了自身的能力建设，使欧盟层面的区域治理模式更有驱动力。

（三）信息共享与情报合作渐成关键合作领域

信息交换一直是欧盟警务合作中的重要环节，但是在以往的信息交换中存在的，如成员国共享意愿不一、数据库各自独立、数据库监管缺失等问题，阻碍着信息共享的进一步发展。随着欧盟面临的安全危机逐渐增大，欧盟愈加重视信息共享和情报合作在侦测可疑安全隐患和提前预防犯罪活动中的重要性。2016年，欧盟委员会多次呼吁“深度信息交换”，推动成员国执法机构与欧盟机构加大信息交换力度，将信息共享作为应对恐怖主义、非法移民、有组织犯罪的关键方式乃至核心手段。[14]

首先，通过建设完整的信息数据库体系，完善信息库的管理工作。信息数据库体系将以成员国分享数据、欧盟汇合数据、数据库分配数据的模式为发展架构，并设立监管机构加强对信息数据的监督和保护。以“欧洲旅行信息与许可系统”为例，其由信息技术系统、中央单位、成员国单位以及审查委员会构成，进而形成四位一体的体系，分别负责信息情报的接入与分配，信息数据的汇总、维护与保存，情报案例的传送与通报，以及信息管理工作的日常评估。[15]其次，加强各大数据库网络的互通性，进而扩大信息共享的覆盖范围。如加强包括欧洲申根信息系统、签证信息系统、欧洲刑警组织信息系统、出入境信息系统、犯罪记录信息系统等在内的欧盟数据库间的比对核查，以提高对涉恐人员及信息的甄别范围，预先排除安全威胁因素。再次，数据互通也将逐步扩展到周边第三国、国际刑警组织的数据库，从而扩大对安全情报的收集、侦测范围，获取更多对于欧盟及成员国安全机构有益的信息情报。

四、结语

安全是欧盟成员国和欧盟公民最重要的关注点之一，恐怖袭击严重侵扰了欧洲的整体社会安全，移民危机深度影响了申根区公民的自由流动。恐怖袭击以及其他类型犯罪逐渐借助欧盟独特的跨境、跨国性质在欧洲内部蔓延。种种情势都显示，欧盟政府、成员国政府面临着相同的安全威胁，单个成员国所面临的安全危机或是单类安全威胁诱发的犯罪现象并非特定成员国的内部安全问题，而是整个欧盟的安全问题。受欧盟内部难民分配困难、申根区临时关闭、英国脱离欧盟等负面因素的掣肘，以打击恐怖主义和移民治理为主要方向的欧盟安全治理举步维艰。因此，欧洲的执法机关与机构更为紧密地、持续地展开安全合作情势紧迫，全面深化欧盟层级的警务合作愈显必要。

[1]王云才.网络有组织犯罪威胁评估——欧洲网络犯罪中心报告解读与启示[J].中国人民公安大学学报（社会科学版）,2015（1）:10-20.

[2]European Commission.Border and security:building an open and secure Europe[EB/OL].https://europa.eu pol/index_htm,2017-02-26.

[3]Council of the European Union.Development of a renewed EuropeanUnion Internal SecurityStrategy[EB/OL].http://www.consil ium.---europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/jha/14604 2.pdf,2017-03-04.

[4]European Commission.European Agenda on Security[EB/OL].http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-security/index_en.htm,2017-03-04.

[5]EuropeanCommission.State of the Union 2016:CommissionTargets Stronger External Borders[EB/OL].http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3003_en.htm,2017-03-05.

[6]State Watch.The European Counter-Terrorism Centre:proposed powers and information systems[EB/OL].http://www.statewatch.org/news/2015/nov/europol-ectc.html,2017-03-09.

[6]European Commission.Operational cooperation[EB/OL].http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/police-cooperation/operational-cooperation/index_en.htm,2017-03-10.

[7]European Commission.Implementation of the European Agenda on Security:Questions&Answers[EB/OL].http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-1495_en.htm,2017-03-10.

[8]Country Reports on Terrorism 2013[EB/OL].http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2013/224822.htm,2017-03-10.

[9]EC report:Cyber-crime demands a new approach to law enforcement[EB/OL].http://www.scmagazineuk.com/ec-report-cybercrime-demands-a-new-approach-to-law-enforcement/article/411748/,2017-03-11.

[10]Europol.Europol's European Counter Terrorism Centre strengthens the EU's response to terror[EB/OL].https://www.europol.europa.eu/content/ectc,2017-03-12.

[11]European Commission.Launch of the European Border and Coast Guard[EB/OL].http://c.europa.eu/news/2016/10/20161006_en.hth,2017-03-12.

[12]EU Operations in the Mediterranean Sea[EB/OL].http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/securing-eu-borders/fact-sheets/docs/20161006/eu_operations_in_the_mediterranean_sea_en,2017-03-13.

[13][法]奥利维耶·科斯塔,娜塔莉·布拉克.欧盟是如何运作的[M].北京:社会科学出版社,2016.

[14]First progress report towards an effective and genuine Security Union[EB/OL].https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-security/legislative-documents/docs/20161012/first_progress_report_towards_an_effective_and_genuine_security_union_en.pdf,2017-03-07.

[15]Security Union:A European Travel Information and Authorisation System[EB/OL].http://europa.eu/rapid/press-release_MEM O-16-3706_en.htm,2017-03-13.

【责任编校：谭明华】

Developing Trend of EU Policing Cooperation under the Perspective of"European Security Agenda"

Zeng Fanjing,Wu Tao
（People's Public Security University of China,Beijing 100038,China）

European security cooperation has always been the most important objective of EU policing cooperation,at present,the current threats suchas terrorism,immigration crisis,organizedcrime,prompt theEU tomakeinnovationsin the policing cooperation.The European Commission proposed"European security agenda"in 2015,Then the EU implemented the reform measures of EU policing cooperation from policy level,execution level and coordination level,and draw up the development plan for the direction,field,content and organization of police cooperation,governance,participation of the EU leading members,and strengthen the information sharing of intelligence.

InternationalPolicing;Policing Cooperation Innovation;European Security Agenda;EU PolicingCooperation;Developing Trend

D631

A

1673―2391（2017）04―0018―07

2017-04-16

曾范敬（1975—），男，山东青州人，中国人民公安大学国际警务执法学院副教授、法学博士，研究方向为国际警务执法合作；吴韬（1992—），男，四川广安人，中国人民公安大学2015级硕士研究生，研究方向为涉外警务。