罗永宽，王真宇

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

我国协商民主的价值契合与机制改进
——基于中观决策视角

罗永宽，王真宇

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

我国协商民主从理论到实践，从政治到价值，从机制到形式，学界内是仁者见仁、智者见智，有待于从中观决策的角度去审视协商民主在决策价值与运行机制改进等相关研究，目的在于解决协商民主中存在的制度缺损、执行走样、决策不协调等诸多困境，改进、完善协商民主机构与机制，引导民众广泛、自由参与协商活动，规范中观协商行为，解决宏观与中观协商民主协调发展问题，为推进协商民主研究与实践探索达成更多共识。

协商民主；中观视角；价值契合；机制改进

1980年美国学者约瑟夫·毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次提出协商民主的概念，自此中西方学者从不同的方式与角度展开了协商民主的学术探讨。21世纪之初，我国学者开始关注协商民主，赋予协商民主更丰富的内涵和新意，并且推动了协商民主的实践发展。经历几十年的发展，我国协商民主在顶层制度设计、基层治理实践等方面取得了丰硕的研究成果，但是在实现广泛的公共协商和有效的政治参与等中观视角上依然陷入后劲不足的困境，究其原因在于无法激发协商民主的主体效能。协商民主的中观视角是相当于宏观与微观之间的层级视角，在中观决策系统中，决策（组织）主体主要有地方党委、人大、政府、政协等组织及权力机构部门，凡涉及地方社会、经济发展、人民生活等重大问题，都由其来行使协商权、决定权、地方政策的制定权。协商民主的中观决策视角，介乎于顶层制度设计与基层治理实践，是连接协商民主制度与基层协商民主实践的重要桥梁，是激发协商民主制度优势和实践经验的关键一步，是协商民主理论与实践在我国发展的重要体现。因此，从中观决策视角审视我国协商民主的价值契合与机制改进，对于进一步推动我国协商民主具有重要意义。

一、协商民主理论与价值的关切

协商民主可以理解成一种理性的决策形式，不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。[1](p26-33)关于协商民主的价值，李效熙、郑雅卓认为协商民主体现了民主理论在当代社会的新发展，具有许多传统代议制民主无法取代的价值。[2]至于协商民主在决策中的应用，有学者特别强调协商民主在决策过程中的环节，对话、磋商、讨论、听证、交流、沟通、审议、辩论、争论等协商民主的各种形式，其实都是公民参与政治生活的重要渠道以及决策科学化民主化不可或缺的环节。从协商决策的角度来看，我国协商民主不是协商和民主一般意义上的融合，而是一种新兴的决策方式与决策形成机制，协商是民主的形式，民主是决策的过程，目的是达到科学、合理的决策。协商民主的价值主要体现如下几个方面：

（一）协商民主为公共决策组织找到一种公认的决策方式。

民主协商的核心是通过平等互动与磋商的方式达成一种利益均衡，使各方的利益得到相应的考虑与照顾，最终形成一种彼此接受的解决方案。[3](p94-97)政党、政府、公共组织、社会团体等利益集团，在对政治、经济、生活、安全等领域或者社会共同关注的、涉及广大民众切身利益的问题进行决策时，可通过协商民主预设的决策程序与方式进行平等、自由的互动、交流、磋商、审议，使各方了解并尊重彼此的立场、意见、诉求、分歧，从而在公共利益最大化的前提下，以协商的形式找到最大共识，并达成各方均可接受的决策方案或政策措施。[4]这种决策方式虽然决策效率不一定高，但它肯定是大多数人尤其是社会民众最欢迎的。

（二）协商民主为民众参与公共决策找到一种新的参与渠道。

协商民主作为理性决策的一种好形式，恰好能为实现科学决策、合理决策、民主决策找到一条重要参与渠道，是在既有民主政治基础上的一种综合战略升华，是推动中国社会经济体制转型的重要举措，有效避免参与决策的过程仅被少数知识精英、白领群体所掌控，给予了民众参与协商、表达合理诉求的便利和机会，把他们的利益和想法纳入决策和政策的制定框架内。

（三）协商民主为科学、合理的公共决策奠定了制度基础。

通常情况下，重大决策采用协商民主的方法走协商民主的决策程序，是保障决策的科学、合理的重要前提条件。只有经过广泛参与，通过利益相关者平等对话与协商，发挥出集体智慧，集思广益，才能保证决策机制的完整性和正当性。[5](p47-56)经过协商民主的主体与客体充分地讨论、协商和论证，让可行性与不可行性的观点、立场相互碰撞，更容易发现动议事项其中的真谛与问题，在决策目标的约束下，进一步找到发扬优势、解决问题的办法和措施，经过补充、修改、完善动议事项，最后做出的决策不一定是最优，但协商民主一整套决策机制保证了其科学性和合理性。

（四）协商民主制定的政策更容易在社会民众中得到贯彻执行。

一项新的政策出台或者一项动议事项在决策前、决策中，甚至执行反馈的全过程，均可通过引入协商民主的程序、决策机制来完成。经过主体与客体，各种不同利益集团的多次磋商博弈，力求通过不断的协商与沟通，消除参与其中的不同组织、不同人群之间的冲突与分歧，使得各方都能比较了解决策的全过程，从而促使人们努力达成并遵守共识协议。由此，通过协商民主的程序形成的决策结果或者政策措施更容易得到多数人的理解和认同，在具体的贯彻执行中易于顺利实施。

（五）协商民主形成的公共决策可抑制决策组织的腐败行为。

协商民主形成的公共决策有一个显著优点，即最大程度上体现大多数公众的利益。协商民主按照规定的程序、议事的规则多次协商，通过公开透明的方式，从事项动议-讨论主旨-起草方案-收集意见-反馈情况-修改方案-形成决策-反馈完善依次完成，包括对决策失误的责任追究，这有利于决策组织或决策者做出符合本地区实际、反映群众利益的决策，对寻租及贪腐行为的产生也形成诸多限制，最终以公众的满意度来检验决策的结果合理与否，有益于彰显社会正义。

二、协商民主的中观缺失与问题解析

协商民主中观视角的发展困境，实际上体现出协商民主的主体效能问题，尤其是在涉及地方社会、经济发展、人民生活等重大问题上，以协商民主的决策方式来审视中观协商民主，从形式到内容都存在制度缺损和错位。

（一）协商民主缺乏动议事项基本规范。

从中观的公共决策及政策制定过程看，从立项开始就存在着随意性、零散化现象，协商民主的动议事项缺乏制度保障，[6](p5-11)由于民众参与协商、民主决策也不是法律的硬性要求，决策组织对动议事项是否采用了协商民主的方式，是否经过了协商民主的程序来完成最终决策并不承担法律责任。一些地方决策组织及权力机构对协商决策的具体程序操作，如对哪些动议事项需要公开让民众参与，具体由哪个部门来牵头组织实施，需要在哪个层面发动，并没有完整的制度规定。一些地方认为只是按部就班把有些需要讨论、研究的事项推给人大、政协，有些就由地方党委、政府让动议事项的有关部门组织相关代表或者群众召开一个讨论会或座谈会，听听意见或建议，走形式过场，这就无法发挥协商民主对决策参与、政策制定的影响力。

（二）意见吸纳和决策论证不充分。

民众有机会通过协商民主的方式参与到参政、议政、民主决策，是人民当家作主的具体体现。他们通过合法、合理的渠道正当表达对重大问题、民生政策的看法以及对公共利益的诉求，是其基本权利所在。即使民众的意见与决策组织机构不一致，亦理应受到重视，在决策前、决策中，公开有关不同意见，反复协商沟通，找到正确决策方案。但这在现实中很难实现，例如，2016年郑州投资6.5亿建设立交桥，立交桥建成开通后就出现交通拥堵现象。决策事前、事中民众和交警表达与方案相左的意见，不仅没有予以公开，也没有得以重视，民众和交警的意见并没有被采纳到规划决策中来，导致决策失误。在当今自媒体盛行的情况下，地方决策组织怕公开及采纳以后，引起更多连锁反应、负面效应，相左的意见公开程度与采纳就非常有限。这不仅挫伤了参与者热情和积极性，而且有悖于科学决策机制设计的初衷。

（三）涉及民生事项的协商不充分。

随着我国协商民主建设加快推进，2015年2月中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，强调协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商。但现实中涉及群众切身利益的实际问题，在地方决策主体组织的民众参与协商，收集当地民众的意见、建议、想法的过程中，虽然也在探索做这方面的工作，有些甚至做了决策前的大量准备工作，包括专家论证、可行论证、风险评估，似乎考虑已经很细致了。恰恰在协商民主方面，由于涉及人数较多，时间较长，过程复杂，协商沟通往往是不充分的，出问题就在所难免。比如，2016年6月25日，湖北仙桃市拟建生活垃圾焚烧发电站项目工程，引发社会广泛关注，各种言论刷爆了当地的朋友圈和论坛。民众不满的主要是该项目工程选择地点距离居住区不够远，以及担心焚烧厂能否严格按照规范运作缺乏有效的监督机制。为此，部分民众群聚街头抗议新建生活垃圾焚烧发电站项目，引发了群体性事件，这与协商民主不充分有直接关联。

（四）民众参与协商与民主决策不协调

现在多数地方中观决策组织开展民主协商，通常采用的方式是座谈会、听证会、咨询会、专题协商会，基本限于本级党政组织特别关切、上级组织又非常强调的政策制定或动议事项。实际上涉及的重大民生政策和动议事项很多无法纳入协商民主的范畴，一般民众参与到决策主体组织的协商民主活动，参与协商民主所表达的想法、建议、意见被采用的情况有待加强。至于那些上级没有强调，或没明文规定的公共决策事项，地方组织的协商活动就是走走协商民主的形式而已，从而导致民众参与协商与民主决策不协调，形成的决策缺乏社会认同感和公信力。

三、协商民主的纵深推进路径与方略

改进、完善协商民主的决策机制，既要立足当前现实情况，更要着眼中国特色社会主义发展的大方向，创造条件加快推进其向纵深发展。

（一）开放协商民主的民众参与机制。

参与渠道是民众切实参与地方协商民主、实现决策组织与民众互动的载体。要推进协商民主在地方决策中应用，必须全面开放协商民主的参与机制。根据不同群体尤其是弱势群体利益表达的需要，在协商民主参与的领域，全面开放动议、议事、对话、磋商、沟通、审议、讨论、辩论、议事、会谈、论坛、走访、恳谈等多种形式，广泛运用微信公众号、微博、论坛、网络等新兴载体，增加交互性、去中心化，为决策组织和民众互动创造条件，让处于弱势群体的民众从动议事项的立项到地方政策制定、决策结果的应用、政策实施中的评议等全过程自由参与。遇到民众反响强烈的问题，应进行零距离的协商，按程序约定有兴趣的民众参与其中，最大限度扩大协商的参与面。

（二）建立主体与客体之间的充分协商机制。

在规范的协商民主决策的框架内,协商是由决策（组织）主体与参与（民众）客体之间就共同关心、关注的问题依据协商民主制度和规定程序来实现的，所以建立主体与客体之间的充分协商机制是十分必要的。其机制实现前提是一切以人为本，尊重和保障民众正当合理的共同权益，让参与者民众尤其是弱势群体能平等自由地参与协商，在协商环节享有同等的地位与话语权。通过观点碰撞、交流沟通，在进行决策环节前的零距离协商中，坚持问题分析导向，集思广益、广纳谏言；在协商这个环节，尽量通过不同方式、不同形式，在合适的场合、合适的时点，公开有关进程和情况，必要时进行专题听证，以确保协商的问题能够得到充分表达、有效沟通，最大限度地形成共识，消解或缩小利益分歧。这样制定的政策或通过的决定事项才具有社会的认同感和公信力。

（三）改进既有用又管用的协商民主推进机制。

有了明确的规范，才能有效运行。要用制度来界定必须纳入协商民主程序的重大事项，在地方权力决策组织决策之前、法定会议表决之前、行政组织决定之前进行协商民主，决策组织尽可能地通过各种公开形式告知民众，介绍有关基本情况，方便民众有机会参与、有渠道参与，让其成为一项常态性的地方协商民主决策制度。通过内生性的决策权力机构与外部性社会民众互动，广纳群言，广集民智，找到最大的共识，同时拿出有说服力的依据，供最后有权决策者参考，做出科学、合理的决策。

（四）完善实施民主决策反馈修正机制。

在地方决策组织的决策完成过程中，除了对民主决策中的各个环节进行协商外，还需要建立、完善、实施民主决策反馈修正机制。[7](p13-14)意在引入民众对地方决策组织制定的政策或通过的决策方案，进行评议、反馈，包括客观评价预期效果，是否出现原来未能预见的问题，是否需要对决策进行重新设计修正。通过跟踪决策组织制定的政策或通过的决策方案在实际执行过程中出现的不科学、不合理的地方，以及实施中出现的新情况、新问题，收集汇总有关反馈信息，信息收集还应开阔视野、接地气，例如通过反映社情民意的网上交流平台来收集民众意愿。决策方案论证之后有需要修正的，应及时进行补充、修改、完善，使决策更加科学、合理，确保民主决策更加符合客观实际。

四、结语

从中观协商民主的视角来审视民主决策，从形式到内容都存在机构非专、制度缺损、执行走样、决策错位等诸多机制性困境。改进、完善协商民主的决策机制，既要立足当前现实情况，更要着眼中国特色社会主义发展的大方向，特别是地方决策组织应该及时跟进，把握大局，公正全面地做出正确合理的选择，引导协商民主有条不紊地推进，改进、完善协商民主机构与机制，引导民众广泛、自由参与，规范中观协商行为，解决宏观协商民主与中观协调发展问题，为推进协商民主研究与实践探索达成更多共识，在实现其价值上下真功夫。

[1]陈家刚.协商民主引论[J].马克思主义与现实，2004，（10）.

[2]李效熙，郑雅卓.正确认识和把握社会主义协商民主——学术界关于协商民主的研究综述[N].人民日报，2013-01-24（7）.

[3]邹宗根.基层协商民主：功能、过程与建构[J].中共济南市委党校学报，2012，（2）.

[4]俞可平.中国特色协商民主的几个问题[J].学习时报，2014-01-09（3）.

[5]陈家刚.关于社会主义协商民主制度建设的思考[J].中共天津市委党校学报，2014，（5）.

[6]朱宗友，许开轶.协商民主研究：10年回顾与思考[J].中州学刊，2013，（7）.

[7]吴洪波.改进党委决策方式的几点思考[J].中共银川市委党校学报，2006，（6）.

责任编辑申华

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1003-8477（2017）04-0041-04

罗永宽（1966—），男，武汉大学马克思主义学院常务副院长、教授、博士生导师；王真宇（1990—），女，武汉大学马克思主义学院博士研究生。