从建设到治理:公共文化服务体系优化的基本逻辑

2017-03-07沈亚平陈建

湖北社会科学 2017年4期

关键词：服务体系逻辑供给

沈亚平，陈建

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

从建设到治理:公共文化服务体系优化的基本逻辑

沈亚平，陈建

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300350）

以构建公共文化服务体系的方式提供公共文化产品及服务，是我国政府履行公共文化服务职能的基本路径。我国公共文化服务体系在架构运行过程中逐渐形成了“以建设促供给”的逻辑，导致公共文化服务实践存在政府“划桨”行为过多、非政府主体力量过弱、重硬件轻软件等缺陷。而推进国家治理体系与治理能力现代化、构建现代公共文化服务体系等目标的提出为公共文化服务体系的优化创新提供了契机。对此，应将治理逻辑嵌入公共文化服务体系，强调多元主体合作与共治，探索多渠道互补的供给路径，强化需求表达与回应、服务规划与配置、服务质量评价等配套机制建设。

公共文化服务体系；建设逻辑；治理逻辑

提供公共文化服务是现代政府公共服务职能不可剥离的一部分，也是建设服务型政府、保障和改善文化民生的重要路径。我国政府在构建公共文化服务体系、履行公共文化服务职能过程中逐渐形成了以体系建设保障、促进公共文化服务供给的基本逻辑。这种“以建设促供给”的逻辑可以在短时间内迅速调配公共资源，改善公共文化服务供给不足局面，缓解公共文化服务供需矛盾。然而，随着我国经济社会转型的不断深化，人们日益增长的精神文化需求更具异质性与多元化，基于建设逻辑的公共文化服务体系暴露出诸多缺陷，已开始制约公共文化服务质量提升与社会效益改善。2013年11月，中共十八届三中全会在将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标同时，首次提出“建立健全现代公共文化服务体系”的目标。因此，问题的积累叠加与实践的顶层设计都要求我国公共文化服务体系必须进行一次深刻的调整与优化。

一、公共文化服务体系中的建设逻辑

（一）公共文化服务体系中建设逻辑的形成。

进入21世纪后，人们日益增长的精神文化需求与公共文化服务供给不足的矛盾更加突出。如何有效增加公共文化服务成为政府文化职能转变及文化体制改革的重点。在这样的背景下，以构建公共文化服务体系为途径，以系统性体系建设增加服务总体供给，成为政府履行公共文化服务职能的基本选择，公共文化服务体系中的建设逻辑开始形成。2005年10月，中共十六届六中全会首次提出要“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，以体系建设促进服务供给的思路开始明确。2006年3月，十届全国人大四次会议审议通过的“十一五规划”，部署了村村通广播电视工程、农村电影放映工程、乡镇综合文化站建设工程、文化信息资源共享工程、重大文化设施建设工程等多项公共文化服务建设重点工程。以这些重大工程项目为突破，建设逻辑开始贯穿于公共文化服务体系架构与运行过程中。2007年8月，央办、国办下发《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，对公共文化服务体系做出系统规划，完善重大公共文化服务工程、增强公共文化产品生产供给能力成为整个体系架构的重点。此后，十七大、十七届六中全会、十八大及多次重要会议都对构建公共文化服务体系进行了重要论述，并出台了一系列指导、规划公共文化服务体系建设的政策文件，公共文化体系中的建设逻辑开始进一步强化。这种强化主要体现在两个方面：在目标上，要求建成覆盖城乡的公共文化服务体系；在内容上，公共文化服务设施、工程、项目建设在更大范围内铺开。基于建设逻辑的公共文化服务体系成为我国政府提供公共文化服务职能的主要途径。

（二）公共文化服务体系中建设逻辑的表现。

公共文化服务体系中的建设逻辑主要体现在以下方面。第一，以“建设促供给”为主线。通过大规模的场馆及硬件设施建设，搭建广覆盖的硬件设施网络、产品供给网络，以此履行政府公共文化服务职能，满足人们基本精神文化需求。当这种建设导向过于强烈时，“以建设促供给”会转变为“以建设代供给”，这构成了公共文化服务体系架构和运行的基本特征。第二，以强烈的政府取向为核心。在公共文化服务体系建设逻辑运转中，政府不仅决定公共文化服务体系的每一步架构和运行，还通过各类文化事业单位、文化类国企直接参与公共文化服务需求感知、生产配置等过程。第三，以硬件建设为重点。构建公共文化服务体系的主要任务就是建设完善各级各类公共文化服务场馆等硬件设施，形成以博物馆、图书馆、艺术馆、美术馆、乡镇文化站、农村与社区文化活动室（中心）为主的设施网络；同时，通过一系列重大公共文化服务工程的建设，如广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程等，进一步提高公共文化服务设施网络的覆盖范围与密集程度，这也是公共文化服务体系最能体现建设逻辑之处。第四，以项目建设为突破。公共文化服务体系建设也包含若干个重大项目建设，其中，国家公共文化服务体系示范区（项目）就是典型的项目制形式。通过这一项目，中央政府利用专项资金、政策有效引导、规范地方与基层公共文化服务体系建设，保证公共文化服务体系建设一贯到底。

二、基于建设逻辑的公共文化服务体系的缺陷

（一）政府“划桨”行为过多，公共文化服务质量较低。

企业家政府理论认为，“政府的职责是掌舵而不是划桨；具有企业家精神的领导人应是掌舵者、决策者、催化促进者和牵线搭桥者”。[1](p12)公共文化产品与服务具有的不同程度的消费非竞争性与非排他性决定了政府及相关公共部门在公共文化服务体系构建过程中应发挥“掌舵”作用，即以科学决策引导公共文化服务体系运行。然而在实践中，政府过多干预、操纵了公共文化服务供需过程，“划桨”色彩明显，导致公共文化服务质量不佳。一方面，政府控制公共文化需求感知。“目前我国主要以政府意见和文化公共部门服务来主导和表达社会公共文化需求，并作为公共文化服务体系建设的依据。”[2](p57-60)然而，公众实际的公共文化需求与政府认为的公共文化需求偏差较大，并且政府在公共文化需求认知上呈现一定程度的供给前置导向，即主观认为供给的公共文化服务就是公众所需求的。因此，在某些情况下，政府的公共文化服务供给已偏离了公众真实需求，这也是导致公共文化需求得不到有效满足的原因之一。另一方面，政府文化、新闻出版广电等部门及各类文化事业单位直接参与、操办公共文化服务硬件设施网络建设、公共文化服务生产与供给等具体事项，供给主体单一化、供给内容同质化等问题较为严重。

从影响后果看，政府“划桨”行为过多，“掌舵”行为不足，容易导致政府对公众公共文化需求的感知及供给规模、结构的误判，加重公共文化服务供需非对称性矛盾，即公共文化服务供给量少于需求量，公共文化服务质量达不到需求满意水平，单一化供给结构不符合多样化需求，甚至出现供非所需、无效供给等问题。这些质量性与结构化矛盾在很大程度上降低了公共文化服务的质量水平和实际效能，不利于公共文化服务公众满意度的提高。同时，受公共资源、政府能力有限性的制约，政府“划桨”行为过多，必然影响“掌舵”职能的发挥，这也是导致我国公共文化服务体系软件建设滞后的重要原因。另外，政府过多的“划桨”行为不仅加重了政府公共服务的负担，也挤压了市场、社会参与公共文化服务体系运作的空间，不利于形成公共文化体系多元参与、共建共享局面的形成。以农家书屋工程为例，农家书屋工程是我国推行的公共文化服务重点工程，至今中央财政累计投入超200亿元，建成农家书屋60多万个。但新华网记者在2015年的一次走访调查中却发现一些地区的农家书屋存在“空壳化”、形同虚设，图书配置脱离农村居民生产生活实际，甚至出现“北方介绍种甘蔗、旱地配发养鱼书”的笑话。[3]此外，由于农家书屋中的图书资料多为县级以上新闻出版部门统一配送，各地农家书屋同质化较为严重。这些问题都导致农家书屋不仅不能满足农村居民的文化需求，反而造成严重的资源闲置与浪费。

（二）非政府主体力量过弱，减损公共文化服务体系的社会效益。

公众对公共文化服务的需求并非是一成不变的，而是随着经济社会发展、个人偏好演进表现出动态变化的特点。[4](p35-38)基于建设逻辑的公共文化服务体系具有供给主体单一化、供给内容同质化、供给方式趋同化等局限，已经不能适应基本公共文化服务诉求多元化的新要求。究其根源，在公共文化服务体系中，社会组织、市场组织等非政府主体参与不足、力量过弱，公共文化服务多元供给格局尚未形成，各主体之间未形成有效合力，是导致公共文化服务有效供给不足的主要原因之一。

从发展历程看，基于建设逻辑的公共文化服务体系是由计划经济时期的文化单位体制和改革开放后形成的公益性文化事业体系发展而来。这种制度变迁上的路径依赖决定了政府及相关公共部门仍然是公共文化服务生产、供给的基本力量。但目前公共文化需求扩大化与公共资源稀缺性之间的矛盾更加突出，公共文化需求多样性与政府能力有限性之间的差距明显扩大，以政府为主的有限公共部门在公共文化服务生产、供给等方面暴露出资源紧张、力量不足的局限。而社会组织、市场组织、公民个人等非政府主体又因为各种因素的制约无法充分参与到公共文化服务体系架构与运作实践。目前，我国公共文化服务领域“约有8700多支馆办文艺团队、30多万个群众业余文艺团队以及不计其数的自发文艺组织，但真正符合依法在登记管理部门登记、具有比较健全的内部治理结构和管理制度、具有独立承担民事责任能力要求的社会组织，为数还很少，并且多数还不能成为承接政府购买公共文化服务的社会组织”。[5](p14-16)政府过多的“划桨”行为、对社会组织的不信任，也挤压了市场、社会多元主体参与及功能发挥的空间，导致非政府力量过弱，多元主体有效合力不足，减损了公共文化服务体系的社会效益。

（三）“重硬件轻软件”的错位格局制约公共文化服务体系的运转。

以硬件工程为重点、以项目建设为引导是公共文化服务体系建设逻辑的具体外化。近些年来，政府通过大规模文化基础设施投资，已在公共文化服务硬件网络方面取得了显著成绩。然而，公共文化服务体系软件建设却严重滞后，公共文化服务需求反应及供给机制、财政保障机制、评价反馈机制等多项机制建设均存在较大空白，公共文化服务体系的领导机制、协调机制、人才培养机制仍处于起步探索阶段。公共文化服务体系这种“重硬件轻软件”的错位格局已严重制约公共文化服务体系运行。一方面，以评价机制为例，评价机制不健全导致公共文化服务质量水平无法得到有效监测，从而无法发现实践中存在的问题，公共文化服务体系建设也就无法进入“建设—评价—反馈—改进”的良性循坏，最后导致公共文化服务体系建设不能尽快转入精细化阶段。另一方面，因为没有制度、机制的长程约束和保障，“重硬件轻软件”的错位格局会助长政府不良政绩观念，容易导致各种公共文化服务“政绩工程”、“形象工程”频出，从而降低了公共文化服务的有效性。据报载，某个人口不足13万的西部县城以促进文化繁荣为名，计划投入6.5亿元在县城周边的山体上安装2700余盏霓虹灯，用以打造“月光之城”；一些县市斥巨资打造硬件设施一流的剧院、文化广场，却利用率极低，造成严重资源浪费。[6]这类“文化项目”耗资巨大、规模宏大，往往是在政府缺乏有效制度约束、盲目决策下启动，是政府官员畸形文化观、政绩观的表现，最终结果却劳民伤财，严重违背了政府公共文化服务的宗旨。

三、从建设到治理：公共文化服务体系优化的逻辑转换

（一）治理概念与公共文化服务体系的兼容性。

从基本概念看，治理与公共文化服务体系具有较大兼容性。“治理”源于古希腊语和古拉丁文的“掌舵”一词，带有控制、引导之意。1989年，“世界银行首次运用“治理危机”一词来描述当时非洲一些国家的危机状况，其后治理的含义不断扩展丰富。詹姆斯·罗西瑙将治理界定为“一系列虽未被正式授权，但却能在其活动领域有效发挥作用的规章机制”。[7](p5)罗茨从最小国家的管理活动、公司管理、新公共管理、善治、社会—控制体系、自组织网络六个方面界定了治理的不同含义。[8](p89-96)全球治理委员会对治理的定义更加全面精确，认为治理是“各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。[9](p60-65)从以上概念界定可以看出，治理具有较强的包容性与开放性，它对多元主体共治、政府之外的社会及市场力量的强调恰恰可以弥补基于建设逻辑的公共文化服务体系的缺陷。

（二）从建设到治理的必然性。

1.渐进调整累积促成的质变。

道格拉斯·C.诺斯认为绝大多数的制度变迁都是渐进的，重大的制度变迁往往是通过无数次具体且微小的变化累积而成的。[10](p105)这一观点对公共文化服务体系的变迁同样适用。公共文化服务体系作为将制度、组织等诸多因素杂糅在一起的复杂框架也具有变迁上的路径依赖性，其重大变迁的实现需要具体渐进调整的累积，即由量变到质变的过程。我国公共文化服务体系在形成、发展过程中逐渐形成的建设逻辑具有难以消除的内在矛盾，即这种公共文化服务体系在结构、内容及制度化建设上的“粗放化”与人们公共文化需求的“精细入微”难以匹配。如果公共文化服务体系不从基本逻辑上转变，这一矛盾就会愈演愈烈，进而“倒逼”公共文化服务不断找寻新的供给方式或途径。当这种渐进调整积累到一定程度，就会引起公共文化服务体系核心逻辑、基本理念以及具体内容的重大变化，也即由量变到质变。从具体实践看，基于建设逻辑的公共文化服务体系的渐进调整主要集中在多元主体的不断引入、多元供给渠道的开拓以及精细化机制建设方面。例如在公共文化服务体系构建过程中鼓励社会及市场力量参与，加强相应的公共文化服务保障、协调、评价机制建设等。这些具体调整都具有明显的治理意味。因此，由量变达成质变的过程，在很大程度上也就是公共文化服务体系由建设向治理转变的过程。

2.关键节点的出现。

历史制度主义在研究制度变迁时格外强调关键节点的重要性，认为“具有特定顺序的因果变量的相互影响在某一具体时刻的这一点上结合在一起”。[11](p186)具体到公共文化服务体系的变迁过程，构建现代公共文化服务作为顶层设计的提出成为实现由建设到治理的转变的关键节点。2013年11月，中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，并首次提出“建立健全现代公共文化服务体系”的目标。“现代公共文化服务体系”的提出预示着公共文化体系构建在顶层理念上将发生重要调整。2015年1月，央办、国办下发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，对构建现代公共文化服务体系做出系统规划。至此，现代公共文化服务体系基本完成了从理念创新到顶层设计的过程。这一重大变化为实现公共文化服务体系从建设转为治理提供了契机，也使得之前长期累积的渐进调整和边际变化产生了质的飞跃。与以往相比，这次规划已超越了公共文化服务体系中建设逻辑的范畴，其中对多元力量参与、政府购买公共文化服务、政府与社会资本合作等治理范畴的强调都显示出现代公共文化服务体系遵循治理逻辑，而不是过去的建设逻辑。因此，构建现代公共文化服务体系就是在治理现代化引导下的公共文化服务体系优化过程。

四、基于治理逻辑的公共文化服务体系优化策略

（一）理念层面：治理逻辑的融入。

将现代治理理念融入到公共文化服务体系中去，以治理逻辑取代建设逻辑，应坚持以下理念：第一，开放性，应将公共文化服务体系的优化与运作视为开放性系统运作过程，而不是单一的封闭式建设实践；第二，多元性，公共文化服务体系构建与优化需要政府作用，但也离不开多元主体的共同参与，必须将共建共享的原则融入到具体实践中去；第三，互动合作，公共文化服务体系的优化与运作需要权威，但更需要持续的互动、协商与合作，互动合作是公共文化服务体系优化和运行的关键；第四，需求导向，坚持公众需求导向，强化回应性与责任性，是提高公共文化服务质量的基本要求；第五，服务取向，公共文化服务体系存在和运行的意义在于满足人们基本文化需求，保障人们基本文化权益，其宗旨在于服务，体系建设只是工具和手段，公共文化服务供给必须坚守服务取向。

（二）主体层面：多元合作与共治。

“在多元社会治理力量并存的条件下，已经不再是一个政府‘少干预’和‘不代替社会’去开展行动的问题了，而是一个政府如何去与多元社会治理主体共同开展行动的问题了”。[12](p2-13)在当下公共文化服务主体力量有限的情况下，鼓励、引导社会力量或市场力量参与，实现多元互补共进应是公共文化服务体系优化的必要选择。不同主体在公共文化服务体系优化过程中应有不同的强化点。第一，政府及文化行政部门作为管理主体，应正确认识、遵循公共文化服务发展规律，以治理的思路引导公共文化服务体系优化与运行，减少不必要的“划桨”行为，强化掌舵职能，为公共文化服务体系运行营造良好的环境。第二，文化事业单位作为供给主体，应在推动事业单位改革的同时，着重提高公共文化服务的效能，以高效管理、优质服务提高公共文化服务质量水平。第三，对于公民个人、市场组织、社会组织等参与性主体，只要其有利于公共文化服务发展，政府除了给予必要的政策、财力支持及规范监督外，就不应该过多干预，而是应该积极引导，鼓励参与。总之，这几类主体在结构、层次、性质等方面具有很强的互补性，可以营造各类主体间的合作伙伴关系，以形成良好的合作共治局面。

（三）路径层面：多渠道互补供给。

在治理现代化视野下，市场经济的完善、社会力量的兴起、政府职能转变都为公共文化服务多元化供给创造了有利条件。在实现公共文化服务主体多元化的同时，应着重探索多样化的公共文化服务生产与供给路径。第一，塑造政府、市场、社会三者之间的合作互补关系。政府必须改变以往在三者关系中的“上位”角色，以平等的身份与市场、社会开展良好互动，这是优化公共文化服务供给的基本前提。第二，在具体渠道上，政府可以根据具体公共文化服务事项，选择不同的生产与供给方式。对于基础、核心的公共文化服务，如投资数额巨大、回报周期过长的农村或贫困地区的公共文化基础设施建设，政府仍要担负主要责任；对条件成熟、市场与社会力量愿意承担的公共文化服务事项，政府可以通过购买、公私合作、委托代理、招投标等方式，引入多元力量参与。第三，公共文化服务生产、供给多样化路径的畅通有效，有赖于政府契约意识、法治观念、合同管理能力、监督考核能力的强化。第四，激发公民在公共文化服务中的创造性，引导公民“自服务”。通过农村和社区文化资源的科学开放、人力资源的积极培养，引导公民积极开展各种文化活动，以公民自行动、自服务实现精神文化需求的满足，以此弥补公共文化服务的不足与空白。

（四）配套机制层面：全方位、多层次机制建设。

公共文化服务体系的优化需要加强相关配套机制的构建与完善。第一，建立公共文化需求表达与回应机制，增加、畅通表达渠道，并将公众基本公共文化诉求与权益保障作为政策制定的基本依据。第二，完善以补偿均衡为取向的公共文化服务规划与配置机制。所谓补偿均衡，就是要通过加大对农村和其他公共文化服务落后区域的公共文化产品与服务供给，并在财政投入和政策支持上适度向这些地方倾斜，补齐公共文化服务发展“短板”，提升整体公共文化服务质量与均等化水平。第三，加强公共文化服务质量评价机制建设。既要让政府、社会公众、第三方评估机构等多元主体共同参与公共文化服务评价过程，建立多元参与、交互作用、开放透明的公共文化服务评估机制，以机制建设带动评估常态化；又要将评价结果反馈纳入现代公共文化服务体系运作全过程，形成“运作—评价—反馈—发展”持续化过程；同时，还应将评价结果纳入政府绩效评估体系，作为考核政府政绩的重要参考，变公共文化服务评价“软指标”为“硬约束”。第四，强化公共文化服务保障机制建设，建立健全适应现代公共文化服务体系运作的领导机制、保障机制、协调机制等全方位、多层次机制建设。

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