行政决策认同:合法化视角下的困境探究

2017-03-07翟月玲

湖北社会科学 2017年4期

关键词：合法化合法性困境

翟月玲

（聊城大学法学院，山东聊城 252059）

行政决策认同:合法化视角下的困境探究

翟月玲

（聊城大学法学院，山东聊城 252059）

当今社会各种风险愈演愈烈，行政决策也常常呈现出制度风险——行政决策认同困境。从理论上深度分析行政决策的合法化困境，需要对其进行多方面审视，即从决策的合目的性困境、合规律性困境、合法律性困境、合主体间性困境进行理论探究，绝不能有所偏废，影响行政决策的实效。对行政决策的合法性从多方面进行全面理论审视与论证，有益于为行政决策合法化困境的消解提供一定理论支撑。

行政决策；认同；合法化；困境

哈贝马斯认为，“合法化被用来证明合法性要求是好的，即表明现存（或被推荐的）制度如何以及为什么适合于通过这样一种方式去运用政治力量——在这种方式中，对于该社会的同一性具有构成意义的各种价值将能够实现”。[1](p188)因此，行政决策需要合法性，即通过合法化，建立起行政决策与合法性之间内在的特定的规范性联系，以实现公众对行政决策的认同。政策合法化能为行政决策合法性奠定基础，提供支持。“在不求助于合法化的情况下，没有一种决策系统能成功地保证公众的永久性忠诚，即保证其成员意志的遵从”。[1](p186)政府的执政方略常常以各种决策的形式表观出来，而人民也是通过对这些决策的判断和认识来确定对决策的接受与反对，从而决定其对政府合法性的判断。因此，政府执政合法性常常表现为其决策的合法性，行政决策的合法性是指公众对决策的认可和接受程度——认同，它需要经过一个合法化的过程来求证。[2](p60)这一过程是通过行政决策的合目的性、合规律性、合法律性、合主体间性来论证的，这就要求我们从以上四个方面对行政决策加以审视，绝不能有所偏废，影响行政决策的实效。因此，本文就行政决策的合目的性困境、合规律性困境、合法律性困境、合主体间性困境等四个方面来探讨行政决策的合法化困境。

一、行政决策的合目的性困境

行政决策的合目的性论证主要体现在决策能否有效地协调利益冲突且维系社会的稳定与平衡、能否满足反映大多数人的利益诉求、能否体现对弱势群体利益的关怀、能否符合社会的长远发展需要。

（一）行政决策未能有效协调利益冲突。

现代社会阶层分化严重，利益矛盾凸显，利益冲突不断，正因为如此，才需要调节行政决策。同时由于各利益主体都需要稳定、有序的社会环境，才又使行政决策对利益的调节成为可能。行政决策存在的合理性就在于宏观式协调各种利益关系，使社会达到一个稳定与平衡的状态。行政决策的直接目的是协调利益关系，最基本的目标就是维护社会秩序，为社会发展创造一个稳定的制度环境。亨廷顿指出：“在一个完全不存在社会冲突的社会里，政治机构便失去了存在的必要，而在一个完全没有社会和谐的社会里，建立政治机构又是不可能的。”[3](p9)因此，真正属于良法之列的行政决策，其首要前提就是要能有效地维持社会秩序，有效地协调利益冲突，维系社会的稳定与平衡。[4](p38)否则，行政决策的合法化困境就会慢慢显现出来。

现实社会中，行政决策未能有效协调利益冲突的主要表现为行政决策制度性资源配置失效。当前社会，国家呈现“精英化”倾向，各领域的权力大多集中在少数个人或集团的手上，社会的平等和民主常常受到威胁。特别是当某种资源短缺，资源更多地被配置给某些利益集团，导致市场所衍生的价值观念——拜金主义和拜权主义的盛行，以至于行政决策制度性资源配置失效，不能捍卫社会的公平，行政决策的合法性就会受到质疑，行政决策认同就会大打折扣，社会与政治就可能出现不稳定，行政决策的合法化困境就可能出现，这必然影响行政决策的实施，从而影响整个社会的稳定与发展。[5](p40-45)作为资源配置的权威性手段，行政决策必须承担起维护公众利益的责任。[6](p12)行政决策的实质是一种增进公共利益——大多数人利益的政府产品，是对社会利益的权威性分配，这决定了行政决策必须反映大多数人的利益。现代政府要将其决策观点作用于社会，必须通过决策输出，得到大多数民众的支持与遵从。要得到大多数民众的支持和遵从，行政决策就必须能为大多数民众谋利益，并能促进社会的发展，这样才有助于实现行政决策的合法性，才能实现公众对行政决策的认同。而公众对行政决策的认同——行政决策的合法性又进一步使政府权力转化为政府权威，强化政府的合法性。因为“权力的强制命令可能会使人们顺从，但却得不到人们的忠诚。……权威和权力的不同之处就在于它被认为是正当的权力。权威被所有人当作正当的法则接受。因此，它的使用得到了代理人和那些同意这一特别行为的人的认可，并且被那些不同意的人所容忍。而对权力，公民们还有支持或者反对的选择，而对权威，服从则是每个人义不容辞的责任”。[7](p91)也就是说，拥有这种权威的政府在大多数民众心中成为合法性政府，这往往有助于行政决策的有效执行和行政决策目标的实现，从而又能使行政决策的合法性得到进一步的确定和加强。反之，公众对行政决策不认同，行政决策的合法性遭到质疑，行政决策就会遭到抵制与抗拒，行政决策的合法化困境也就在所难免。

（二）行政决策未能体现对弱势群体的关怀。

行政决策合法化的现实困境主要来自于两个方面：一是多元社会的共识受阻；二是现代社会政府主导模式严重地削弱了公民的公共精神和决策的民主原则。“所有的权力都来自于人民，人民只在选举日拥有权力。此后权力就成为统治者的所有物了”，[8](p239)公民作为“政治人”角色越来越淡化，谋生成为人们生活的唯一目的。[9](p162)

经济转型导致我国利益主体多元和利益结构失衡，造成弱势群体的利益受损和群体的强弱明显分化。强势群体挤占弱势群体的根本利益日益明显，如果还是简单依靠市场机制配置社会资源，调节利益冲突，必将弱化行政决策调节利益的功能，导致弱势群体对行政决策不认同，对行政决策和政府产生抗拒情绪，就会带来行政决策乃至政权的合法化困境。[6](p13)所以，行政决策在坚持公众主体地位，实现公众主体利益最大化的同时，要关注不同群体之间的利益差距，特别是关注那些缺乏政治资源、经济资源支持的处境不利的人们。[10](p7)因此，政府必须要强化行政决策的利益协调与补偿功能，有效保障弱势群体的根本利益，使社会发展成果惠及社会每一个阶层成员，充分彰显行政决策的合法性与制度的保障性功能。因为，有效保障弱势群体的根本利益是行政决策的政治和社会责任，如果有所缺失，最终将导致其合目的性的缺失，进而加重行政决策的合法化困境。政府应通过补偿式的决策机制，为境况最差的人提供相应的制度安排，增加他们向上流动的机会。唯其如此，才能促进弱势群体对行政决策的认同，增强行政决策的合法性。[2](p61)

（三）行政决策未能满足社会的长远发展需要。

行政决策的合法化困境最突显的特征就是决策断裂，即代际政府之间对某一事物的相关决策规定不一致甚至相反，导致社会公众对事物的处理无所适从甚至是怀疑，进而引发对政府行为和政府信任度的降低，造成公众对行政决策不认同，进而带来政府和决策的合法化困境。决策断裂是由于政府经济人角色使然，在考虑问题时政府可能只看到或想到与自己相关的事物，只关注本届政府的利益追求，多从自身的角度考虑问题做出选择，较少站在社会长期发展的角度来思考问题，因而不可避免地会侵犯公共利益和社会长远发展利益。当作为社会公共管理权威机构的政府不能从人类社会发展走向预测社会的未来发展走向时，就不可能制定具有前瞻性的、代表社会发展方向的行政决策。[2](p63)这样的行政决策也不会得到公众认同，行政决策的合法化困境就在所难免。

综上，行政决策如果不能满足资源配置公平、多数人利益诉求、弱势群体补偿、社会长远发展的目的性需求，就可能出现行政决策性管理失灵，民众对政府就可能产生信任危机，行政决策困境就可能显现。因为，政府行政职能和行政权力的政策性扩张与膨胀会导致政府管理失灵。行政职能和行政权力的政策性扩张与膨胀是指政府在行政决策过程中，通过制定政策，将超出法定权限的行政职能和行政权力政策化，通过政策向公众施加影响，迫使公众遵守与顺从，从而达到行政职能和行政权力扩张与膨胀的目的。“传统公共行政范式导致了国家权力向社会全方位的渗透，政府职能无限扩张，政府角色不断膨胀。僵化的官僚机构虽然可以实现政策的稳定性、连续性和有效性”，[5](p43)但是往往表现出行政决策制定与执行的成本浪费，行政决策高行政成本运作，且效率低下。科层制官僚机构在行政决策制定过程中更多关注自己的利益，民众对政府的不满就会越来越严重，行政决策合法化的困境出现也就在所难免。特别是当民众日益增长的对公共产品和服务的需求与政府提供的公共产品和服务之间的矛盾日益激化时，政府机制呈现出政府配置社会资源的乏力，无力通过行政决策来协调冲突，各种社会问题就会不断出现，民众信任危机就会不断加重，使得行政决策的合法性面临挑战，出现行政决策合法化困境。

二、行政决策的合规律性困境

“合规律性是解决政策问题、实现政策目标的先决条件”。[11](p24)行政决策的合规律性要求政府制定政策必须遵循社会发展规律、符合社会历史发展和国际发展趋势，准确把握决策问题以实现决策目标。实践证明，行政决策一旦无法解决决策问题，就会令人质疑，不但会激化社会矛盾，而且会滋生新的社会问题，[12](p13)影响行政决策的社会认同。

（一）行政决策未能遵循事物发展的客观规律。

实践证明，科学的行政决策不仅仅取决于决策问题的暴露程度，同时取决于社会与国际环境等因素的影响。因此，从理论上讲，行政决策的合规律性要求决策主体必须遵循事物发展的客观规律。但在决策实践中，决策与事物发展的客观规律之间并非总是和谐一致，甚至有时还出现明显的冲突。“从世界的复杂性和人类长远利益来考虑，科学分析和人类理性应成为行政决策的主导。行政决策应更多地加大科学分析，以便使科学分析或人类理性真正成为政治权力运用的基础”。[13](p63)所以，行政决策必须遵循客观规律，必须平衡政策与事物发展规律之间的关系，以获得民众对决策和政府的支持，增强决策的合法性，减少行政决策合法化困境和政府合法化危机产生的可能性。只有这样，才能使决策最终能更好地体现公众的利益诉求和价值取向，实现决策与事物发展的客观规律之间的良性互动，促进社会更快更好地发展。

现实中，一些决策主体盲从经济指标，搞“政绩工程”、“形象工程”，导致决策主体角色错位，并对公众利益和公共价值观置若罔闻，或肆无忌惮地耗费有限决策资源，或武断地决策，这严重损害了决策与事物发展的客观规律之间的良性关系，违背决策的合规律性，影响行政决策的社会认同，带来行政决策合法化的困境。因此，决策主体在决策实践中不仅要遵循事物发展的客观规律，利用系统科学的政策科学理论进行决策，同时要准确把握国际发展趋势、国内发展现状及决策实践规律，顺应社会发展趋势，客观评价社会实践中出现的社会问题，正确判断决策目标，扩大公众的决策参与权，加大行政决策的社会认同度，实现决策的合规律性，以避免政策因未能遵循事物发展的客观规律而带来的行政决策合法化困境。

（二）行政决策未能满足社会发展现实。

行政决策系统，特别是行政决策主体的价值观必然受到决策环境的制约和影响，体现出鲜明的时代性和动态化特征，因此，“决策制定要时刻关注变化中的价值观念，否则，决策方案就有可能因忽视现实、违逆民心而徒劳无功，甚至适得其反”，[13](p64)影响行政决策的社会认同。

目前我国处在经济转型期——混合经济时期，不仅要求政府要职能转型，同时要很好地实现决策转型，决策不仅要遵循事物发展的客观规律，同时要符合历史发展阶段。因为不同的历史时期，决策的价值取向和决策过程是不一样的。在专制社会时期，君主独掌决策制定权和解释权，从而导致了决策内容的偏执性、短视性和主观性。[14](p241)专制决策用单一的官方思想扼杀公众的思想交流，信息反馈系统不完整，因而下级决策者也多唯命是从。而在民主时期，“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。[15](p201)程序化的决策体制又进一步排除或减少了决策者专断的可能性，从而保证了决策的连续性和稳定性。[13](p65)其实，在民主时期也分更多更小的社会经济发展阶段，比如新中国成立后，我国经历了计划经济、市场经济和混合经济阶段，虽然市场经济和混合经济阶段划分不是截然分明，但是政府在不同阶段的职能转型却是必然，因此，政府的决策转型——满足社会发展现实也成为历史的必然。如果政府在决策过程中违背历史发展规律（转型期），行政决策就不能满足社会发展现实，这将影响公众对其的社会认同。行政决策一旦被社会公众否定，就会在满足社会发展现实方面出现困境。

（三）行政决策未能符合国际发展趋势。[13](p66)

与社会制度相比，国际环境对满足社会发展现实的影响往往容易被人忽视。随着社会的进步、经济全球化，各国间的影响、合作与互动日益加强，使行政决策主体逐渐认识到国际环境已成为行政决策时无法回避的重要因素。在此决策环境中，任何一个国家的政府都不可能置身于世界之外而“独善其身”。那种在行政决策中漠视国际发展趋势的思想或行为不仅会使决策的科学性削弱，决策的可行性丧失，同时会给社会发展造成重大损失，而且还会影响国家和社会长远目标的实现，不但影响公众对行政决策的社会认同，而且会导致政府和行政决策合法化困境的出现。

行政决策的合规律性不仅取决于行政决策主体的主观努力，更取决于他们对国际发展趋势、国内发展现状及行政决策实践规律中出现的决策问题的科学洞悉和准确把握，因此，政府必须顺应社会发展趋势，客观评价社会实践中出现的社会问题，并不断系统学习政策科学理论，使其发挥最大优势，以实现决策资源的优化配置。同时，必须以人为本、民主决策，扩大公众的决策参与权，提升科学决策的智力支持。现实中的一些政府决策失误其根源大多是行政决策主体无视国际发展趋势、国内发展现状及决策实践规律中出现的决策问题，才造成了公众对政府与行政决策的不信任，最终导致政府与行政决策的合法化困境。

三、行政决策的合法律性困境

行政决策是否合法律性是要判断并论证其是否和现行法律相抵触，对行政决策的合法律性困境论证要从决策主体、内容、依据、程序这四个方面进行审视。

（一）行政决策主体困境。

行政决策的合法主体包括体制内决策主体与体制外决策主体。政治和行政的理论与实践都证明，行政决策主体对决策的合法化将产生重大的影响。行政决策合法化困境的有效规避离不开决策主体的不懈努力。从我国现有政治体制的权力安排、功能分配以及从我国转轨时期政治体制改革所面临的主要问题来看，将行政决策主体区分为体制内决策主体和体制外决策主体，这一点国内学者已基本达成共识，体制内的决策主体包括直接参与决策的政府机关及其部门，体制外决策主体是指以特定的方式间接影响而非主导决策制定的主体，如利益集团、选民等。[16](p23)在行政决策过程中，决策的合法主体不仅包括体制内决策主体，也应当包括体制外决策主体，因为“真正的民主体制必须给民众参与行政决策全过程的机会”，要保证走出行政决策的“合法化困境”，政府必须注重解决体制外决策主体的参与问题，包括是否参与和如何参与两个方面。[17](p36)

现代社会的权利与责任是共生的。政府的合法性是建立在社会存在管理者与被管理者两个阶层之分的基础之上的，体制内主体在享有管理权利的同时也必须履行相应的管理义务、承担相应的管理责任，由被管理者根据其履行的义务来判定其合法性。而体制内主体履行义务、行使权力又是通过制定和执行各种管理政策来实现的，因此，判定决策主体的合法性就成为行政决策合法化的主要条件。决策主体的合法性主要通过主体的资格、权限和责任来表现，只有三者兼具的决策主体才具有合法性。现代行政组织理论认为，与特定职位相联系的权力与责任由法律做出相关规定，任何破坏权责平衡的越权决策行为都“越权无效”，都会给决策主体带来合法性困境，同时还会因违反有关法律而危及决策内容的合法性。因此，决策主体资格、决策权限和责任的合法律性是决策内容合法性的制度保证和前提条件。行政决策“只有在法定的职权范围内或合法授权的前提下进行，才能保证决策的合法化，否则，不论行政决策内容如何科学合理，仍会因越权决策而丧失其合法律性，从而影响行政决策的权威性和合法化”。[13](p67)

现代意义的行政决策合法化主要涉及对决策系统与公众关系的评价，意指对政府权力的认同。在行政决策实践中，赢得公众的支持、建立持久稳定的行政管理秩序始终是决策系统一贯的追求。但是，现实中作为行政决策合法化体制外主体的公众，却很少有机会参与行政决策过程，只是被动地对行政决策体制内主体制定的决策义务性地服从。如果他们相信决策体制内主体不仅拥有维护公众权利的制度性资源，而且能够便捷地保障公众权利的实现，这时他们会自愿服从，行政决策也因此彰显了主体的合法性。但是，当他们保障个人利益的期盼破灭时，他们对行政决策表现的是抵制与抗拒，这时行政决策主体的合法化困境就会显现。因此，行政决策体制内主体重视公众的利益和价值诉求，不仅是决策本身的应有之义，而且是构筑决策合法化基础的现实需求。[18](p331)

（二）行政决策内容困境。

行政决策内容的合法律性在此主要表现为行政决策内容的价值取向要与公众的价值取向相一致。从本质上讲，行政决策内容的合法律性是行政决策合法化问题中最重要部分。一项行政决策能不能得到顺利的贯彻执行，很大程度上有赖于决策内容的合法律性。行政决策内容的合法律性在此主要表现为行政决策内容的合价值性——行政决策内容对公众利益需求的满足与回应性，行政决策内容的合价值性主要是指行政决策内容的价值取向要与公众的价值取向相一致。行政决策内容合法性的认定不仅在于决策主体的努力，更取决于受决策影响群体对决策的认知和判断。行政决策只有反映公众的利益诉求，才能得到公众的认同和遵守，因为“一些人之所以服从另一些人的指令是因为这些指令是以社会最高价值观为依据的”。同时，行政决策作为利益协调工具，务必科学地协调好各方利益群体间的关系。[11](p23)所以，行政决策内容的合价值性，有利于保证决策的民主化和科学化，从而赢得日益理性的公众的认同，增强行政决策的合法化。反之，则可能导致行政决策内容的合法性困境。

（三）行政决策依据困境。

行政决策依据的合法性，是指法律是公共政治管理和政策制定的最高准则，决策主体必须依法决策，违法或越权决策无效。[4](p38)作为行政决策依据的法律是指广义性法律，即包括宪法、法律、法规、规章和政策等。它是行政决策普遍性渊源，具有制度性、普遍性和导向性的功能，为行政决策及其主体的决策行为提供了制度规范。

亨廷顿在论及行政决策权威时也强调，“政府是人的产物而不是自然或上帝的产物，秩序井然的社会必须有一个明确的来源于人的最高权威，对现存法律的服从优先于履行其他任何责任。[19](p78)也就是说，政府在行政决策时必须遵循宪法、法律、法规、规章、政策的基本精神、原则和内容，那种“上有政策，下有对策”、政策变异、政策扭曲，违法、违章的行政决策，不仅会带来行政决策本身的合法化困境，同时也会导致政策依据的合法性困境。

我们如何考察行政决策依据的合法性问题呢？从大的方向上来看，就是考察这些法律本身是不是反映了公众的利益诉求，依据这些法律制定出来的行政决策是不是会造福于民。行政决策依据本身是否经得起考验，将直接关系到行政决策合法化问题。[11](p24)所以，行政决策的合法律性不仅要求行政决策主体的资格、权限和责任必须符合有关的法律规定，而且要求作为行政决策依据的宪法、法律、法规、规章、政策必须遵循民主社会的价值诉求与法治精神。现实中许多行政决策得不到认同，或被普遍质疑或受到普遍抵制和抗拒，其主要原因是行政决策主体在坚守合法律性标准方面出了问题，违背了宪法、法律、法规、规章、政策的基本精神和价值标准。如果一旦疏于审查，行政决策方案被通过，其合法化经不起推敲，使该决策的合法地位遭受普遍质疑甚至是普遍抵制和抗拒，出现行政决策依据的合法性困境。

（四）行政决策程序困境。

行政决策程序困境主要表现为行政决策主体以程序代替实体。长久以来，人们往往更多关注的是行政决策的结果与自己的受损情况，对决策主体的合法性特别是对决策内容的合法性考量较多，而忽视了程序的公正。在法律领域，程序公正是内容正义的前提。所以，当我们对决策主体和决策内容进行了合法性考察以后，我们有必要对行政决策制定程序进行合法化审视。所谓行政决策程序的合法化“是指决策的提议、审议、筛选、确定和颁布都要符合法律所规定的步骤、秩序和方式；决策从其酝酿到付诸实施都必须合乎法律的规范，符合法定的程序”。[11](p25)在对行政决策程序合法化的论证过程中，人们应关注到不同的决策主体有不同的遵守程序，因此其程序合法化也不一样。比如，立法机关的决策程序包括四个步骤：第一步是提出决策方案（已经经过决策规划而获得的决策方案提交审议批准）；第二步是相应机关对议案进行审议（就是否将其纳入到决策议程等问题做出决定）；第三步是表决议案（通过投票的方式决定决策议案是否通过）；第四步是公布实施。而行政机关的决策程序包括三步：第一步是法制工作机构审查决策议案，确保决策的合法性；第二步是政府常务会议或全体会议讨论决定重大的决策问题；第三步是行政首长签署和发布文本。

行政决策程序的合法化务必使决策行为按法定方式和步骤进行。但是现实中，常常出现少数决策主体无视决策程序的规范与制约，在决策制定时将个人意志凌驾于公众意志之上，审查制度、听证制度等也成为决策程序中的摆设，致使决策程序出现合法化困境。行政决策的程序合法化困境主要在于，行政决策主体以程序代替实体，以其合法地位代替行政决策的合法化地位，将严肃的决策合法化问题蜕变为例行公事，制约了行政决策合法化过程的实体诉求，最终为行政决策合法化困境埋下隐患。[6](p14)

四、行政决策的合主体间性困境

何谓主体间性？“主体间性”最早由哈贝马斯提出来，他认为“主体间承认不仅仅是主体之间的准事实的约定，而是主体之间的基于理由的共识。……规则观涉及三个理论问题：遵守规则的条件、规则意识的产生和规则正当性的辩护。……主体间性是解决这三个问题的关键”。[20](p143)在公民社会中，私人领域与公共领域是相分离的，个人利益与公共利益也常常发生冲突，个人往往期待能通过行政决策来满足其个人利益。但由于个人利益之间存在差异性，某一行政决策不可能满足所有人的利益需求，这时某一行政决策便会产生或轻或重的“合法性问题”。哈贝马斯提出了“主体间性”，他深信通过个人与个人、个人与共同体之间的认同，潜在的行政决策合法化困境因素将会被消除。他进一步提出“交往行为理论”和“商谈伦理”，其任务是发现并追寻相互理解行为的普遍条件，消解行政决策的合主体间性困境。[21](p56)行政决策的合主体间性论证要从决策是否具备必要的价值认同、决策是否具备最佳合法性评判主体、决策过程是否有必要且充分的公民参与、决策过程中是否呈现必要的“交互式论证”四方面进行。

（一）行政决策的价值认同缺失。

行政决策的价值认同问题是指行政决策的价值取向与所在社会人们所公认的价值观念是否统一，统一到什么程度。对行政决策价值认同缺失的审查实质是审查行政决策的内在权威性，目的是求行政决策之“善”，使行政决策不仅是强有力的，而且是得民心的。行政决策源于解决决策问题，而决策问题是基于社会问题而产生的，社会问题是涉及大多数人利益的问题，这在前文中已有所论述。

J·罗思切尔德强调“政治系统统治的合法性，涉及系统成员的认知与信仰，即系统成员承认政治系统是正当的，相信系统的结构与体制及在既定的范围内有权使用政治权威。”[22](p38)因此，行政决策的合法性评价标准主要是指公众对行政决策的认同度与忠诚度。一项行政决策存在、持续和发展的基础就是其合法性，只有兼顾了公众价值的行政决策才能被公众认同。当行政决策得到社会公民普遍的愿意遵守，那么这项决策的合法性程度就较强，就越能长期促进社会的进步与发展。反之，行政决策的合法性程度就较低，就会使价值认同危机加深，导致社会矛盾激化，[4](p40)从而带来行政决策的合法化困境，最终引发行政决策的合法化危机。如改革过程中日渐悬殊的贫富差距粉碎了弱势群体的期盼，日益明显的阶层分化和日益衰落的经济和社会地位使弱势群体处于“边缘化”境地，让他们滋生了相对剥夺感，产生了对政府和行政决策的抗拒与不满，制约了他们对行政决策的价值认同。同时，部分行政决策主体如垄断、腐败与寻租行为也破坏了行政决策的合法性基础，损害了决策权威及其群众基础，行政决策的价值认同缺失的同时，导致其合法性困境的产生。

（二）最佳行政决策合法化评判主体的缺失。

科学合理的行政决策合法化评价机制必须具备四个构成要件：“最佳”评价主体，科学合理的合法化评价尺度，公正的评价程序，公开透明的结果公开机制。抛开科学合理的绩效评价尺度、公正的评价程序与公开透明的结果公开机制，单单行政决策合法化评价机制最佳评价主体的缺失，就足以导致行政决策合法化评价机制失灵。目前，行政决策合法化评价主要是上级对下级的评价，这一评价主体存在一定问题。因为政府组织存在自我认同倾向，上级与下级有着与生俱来的相关利益，对下级来讲上级并不是最佳评价主体。对行政决策合法化进行尽可能客观的价值判断权利必须交给最佳的评价者，“谁是最佳的评价者”呢？人大组织较公众更为理性，但由于评价独立性较差而难以准确评价；社会团体组织虽然成本低于公众和政府，而且是公众与政府联系的纽带，但是由于其处于被政府管理的地位，难免在某些方面会受制于政府，评价过程也难免会受到政府的干扰，其并非“最佳”评价主体。公众作为区县以下政府的公共服务受体，行政决策的质量与绩效与其自身利益息息相关；只要行政决策合法化评价尺度科学合理，评价程序公正、结果公开机制公开透明，公众就会作相对来讲比较公正的评价结果。因此，公众才是“最佳”评价主体。现实中缺少的并非公众，而是作为行政决策合法化评价机制最佳评价主体的缺失。没有“最佳”的评价主体，即使有科学合理的评价尺度与评价过程，也很难保证有公正的评价结果。

公众作为行政权力客体和行政决策适用对象，是行政决策合法化的主要评判主体，在维护和评价行政决策合法化过程中发挥着终极作用。而现实中，公众作为合法化评判主体的地位缺失，其主要原因是政府将行政决策的合法地位等同于合法化，淡忘了公众作为合法化评判主体的地位，对行政决策合法化产生了认知错误，[23](p30)认为政权的合法性必然派生出行政决策的合法化。其实政权合法性只为行政决策合法化提供了制度上的保障条件，政权的合法性具有动态性，政权无法将其合法性全部传承给行政决策，行政决策需要通过合法性的过程——合目的性、合规律性、合法律性、合主体间性来论证其合法化。最佳行政决策合法化评判主体应是社会公众，因为如果行政决策方案缺乏必需的民意基础，制约了公众的利益表达，不仅会激发公众的不满情绪，激化干群矛盾，也会“直接增加行政决策执行的成本与风险，贻误行政决策问题的解决，甚至直接背离行政决策目标。”[6](p15)导致行政决策认同确实，最终导致行政决策的合法化困境。

（三）精英决策的合法化难题：公民参与缺失。

精英决策的合法性难题源自于“精英民主”的合法化难题。当今社会，公众对决策民主的怀疑和不信任主要由于精英主义民主理论的主导。精英主义民主理论的代表人物马克斯·韦伯认为，“根据大众的意志来治理国家是不切实际的幻想，……如果社会真的由他们来治理，那将是件危险的事情，因为群众民主在国家政治方面的危险最最首当其冲的是感情因素的作用在政治中占强大优势的可能性。”[24](p800)韦伯说：“积极的群众性民主化的意义在于：政治领导人不再能够根据绅士阶层的圈子里承认他经受住考验就被提升为候选人，然后依仗他在议会里的出现就成为领袖，而是他要赢得群众对自己的信赖和相信。”[24](p801)精英民主论者认为，只有少数精英才能富有成效地做出行政决策。[9](p163)精英决策最直接的后果就是“精英决策”的产生，精英决策的合法化难题就是决策过程的公民参与缺失。

行政决策合法化应是众人之事，公众作为行政权力客体和决策对象更知道什么决策更能解决他们面临的社会问题，决策合法化困境的真正病症是公众“参与过少”，现代民主决策正日渐蜕变为“精英决策”。哈贝马斯指出，决策合法化危机的直接表现就是政府更多地局限于纯粹的行政管理，而忽视平衡与私人之间的利益关系。倘若民众对个人利益与私人关系的兴趣大于对行政决策的参与，这时决策的合法化往往能够勉强满足公众的要求。但当决策的合法化困境出现，而相关领域又被政府所控制，政府却不能合理地进行干预时，决策的“合理性危机”就会出现，最终导致行政决策合法化困境的出现。[9](p164)因此，多元社会的利益协调需要一个发育较为完善的“公共沟通”机制，在此机制之中，通过公民参与来消解决策对利益协调无力的合法化困境。

（四）行政决策过程中“交互式论证”的缺失。

行政决策过程中“交互式论证”对行政决策合法化至关重要。所谓“交互式论证”，就是在行政决策“交互式论证”过程中，民众在公共领域可以就行政决策相关问题进行相互交流与辩论。论证可被视为是不同利益团体进行“博弈”的过程。在现代社会，管理者不能单纯依赖“公权力”随意干预民众对行政决策合法化的论证过程，而是侧重于“说服”、“民主程序”与“公共沟通”来达到社会稳定与发展的目的。“说服”与“论证”过程就是化解冲突、达成共识的过程。行政决策合法化的“交互式论证”强调行政与社会的一体化，因为只有行政与社会一体化力量在行政格局中占据了上风，行政决策的合法化认同才能达成。[21](p58)行政决策过程中的“交互式论证”能为政府寻求到民众的合法化支持。

经验主义合法性理论强调“统治绩效”与“行政合理性”对“统治权利”论证的重要性，而且认为政治合法性的获得、维系与巩固是政权机构对民众进行“单向灌输”与“主动论证”的结果。[25](p23)哈贝马斯的“交互式论证”理论与其不同，认为在交往共同体中，行政决策过程中的“交互式论证”能增进民众与政府及其部门之间的交流，能在生活世界中重塑多元价值反思与批判的维度，能化解行政决策合法化困境。[25](p24)政治学B.曼宁也认为“合法化原则是普遍讨论的结果，而不是普遍意愿的表达”。[25](p25)在多元社会中，当多元价值与多元利益在公共领域发生冲突时，政府如果常常采取一种独断专行的行政手段甚至决策手段，强行让个人利益为公共利益让路，缺少征集民意、问计公众的环节，就会致使民怨鼎沸，社会冲突与矛盾加剧，导致行政决策合法化困境的出现。

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