摘要：由于我国城乡经济发展的不平衡，大量的青壮劳动力涌入城市，农村产生了大量的留守儿童。他们应有的权益得不到保障，严重影响他们的健康成长和全面发展，留守儿童规模的不断扩大所带来的社会问题也越来越严重，影响到社会的健康发展和国家的未来。本文立足于我国农村的实际现状，从我国监护现状入手，分析立法现状和监护现状的根源，找出其中的不足及其原因，从国家、社会、家庭父母三方应承担责任的依据着手，对完善农村留守儿童监护提出了建议，以明确监护人的范围、职责和权利，加强家庭父母的监护职责和国家的最后保障和监督，最大程度保障留守儿童的权益，促进其全面健康发展。

关键词：农村留守儿童；监护；职责；权利和义务

中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）11-0100-02

一、留守儿童监护现状概述

（一）留守儿童产生的缘由及概念的界定。

留守儿童作为一个特殊的群体最早产生于20世纪90年代初，而产生留守儿童的根本原因在于：我国经济发展不平衡，城乡分离的“二元结构”使得发展水平差距大，大量的农民夫妇流入城市。受户籍制度、教育制度、就业制度最主要的是经济水平的限制，农民工只能处于城市的边缘，处于长期的流动状态，迫于无奈只能将未成年子女留在老家。父母虽将儿女托付给其他人代为照看，对其子女的学习和生活作了一定的安排，但对于这一群体的教育和管理仍然存在着严重的问题，最终形成了农民工父母与子女分隔两地的局面，造成了留守儿童的产生。

目前，学界对留守儿童的界定可谓见仁见智。有学者认为：“留守儿童是指父母双方一

方外出打工而需要留守在家乡，并需要其他亲人照顾的年龄在16岁以下的孩子。”①也有学者认为：“农村留守儿童是指父母双方或者一方因外出务工或者其他原因离开老家农村半年以上，致使其不能与父母双方或一方共同生活在一起的18周岁以下未成年人。”②本文从法律的监护意义出发，笔者认为可将留守儿童定义为：父母双方长期流动在其他地区务工，孩子留在户籍所在地不能和父母双方共同生活在一起的16周岁以下的未成年子女。

（二）现行留守儿童监护的特点。

1.监护问题的长期性。

留守儿童是和农民工相伴而生的，只有解决了农民工的问题，留守儿童的监护问题才能得到彻底的解决，而农民工问题的解决是艰巨的长期的，这就决定了留守儿童监护问题的解决的艰巨性和长期性。农民工的出現是经济社会发展的结果，也是城乡二元结构的加剧和行业地域经济发展差异的结果。而要彻底打破这种城乡二元结构，解决农村剩余劳动力的就近就业，却是一个漫长的过程。所以真正在我国完成城市化的，我国的经济社会高度发展的时候，农民不再大批向城市流动时，不再有农民工，也不再有留守儿童，留守儿童的法定监护才能得到实现。

2.留守儿童与监护人的监护关系不稳定性。

从实践中的监护类型，我们可以看出除了寄宿学校具有较长的监护期限外，大多数的监护类型都存在监护时间短的问题。在隔代监护中，由于祖父母和外祖父母他们多是年老体弱的老人，他们一旦生病，就没有能力来照顾留守儿童，反而会让留守儿童来照顾，在上代监护中，如果长时间的由一个家庭来监护，亲戚朋友也会感觉负担较重，长期下来就会对留守儿童的家长有意见，对留守儿童产生厌倦的情绪，家长也考虑到这种情况就不愿让孩子长时间的在一个家庭生活而是经常让孩子在不同的家庭中生活。留守儿童在留守期间经常在不同的家庭生活，受到不同的监护人监护。

3.留守儿童的临时监护人素质总体不高。

现行监护类型中，居主导的是隔代监护和上代监护，而无论是隔代监护还是上代监护的监护人的文化水平总体都不高。特别是隔代监护中的监护人，他们大多是文盲或小学水平，在对孩子学习辅导方面显得束手无策，也很少意识到监督孩子学习的重要性和必要性，只能问问留守儿童“今天的作业做完了吗？上课有没有听讲？”等。由于监护人的自身文化素质偏低，他们认为体罚是最好的教育方式，当留守儿童做错事时，通常是通过打骂解决，很少耐心的跟孩子说服讲理。

（三）法律上留守儿童的监护现状。

我国针对未成年人的监护在《民法通则》《民通意见》和《未成年人保护法》中规定了未成年人监护的设立、监护人的资格和职责等，在《民通意见》22条还确立了委托监护“监护人可以就监护职责部分或全部委托给他人”。监护人的侵权行为是需要承担民事责任的（另有约定的除外），被委托人确有过错的，负连带责任。从法律规定的监护内容上可以看出主要有以下几个方面：第一，对未成年人人身、财产以及其他合法权益的保护；第二，对未成年人财产的管理，不得随意处分；第三，承担被监护人造成他人损害的民事责任；第四，作为法定代理人代理未成年人进行诉讼活动；第五，照顾未成年人的日常生活，关注未成年人的心理、身理状况；第六，对未成年人的行为进行管教监督，并教育纠正不良行为；第七，特定的家庭监护人的抚养义务。

留守儿童作为未成年人的特殊群体，他们的监护问题没有明确的法律法规进行规定，只在《未成年人保护法》中第16条“父母因外出务工或其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托其他有监护能力的成年人代为监护”对留守儿童的委托监护做了简单的规定。

二、农村留守儿童监护的不足及原因

（一）关于留守儿童监护立法的缺失。

我国在关于未成年人监护的立法上主要体现在《民法通则》《民通意见》《未成年人保护法》和《婚姻法》中，没有专门意义上的监护法的存在。并且，现行监护立法的规定概括性和原则性很强，对于监护人的职责、监护人的监护能力以及监护人的权利和义务、委托监护等都没有做详细的规定，缺乏实际的可操作性。在未成年人监护中重家庭和亲属责任，轻社会和国家的责任。使监护在很大程度上还停留在私域性、家庭性、亲属性和自治性的水平，国家和社会的职责处于相当后位甚至没有的状态，承担监护公益职责的政府专门机构和社会公益保障组织的责任甚微。③

对于留守儿童而言，在法律意义上，他们的父母仍然是其法定监护人，而履行监护职责的往往是留守儿童的祖父母、外祖父母或者其他亲戚朋友甚至是留守儿童自己。④对于农村最常见的委托监护，国家没有立法对被委托监护人的范围、权利、资格、义务和职责做明确规定。

（二）留守儿童委托监护不足。

我国关于委托监护的规定非常少且规定简单，在民通意见和未成年人保护法中只提及到了当父母不能履行监护职责时，可将监护责任部分或全部委托给有监护能力的人。可关于委托监护的法律性质、受托人与委托人之间的关系、监护人的权利和义务、父母与其他监护人在监护中的权责、以及监护人违反监护职责是否承担责任，尤其没有对监护人的报酬问题做明确的规定。农村的委托监护都是口头上的，委托的期限较长，父母与临时监护人的权责、分工不明确，导致监护人不能全面履行其职责，最终损害的还是留守儿童的利益。这主要体现在：留守儿童的临时监护人的权利和义务不平衡、被委托监护人的监护能力欠缺以及被委托人缺乏有效的监督未全面履行其监护职责等方面。

（三）少部分留守儿童监护人缺位。

农村有些留守儿童自己独立生活或者和未成年的兄姐生活，年长的未成年人自己本身就是限制民事行为能力人，自觉性和自制能力不强，当遇到紧急情况时往往会惊慌失措，更谈不上能很好的监护留守儿童了，他们基本处于无人监护的状态。而国家只对父母丧失监护能力或死亡的未成年人指定了监护人，而针对这种父母既没有死亡也没有丧失监护能力的无人监护的留守儿童而言，他们与那些父母死亡或丧失监护能力的未成年人所面临的问题是一样的，即他们得不到监护。在现实中，民政部门也往往是对孤儿、流浪儿童、残疾儿童提供帮助和进行监护，对留守儿童是无暇顾及，导致他们在法定监护的缺失下，国家作为最后的监护人也缺位。

三、留守儿童监护制度完善的建议

留守儿童监护缺失问题在未来的相当长的时间内将继续存在，现在国家有关部门已经在采取一些措施着手解决这些问题，如建立寄宿学校接管留守儿童、在农村设立专门机构负责留守儿童的管理和教育并寻找“代理家长”。⑤这对改善留守儿童的现状有一定的作用，但要解决留守儿童问题的根本在于打破各种制度壁垒，破除“二元经济”体制结构，强化社会责任，完善我国的监护法律体系，根据留守儿童的特殊性，设立适合留守儿童监护的法律。按照国家、社会、学校、家庭四位一体责任机制，建立一个完整监护制度。⑥

（一）进一步完善留守儿童的委托监护。

1.严格受托人应具备的条件。

父母外出无法履行监护职责，在选择留守儿童的临时监护人时，不仅要考虑监护人的身体状况以及经济能力，还要考虑监护人的监护能力、品德习惯和教育能力。比如受托人作为监护人应具备以下条件：（1）未患医学上被认为不应进行监护的疾病，身体健康，有完全民事行为能力；（2）有抚养教育被监护人的能力；（3）有经济支付能力等。一些人员不得作为监护受托人，如：曾有过对未成年人进行严重暴力侵犯或性侵犯包括猥亵类罪，受到刑罚处罚的人或者有显著劣跡，如酗酒、赌博、吸毒成瘾的人等。

2.规范对留守儿童的委托监护行为。

首先，应明确委托监护适用的条件：父母必须是迫于生计外出打工，没有条件和能力将子女带在身边，或者因为其他原因而不得不与子女长期分离。其次，农村留守儿童的委托监护的期限一般都较长，因此除了祖父母和外祖父母监护外，留守儿童的父母应与其他受托人签订书面委托协议，并向村民委员会登记备案。最后，由相关协议解决所出现的问题。

（二）构建国家监护体系，建立和强化监护监督体制。

监护不仅是家庭的事，也是国家和社会的事，事关着社会公益。对于农村留守儿童中处于无人监护或者事实上无人监护的情形，国家应设立专门的监护机构，委派专门的人员，提供固定的场所，对这些留守儿童履行监护职责。当然，国家可以要求留守儿童的家长向监护组织缴纳一定的费用，并督促家长与留守儿童的沟通。现阶段我们不能对国家组织的监护能力做过高要求，只能以为未成年人提供最基本的监护作为目标。

由于我国一直是由民政部门儿童福利院的组建和管理工作，所以可沿用此体制，来建立留守儿童的监护体系。在民政部门设立青少年事务局，由青少年事务局直接在农村设立儿童福利机构或儿童教育中心。在国家财政中设立专项资金来维持此机构的操作。为了保证这项工作的有质进行，由未成年人保护委员会设立监护监督办公室对其监督。当父母将儿童送入儿童福利机构时，儿童福利机构向该留守儿童所在地的村委会了解情况后，决定是否监护照顾该儿童。当儿童进入机构时，对该儿童的具体情况进行登记，包括年龄、家庭住址、身体状况、父母的详细情况并登记监护的期限。该机构对儿童的生活教育花费列具清单，要求留守儿童的父母支付该费用。当然，儿童福利机构可要求留守儿童父母每月支付一定的监护费用。

（三）强化学校的监护功能。

1.构建学校监护网。

对于农村留守儿童这个特殊群体，学校除了知识的传授和学业的管理外，要给他们更多的心灵关怀。学校要建立留守儿童专门档案，更多地了解他们的家庭情况、心理状况，关注他们的成长变化。学校要争取配置心理老师，或对教师进行相关培训，以便及时疏导教育，弥补父母不在身边的家庭教育缺失。要丰富课余文化生活，吸引留守儿童参加文明健康的活动，让他们融入集体之中，消除他们的孤独感、自卑感。可多与留守儿童的父母或临时监护人多沟通，指导他们开展正确的教育方式，构建学校监护网。

2.推进农村寄宿学校建设。

在有条件的农村推广建立全日制寄宿学校，有学校专职的管理人员，负责对住校生进行思想、情感教育和日常生活的集中管理。这些学校可为留守儿童建立学习和生活档案，开设亲情热线电话。外出打工的家长可以经常与学校和自己的子女保持联系，经常了解和掌握孩子的所思所想。帮助孩子健康快乐成长。

注释：

①叶敬忠、潘璐著.别样童年——中国留守儿童.社会科学文献出版社，2008：47.

②赵兴龙.完善农村留守儿童监护制度的案例分析.兰州大学硕士学位论文.兰州：兰州大学，2011：12.

③曹诗权.未成年人监护制度研究.北京：中国政法大学出版社，2003：277.

④胡海媛，闫倩倩.我国留守儿童监护制度探析.法制与社会，2013，4（下）：217.

⑤余月嵘.留守儿童监护委托制度研究.湘潭大学硕士学位论文.湘潭：湘潭大学，2008：20.

⑥曹诗权.未成年人监护制度研究.北京：中国政法大学出版社，2003：17.

参考文献：

[1]朱庆育.民法总论.[M].北京：北京大学出版社，2013.8.

[2] 赵俊超.中国留守儿童调查.[M].北京：人民出版社，2012.6.

[3] 竹青，杨科.监护制度比较研究.[M].北京：知识产权出版社，2010.4.

[4] 孙林编著.未成年人保护法律实用全书.[M].北京：法律出版社，2009.5.

[5] 张理义.青少年犯罪心理.[M].北京：人民卫生出版社，2009.5.

作者简介：程丽莉（1991——），女，汉族，四川广元人，四川大学法学院在读硕士研究生，民商法专业。