摘 要 党的十六大以来，各级政府把尊重和保障公民的文化权利作为全面和谐建设小康社会的重要目标之一，这是国家建设、社会文明、民族进步的迫切要求，是全国人民进一步提高物质文化和文化生活水平的愿望和要求。本文基于此背景，主要分为两部分，试图以《公共文化服务保障法》的出台、内容、意义等为着眼點，从建设主体多元化、公众需求与参与机制建设、整合资源促进共享等角度展开对城市公共文化服务体系建设的研究。

关键词 城市公共文化服务 《公共文化服务保障法》 公民需求 整合资源

作者简介：孙畅，哈尔滨学院，博士研究生，副教授，研究方向：环境法、法律文化。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.075

作为城市建设之一的公共文化服务建设，更是需要我们的不断探索和不断努力。长久以来这都是政府的重要职责之一，在如今经济高速发展、城市群体日益壮大、人民精神追求日益提高的社会大发展下，如何更全面具体地建设好公共文化服务，成为我们不断探索和努力的目标。

一、城市公共文化服务的内涵

（一）公共文化的内涵

公共文化区别于经营文化，它的形成是为了满足全社会的共同文化需求，其特殊性体现在服务对象为全社会群众，建设目的在于推进文化共享、创造，满足人们的基本文化需求。就其全民性和非营利性而言，人们在群居生活中产生的文化就是公共文化，只是在不同的时代、不同的地区，其形态和内容总会发生一定程度的变化。

（二） 城市公共文化服务的特点

通过分析公共文化的内涵可以发现，城市公共文化服务具有便捷性、公平性、公益性和基本性等特点。

城市公共文化服务的便捷性是其由其自身的建设目的所决定的，其主要目的便是尽可能地满足群众的文化需求，为群众的文化生活带来便利，使群众能够随时对地地获取文化服务和文化产品。

城市公共文化服务的公平性体现在服务的操作上，文化部门在提供服务时会尽可能地在分配过程中做到公平公正，满足群众获得服务的权利，使群众能够公平地享受文化服务。

城市公共文化服务的公益性，也就是非营利性。文化部门向群众提供的文化服务基本上是免费的，极少数收费服务或者产品也只是象征性地收取少量费用。

此外，城市公共文化服务的基本性也是主要特点之一。文化服务的目的是提供便利，提供便利的范围则主要是群众的基本的文化需求。

二、公共文化服务的法律保障

（一）《公共文化服务保障法》出台的背景

长期以来，由于底子薄、欠账多，我国公共文化服务体系建设与人民日益增长的精神文化需求相比，仍然有一定差距。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将现代公共文化服务体系建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，给予高度重视。各地党委政府和文化部门切实加大建设力度，公共文化建设取得显著成绩。在这样的背景下，党的十八届四中全会明确提出要“制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化均等化”。为贯彻落实中央精神，2014年初，全国人大教科文卫委员会牵头启动公共文化服务保障法立法工作。立法工作历时3年，经过广泛征求社会各界意见和多次修改完善，在2016年12月25日的第十二届全国人大常委会第二十五次会议上正式表决通过。

（二）《公共文化服务保障法》的主要内容

1.明确政府建设公共文化设施的责任：

前面说过，政府是现在我国文化服务建设的主体之一，也是主要提供者。因此各级政府在保障公众基本文化权益、提供公共文化服务方面担任主要责任。首先，政府应确立起公共文化服务的最低标准，这在文化服务建设主体多元化的发展中更加重要。政府要依据公众权利和自身财政收入来提供文化服务，无谓的奢侈豪华文化设施绝对不可取。其次，政府要对公共文化服务体系给予大力支持扶助，主要通过机制创新和体制完善等方式。然后政府应提供信息共享平台，促进交流合作，同时对建设效果进行评估观测。最后，政府应培育和发展文化服务的媒介，依靠中间力量实现统计、指导和管理。

2.规定公共文化设施拆除与重建的程序：

明确了拆除公共文化设施应先建后拆或建拆同步，这就能够保障公众在享受文化服务的时间上不会出现较长的错节。目前城市建设速度加快，很多地方在建设的时候不注重保护公共文化设施，或者肆意拆除公共文化设施；还有的地方在拆除后没有重建或者延误重建，或者重建的位置较远、规模变小，这些问题都会导致公众不能及时充分享受文化服务。法律还规定了新建文化设施前，对选址应征求公众意见及赞同，不能强拆强建；对设施的功能和特点，也应该广泛征求意见，保证设施作用充分发挥。

3.规定加强公共文化服务数字化和网络建设：

为充分利用数字和网络技术创新公共文化服务方式，草案规定国家要鼓励和支持公共文化服务和科技融合，提高公共文化服务水平。如某城市推出“城市公共文化云”的服务项目，将文化资源与互联网、云计算等技术结合，上传到“云”空间，既方便又环保。这样公众可以在任何时间地点享受文化服务，提高文化素质。在数字文化方面的建设有比较大的发展空间，兼容性较强，而且从当今社会智能发展情况来看，数字文化网络建设更加符合公众的需求，后期的维护和更新也会更加便利通畅。

三、法制视野下的城市公共文化服务体系建设

（一）促进公共文化服务建设主体的多元化

1.从公共文化产品提供方式来看，公共文化建设的主体大致有四种：

一是由政府提供服务，这是我们传统上理解的建设主体；二是由社会组织提供；三是由企业提供；四是由个人提供；五是由政府部门、社会组织、企业或个人共同提供。但公众说到建设主体的时候大多表现出局外人的态度，面对已建设好的公共文化设施没有亲切感和参与感，要么单纯享受，要么批判指责。大众的意识里，政府一直是公共文化建设的主体，公民只负责单方面接受，导致公共文化的观念仅仅停留在参与和享受上。这是一个很大的误区，政府的责任应该是保证公共文化服务被提供，而不是总去提供公共文化服务。归根到底，广大人民群众才是公共文化建设主体，是公共文化服务体系赖以存在和发展的根基。不能从根本上抑制公众的建设意识。

2.公共文化政策是创造公共文化繁荣的基石，公益意识和非政府组织是促进公共文化发展的基础，社会力量的大力参与是公共文化发展的趋势：

国外经验表明，政府财政对公共文化的投入很有限，它们的责任主要是表现在公共政策制定上。以美国为例，80%以上的公共圖书馆、文化馆都是非政府组织捐赠建设，政府很少补贴财政，或者建设后通过明码售卖命名权等方式吸引资金，促使后期公共财政资金回笼。在西方国家，公众对公众文化的赞助大多表现在对公益事业的捐赠中。然而这在我国还没有得到同样的热衷对待。我国公共文化设施90%以上由政府买单，而美国这个比例恰好反过来。服务人民的建设还是要依靠人民来建设，我国在宣传引导公众热爱公益事业方面还有很长的路要走。

（二）建立公民需求表达机制和公共参与机制

2015年以来，全国各省（区、市）先后出台并落实关于构建现代公共文化服务体系的意见和标准，有了一系列实施行动，提出的标准指标和服务项目也各具特色。文化享有是选择性需求，萝卜白菜各有所爱，因此公共文化服务需要多样化、多载体、多形态、多渠道、多方式，适应多种基本需求。这就要求我们要建立起相应的机制来促进公民对城市公共文化服务的需求表达，以及公民自身的参与。

1.建立公民需求表达机制：

马列主义群众观点认为人民群众是社会的主人，是社会公共管理权力的所有者，是党和政府的力量源泉，是历史前进的不懈动力，因此，人民群众的利益相关就不能忽视。而公共文化服务是人民能够切身感受和享受的服务，在这方面的公众需求更是不能忽视。当前我国公民公共文化需求表达存在的主要问题有以下几点：一是人民群众对公共文化的需求表达不成熟，或者说利益表达意识比较淡薄。几千年封建专制使广大人民群众形成逆来顺受、忍气吞声的思维；二是公民的共文化需求表达机会不均等，不同群体占据的社会资源不一样，有强势有弱势，导致弱势群体的诉求无法得到相应的重视；三是对公民在公共文化需求表达方面的体制建设不健全，这就导致遇到实际问题时没有具体的规范可参考，没有正规的渠道可解决；四是公众对公共文化需求表达的渠道不畅通以及表达效能不平衡。政府可以通过关键公众接触、公民会议、咨询委员会、公民调查、由公民发起的接触、协商与斡旋等公民参与的技术性方法建立公民需求表达机制，形成政府与公民良性互动的局面 。

2. 建立公民公共参与机制：

参与机制应多元化。在现行社会大环境下，已初步具备了以政府为主导的公共服务供给的多中心治理模式。要明确政府、市场、社会三者之间的关系，形成多元参与和互补机制，同时建立政府与民间组织的合作伙伴关系，并明确社区定位，充分发挥社区作用。《公共文化服务保障法》中对此也做出了一些规定，如加强政府支持，规定国家采取政府购买服务这种方式来支持公民和法人参与；鼓励支持公众成立相关社会组织，这能够很有效地推动公共文化服务社会化和专业化；明确鼓励文化志愿服务，并建立管理评价教育和激励保障措施；财税政策上也要让公益团体以及用于公共文化建设的财务享受税收优惠，还应设立专项基金。

（三） 整合文化资源，促进社会文化资源的共享

公共文化服务的四个基本属性是：公益性，不以盈利为目的，免费或者低费；基本性，满足老百姓基本的需求；均等性，人人享有，不论地域、民族、性别等差异；便利性，公众出门就可以享受到公共文化服务。但要很好地同时满足这四个属性却并不容易。我国区域经济不均衡，很多地方生存都是问题，更不要说享受文化服务。因此，在现有经济条件下更好整合文化资源，是促进资源共享、体现公共文化服务均等性的一个方法。

政府（建设主体）运用公共行政手段和相关政策对文化资源进行整合，能实现文化资源共享，使公民享受到较便利、近距离、频率高的公共文化服务，这样公民文化权利就能得到保障，公共文化服务的功能和性质就能得以充分体现。这种关系是正相关的递进关系，整合力度越大，享受权利就越多。文化资源的整合可以提高文化设施的运行效率和效益，优化社会文化资源的配置。这主要可从以下三个方面进行：一是推进人力资源的共享。即文化专家、讲师以及公益文化志愿者资源的共享，是在整合社会资源，社会化共建的基础上构筑的，在公益文化活动中担任重要角色；二是推进物力资源的共享。充分整合公共文化设施资源，可以补充政府投入的不足，避免重复建设及资源浪费，实现区域文化资源的合理配置与利用；三是推进文化数字资源的共享。在互联网与信息资源发展迅猛的今天，信息资源共享成为文化共享的一个重要内容。在未来，数字资源共享也将成为主要共享对象。

四、结语

公共文化服务建设尤其是城市公共文化服务建设，是关乎我们每一个人的社会建设。随着政府职能的进一步改善，更需要我们每一个人为之努力，不断根据现状进行调整和探索。

注释：

王磊.公民参与对基本公共服务供给增进机制研究.华北金融.2015（3）.10-12.

参考文献：

[1]高玉娟、肖瑶.城市社区公共文化服务体系建设.边疆经济与文化.2013（10）.

[2]任佰鹏.建立公民公共文化需求表达机制的重要意义.长春工业大学学报.2012，24（2）.

[3]齐越.城市公共文化服务体系建设研究.山西财经大学.2016.

[4]董祎.青岛市公共文化服务建设与发展研究.青岛理工大学.2013.