徐红玲

（中央财经大学法学院，北京102206）

1 地方政府债务规模风险内涵及其形成原因

1.1 地方政府债务内涵

我国的政府债务根据主体不同可分为中央政府债务与地方政府债务两类。中央政府债务的内涵有广义和狭义之别，其类推亦适用于地方政府债务，即地方政府债务的内涵也有广义和狭义两种。狭义的地方政府债务指地方政府作为借债主体同时也作为偿债主体应承担的全部债务［1］。广义的地方政府债务不仅包括狭义概念，其举债主体范围更加广泛，包括融资平台、公用事业单位等不同性质主体举借的地方性债务、地方政府负有偿还责任的债务、地方负有担保责任的债务以及其他地方政府债务［2］。本文讨论的地方政府债务取广义上的概念，即地方政府作为债务人所要承担的并负有偿债责任的全部债务。

1.2 我国地方政府债务规模现状

理论界将地方债务风险分为四种类型：外在风险、结构风险、效率风险和规模风险［3］，其中地方债务规模风险表现的最为直观，也最易于量化，它是大多数国家检测债务风险的常用标准。地方债务规模风险指因地方政府债务的数量规模异常庞大，远超过合理警戒线，导致其可能无法偿还的风险。2016年财政部发布的数据显示：2015年末，中国地方政府债务总规模约16万亿元人民币。已公布债务规模的省份中，江苏省以债务余额10556亿元位居第一，山东省与浙江省紧随其后，债务余额分别为9252亿元和9188亿元。应当注意的是，地方政府债务余额的高低并不必然准确反映地方政府债务风险，最能准确反映地方政府债务风险的指标是债务率，即政府债务余额除以综合财力并换算成百分比。各地规定的地方债务合理警戒线略有不同，但大多数为100%。债务率严重超过警戒线表明地方政府无法偿还到期债务的风险极大。2015年我国省级政府债务率平均值为89.2%，其中高于设定警戒线的省份有四个，债务率最高的是贵州省，高达189%，其次为辽宁省，债务率为157%，之后是云南省121%，内蒙古106%。这四个省的债务率均超过合理警戒线，可以认为已形成地方债务规模风险［4］。

1.3 我国地方政府债务规模风险的形成原因分析

我国地方债务之所以存在规模风险既与我国宏观经济环境和财政体制有关，也与政府的行政管理、外部预算约束软化有关，是各种因素综合作用的结果。概括来说主要有以下几点：一是地方政府职能定位的缺陷。政府职能包括宏观调控职能和基本管理职能。在社会运行过程中，并非政府做得越多、管得越严越好，如果政府职能不断扩张，延伸到市场领域，尤其是当政府职能接近于市场职能时，会出现“挤出效应”，私人资本不活跃导致浪费，政府资金投入产出比率低下，市场产品严重短缺。我国《预算法》规定，政府财政收支原则是总量平衡。当地方政府做得太多，耗费大量财政资金却回报微薄，甚至毫无回报时，就产生了地方债务缺口。二是财政管理体制缺陷。虽然分层制被分税制替代，但我国中央政府与地方政府之间财权与事权分配不平衡的问题始终未得到彻底解决。省级政府要有所作为必定会增加支出，尤其是公共事务方面的支出。省级财政收入的主要来源是税收，但地方税税种较少，收入有限。因此各省政府的财政收入数额长期小于支出数额，必然形成债务。旧《预算法》明确规定限制政府举债，地方政府为平衡财政收支常常另辟蹊径，以举借债务的形式“拆东墙补西墙”弥补收支失衡，这就进一步增加了地方债务的规模。三是地方政府财政管理方式缺陷。不可否认，在地方债务监管方面，新《预算法》在法律层面做出了具有重大意义的规定，但是其在一些关键领域的规定尚有欠缺，主要表现为预算的涵盖面积狭窄、预算约束软化等。例如，新《预算法》规定政府的全部收入和全部支出应被纳入预算［5］，但现实是仍然存在数量尚不明确的预算外资金。四是地方政府偿债能力不足。我国经济发展进入新常态，经济增速平稳，主要依托税收的地方财政收入增速放缓，地方政府财政收入减少。审计署调查数据显示，我国大概有三分之一的地方政府难以偿还到期债务，还有不少债务被地方政府通过借新债还旧债的方式隐藏起来。大多数地方政府用出让土地的收入偿债，此种行为变相透支了地方未来的发展空间。事实上，一旦出现地方政府无法偿还到期债务的情况，最终的解决办法就是“子债父偿”，由中央政府通过各种方式解决地方债务问题，这种解决方式使部分地方政府无所顾忌的发债，增加了地方政府违约风险。

2 地方政府债务规模风险法律监管现状

2.1 地方政府债务规模风险法律监管现状

2.1.1 监管主体 我国《宪法》第107条规定“县级以上地方各级人民政府有权依照法律规定的权限，主持管理本行政区域内的各项工作，中央政府有权对地方政府的工作进行监督管理”，结合《预算法》相关规定，我们可知，我国地方政府债务风险监管主体包括地方各级权力机关、各级政府、各级财政部门、审计部门以及公民、法人或者其他组织。除此之外，由国务院的行政法规及其规范性文件、部门规章，还可以推导出各级发展改革委员会、金融监管机构、各级监察机关、司法部门也是监管主体。值得注意的是，对地方政府债务起直接、主要监管作用的主体主要是各级地方政府、财政部门等。

2.1.2 监管依据 一是《宪法》。二是《预算法》。为规范我国地方政府债务管理，消除预算外资金的运转，将地方政府债务全部纳入预算体系，新《预算法》在赋予地方政府发债主体资格的同时，也附加了一些限制性的规定。三是各级政府的规范性文件。如2010年国务院出台的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）》；2012年国家财政部、国家发展改革委员会、中国人民银行及中国银行业监督管理委员会联合出台的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预〔2012〕463号）》；2016年初财政部下发的《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见（财预〔2015〕225号）》。同时，地方政府也出台了具有地方特色的规章及规范性文件，如浙江省政府出台的《浙江省人民政府关于加强地方性政府债务管理的通知》。此类规范性文件以调控为目的，操作灵活性强。

2.1.3 监管内容 新《预算法》赋予了地方政府发债主体资格，同时对程序的审批、资金的用途以及风险防控等进行了规定。由于本文仅讨论地方政府债务规模风险，因此本文所指监管内容主要包括地方政府举借的债务、中央代发地方政府债券和各种财政转贷资金。

2.1.4 监管方式 因监督主体不同，地方政府债务风险监管方式也多种多样。《全国政府性债务审计结果》表明，我国审计部门主要运用风险预警机制监测地方政府债务风险，主要指标有政府外债与GDP的比率、负债率、预期债务率以及核心指标债务率等。

2.2 地方政府债务规模风险防控存在的问题

目前，我国地方政府债务规模风险监管主要存在三方面的问题：一是缺乏统一的监管主体。我国地方政府债务风险监管涉及多个部门，部门间的规定相互矛盾和部门间的利益冲突也就在所难免。发展改革委员会、财政部、中央人民银行等监管部门的监管目标有所差别，约束规范也不相同，操作起来各有依据，各行其是，多头管理、推诿扯皮的现象比比皆是。二是缺乏统一的监管依据。目前在地方政府债务风险监管中发挥作用的大部分是各级政府及其相关部门制定的文件，我国尚没有完善的地方政府债务风险法律监管体系。《宪法》《预算法》等效力层级高的法律对于地方政府债务规模风险防控的规定过于概括化，操作起来相对困难。各级行政法规繁多，效力层级较低，约束力不足，有些规定亦存在过于宽泛、缺乏可操作性的问题。新《预算法》赋予了省级政府举债主体资格，在债务风险防控方面仍需完善。三是监督内容和监管方式的缺陷。政府的财政收入和支出应全部纳入预算，但现实中仍然存在大量的预算外资金，该部分资金无法通过《预算法》加以规制，导致了财政资金监管存在巨大漏洞。此外，包括新《预算法》在内的大多数法律法规在地方政府债务风险监管方面仅作了原则性的规定，对实践的指导意义不大，仍有待细化。

3 地方政府债务规模风险防控法律规制的完善

从法律层面防范地方债务规模风险需要构建一个地方政府债务规模风险防控法律监管制度体系。笔者认为，该制度体系应授权明确的监管主体，通过合法的、具有可操作性的监管途径，监管地方政府债务规模风险。具体说来，首先要提高地方政府债务风险监管的法律依据层级。新《预算法》规定了地方政府具有举债资格，但对于地方政府作为举债主体的审批程序、债务资金的使用与监管、债务风险防控的规定十分笼统，缺乏可操作性。现阶段应将具有指导意义的宏观性、非规范性条文以法律的形式规定下来，微观的实际操作性内容则应由各级政府依据相关法律赋予相关部门特定权限，制定出地方性规章，从而形成一个统一的多层次的地方政府债务法律监管体系。其次要明确监管机构的权力划分及责任。审计部门应加强对地方政府举借债务的监察，准确掌握地方政府债务情况，及时规避可能的地方政府债务规模风险。各监管部门之间要明确分工、相互配合，共同承担监管职责。最后要探索合理的债务规模风险监管方式。如前所述，不同的监管主体对地方债务规模风险的监管方式不同。笔者认为，建立风险预警机制很有必要，风险预警机制应以确定合理的预警指标为基础。合理的风险预警指标体系不仅能够准确反映出地方政府债务风险的现状，实现实时监控，而且能够预测风险的未来走势。风险预警指标的确定需综合考虑政府债务规模、债务结构、债务负担率、债务率、偿债率、债务依存度等因素［7］。

［1］ 周芙莹.论我国地方政府债务风险防控的法律监管［D］.北京：中央民族大学，2016.

［2］ 马改艳.我国地方债务风险隐患、成因及化解对策［J］.西部论坛，2014（2）：65 －75.

［3］ 钟柳琴.我国地方政府性债务风险评估［D］.长沙：湖南大学，2014.

［4］ 杨至锦.2015 地方债图谱：浙江政府债务进入三甲［EB／OL］.http：／／www.nbd.com.cn／articles／2016 －12 －17／1062565.html，2016 －12 －17.

［5］ 万 鹏.全口径预算管理：研究回顾与展望［J］.地方财政研究，2015（12）：32 －39.

［6］ 李荭娟.我国地方政府债务法律规制实证研究［D］.郑州：郑州大学，2015.

［7］ 朱成龙.我国地方政府债务风险及预警研究［D］.沈阳：沈阳大学，2013.