何江

摘 要：改革开放以来，随着我国经济、文化的高速发展，在房地产领域伴随而来的矛盾也日益突出，房价高起。一方面地方政府过度依赖"土地财政"，另一方面炒房炒地现象严重，破坏了房地产市场的良性发展，不利于保障居民的基本住房需求，也严重影响了社会的和谐与稳定。房产税作为财产税的一种，在增加地方政府财政收入、调控房地产市场、调节收入分配等方面的作用逐渐得到各方的重视。但我国现行的房产税法律制度在立法层次、税收要素等方面严重滞后于经济发展形势。沪渝两市的房产税改革试点由于其合法性及税制设计不合理等问题饱受诟病，房产税改革的试点工作已经停止扩围。即将到来的房地产税法律制度的改革成为社会各界一致关注的热点。本文的研究正是针对这样的社会经济背景分析我国房产税改革中存在的问题和原因，同时针对目前房地产税改革中存在的问题，为科学地制定房地产税改革方案提出了自己的意见和建议。

关键词：房产税 法律制度 配套制度

自我国“招拍挂”制度推出以来，房产价格出现飞速增长，房地产业已成为了我国经济产业中举足轻重的一部分。如今人们对房屋的需求和流转不仅是为了居住，房屋买卖也是投资理财的主要途径。然而，在中国经济开始走向新时代的大背景下，“房住不炒”的指导思想决定了未来房地产市场的发展方向。房产税的征收与改革备受社会关注，一方面它被寄以抑制房价的厚望，一方面又可能对房地产行业乃至中国经济产生重大的影响，所以改革进程始终徘徊。

一、房产税概述

房产税是以房屋为征税对象，向产权所有人征收的一种财产税，是以对房屋保有环节上征收的税种。房地产税，则是一个综合性概念，实际中并没有房地产税这一税种，它泛指在房地产经济活动中和房地产有关的一切税种。在中国房地产市场中，主要包括企业所得税、增值税、投资方向调节税、契税、个人所得税、土地增值税、耕地占用税、土地增值税等。可以说，是一个包含了“房产税”的大概念，范围更大。当前房地产的相关的税费主要集中在交易环节，而交易环节的税费因为有持续性，政府税收随交易市场的变动所以不具有稳定性，房产税的征收就是将交易环节的税负转移到保有环节。房产税的征收，可以健全税收体系，增加地方政府的税源，政府可以利用税收作为调节杠杆进行二次分配，促进社会财富公平分配。另外可以调节房产市场价格，抑制过高房价。国务院在1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》是当前我国房地产市场征收房产税唯一的法律依据。2011年房产税试点改革在上海和重庆两个城市开展，但并没有产生明显效果，试点的房产税扩围方案已停止。但是随着房产市场的发展及税收制度改革，对普通的存量房征收房产税肯定是大势所趋。

二、我国房产税法律制度现状及存在问题

随着一系列的试点，房产税征收逐渐从一个概念落实到现实生活中去，但是从试点情况及我国当前法律制度来看，我国房产税法律制度还存在一些问题。

1.征收房产税法律依据落后

我国法律明确规定关于税收只能由法律形式加以规定。特殊情况下可授权国务院先行制定行政法规。当今征收房产税的唯一依据《中华人民共和国房产税暂行条例》属于行政法规，该条例规定的征收对象局限在城区、县、镇以及工矿区的房屋所有权人，征收范围局限于城镇的经营性房屋，对于城镇自主的房屋包括目前大量的投资性房屋以及农村的房屋则不属于征收范围，征收范围狭窄；计税方式按照从价计征和从租计征的两种方式征收，从价计征依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳，税率1.2%，从租计征税率为12%，计税依据是按照房屋原值为基础的。当前房价波动较大，房屋原值作为计税依据并不合理，也不符合国际上以房屋评估价值作为计税依据的惯例，同时税率规定简单僵化，不具有灵活性。该条例从1986年至今已经施行30余年之久，已经远远落后于时代的发展了。

2.房地产相关税费繁多复杂

目前我国房地产相关的税费主要包括企业所得税、增值税、投资方向调节税、契税、个人所得税、土地增值税、耕地占用税、土地增值税，另外还包括一些与房产相关的费用。另外还包括一些与房产相关的费用。全国各地税费繁多杂乱，房产税费种类繁多，涉及面极广，纳税人压力非常大。房地产税收主要集中在房地产流转阶段，而对房屋持有期间的税收征管仍存在空白。一方面，房地产开发环节税费负担重，开发商为了提高收益就会抬高房价，另一方面，地方政府则过度依赖“土地出让金”形成“土地财政。”房产税的改革必然需要调整到这些相关的税费，必然涉及到中央与地方、各个部门之间的关系处理调整，如处理不当则有可能阻碍房产税的改革实施。

3.房产税改革试点方案不完善

2011年我国在上海、重庆等地试点征收房产税，上海的税率为0.6%，针对的对象为本身居民新购第二套及以上住房和未取得本地户籍居民新购买的住房，而重庆的税率为0.5%～1.2%，针对的对象为购买独栋别墅的人群和在本地既没有户口也没有投资的人员新购买的二套房。从这两个地方的试点情况来看，课税对象都只是针对了少部分居民房产，上海针对增量房征收，重庆则针对别墅、高档房产等房屋，税基明显偏窄且税率明显偏低。另一方面，计税依据也与国际惯例不符。国际上一般以评估值为依据，而两地或以市场价格为依据，或以原始价格为依据。试點地区的房价上涨并没有得到有效的抑制，更没有起到调节收入分配的实效和筹集财政收入的实效。两地试点的意义更多是在于‘制度破冰，为全面开征房产税打开缺口。

三、完善房产税法律制度的相关建议

从我国房产税法律制度的现状和存在的问题可以看出，我国亟需制定完善的《房产税法》，用完备的房产税法律体系来加强对房产市场的调控。

1.加强立法，完善房产税法律法规体系

各国都在相关法律中制定了房产保有税。但是我国房产税征收制度的征收依据立法层次低，相关规定没有系统性，散落于各个法律制度之中。通过修订现行的法律法规进行房产税法律制度改革显得难以为继。根据税收法定原则，房产税的征收管理应当做到有法可依，不能像之前那样通过“暂行条例”、“通知”、“暂行办法”等形式随意开征，房产税的征收依据的立法层次应当是法律位阶，必须通过最高权力机关对房产税进行立法。社会对于房产税的热议不断，一方面由于房地产业及其上下游产业在国民经济中占有举足轻重的地位，另外一方面房产税的影响面广泛，因此房产税立法迟迟没有进展。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 提出了“推进房地产税立法”的改革思路。2018年，政府工作报告明确提出“健全地方纳税体系，并稳妥推进房地产税立法。” 房产税的立法再次被提上日程。构建房产税法律制度体系不仅要考虑到建立一套高效严密的适应未来税收制度的法律体系。同时需要在增加房地产保有环节税收下，减少开发环节和流转环节的税费。将房产税和土地使用费进行整合，同时将开发环节和流转环节的税费进行清理，简化税种，分类合并，一部分合并到房产税中，一部分保留单列，一部分进行清理。房产税的立法不仅仅是一部法律，而是由一系列由政策法规、部门规章以及有关条例组成的新的法律法规体系。房产税的立法不仅仅是立实体法，在程序法方面也应进行配套细化完善，使实体和程序能够相互衔接。房产税的立法还应当经过深入的调研、充分的民主讨论、严格的程序，增强房产税立法的科学性与正当性，以法律的形式进行“顶层设计”，明确房产税所涉及的征收范围、计税依据、税率、税收优惠政策以及税收征管的保障措施。在总体原则下考虑各地区的差异性，赋予地方政府一定的权限。同时房产税这部重量级法律的出台也需要一定的契机，以最大程度的服务于国民经济发展并为社会公众所认可。

2.遵循公平原则，明确课税要素

一般而言，税收公平原则要求税负应当在纳税人之间公平分配，享受到公共物品多的纳税人多纳税，享受到公共物品少纳税人少纳税。纳税能力强的纳税人多纳税，纳税能力弱的纳税人少纳税。亚当·斯密认为：“一国国民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下享得的收入的比例，缴纳国赋，维持政府”。房地产税的税制要素设计应当公平，这样才能更好地发挥其调节收入分配和筹集财政收入的功能，才能便于其征收管理，提高征纳双方的遵从度，真正体现社会公平。重点从以下几个方面考虑：

一是征收范围。房产税属于财产税，我国财产税税种少，尚未形成完整的征税体系，财产税在财政收入中的比例比较小。房产税的征收对象是不动产的产权人。国际上普遍采用“宽税基”的征税策略，覆盖范围比较宽。这种做法既遵循公平原则又能更多的增加税收带来的收入。我国在房产税征税范围的确定上可以借鉴国际通行的做法。当前部分地区城乡差距变小，考虑征收范围也应将农村纳入征收范围，避免农村成为法外之地，同时也不能加重农村负担，配合一定的税收限免政策。同时对于个人的非经营房，也应纳入征收范围，对维持生活所必需的住房可适当给予减免，对高于居住需求的存量房拥有者进行征收。

二是计税依据。房地产税的计税依据大致分为三类：一是按照房地产的市场价值计算，二是按照租金收入计算，三是按照面积计算。我国地域发展差距极大，各地房价天差地别，无论是单从面积、价格或是数量作为统一标准来征收房产税都是极不合理的，也不利于实现社会的公平。按照国际上通行的做法，计税依据多为房地产的评估价值，既能真实准确的反应纳税人的房地产财产状况，又能使房地产税的税收随房地产的价值的增长而提高。

三是计税税率。从2018年政府报告内容来看房产税的立法目的在于健全地方稅收体系，那么在税制的设计上应当向经济发达国家借鉴，采取宽税基低税率的设计方式。参照各国的情况，在税率的确定上，主要有累进税率、比例税率、定额税率，并且税率也不是固定的，而是由政府根据每年的地方财政情况进行一定的调整，同时针对房产的不同用途、不同档次，设定不同的税率。比例税率计征简单，累进税率则更为公平。我国个人住房房产税应当实行累进税率，对价值越高、面积越大、拥有数量越多的住房实行越高的税率。既能保证不增加以居住为目的普通购房者的负担、又能打击以投机为目的大规模囤积住房的人群。同时建议根据房地产的不同类别和性质由中央统一确定不同幅度的税率，地方政府可以根据各自的实情来确定具体税率。四是税收优惠。目前所有居民住宅的都实行免税政策，房产税应当保证居民基本居住的前提下进行征收，对基本居住需求的房屋设置免征额度，对有多处房产及投资性的产权人征收房产税。但对于免征额的设置则一个需要谨慎的问题。需要考虑房屋面积、人均居住面积，房屋数量、房屋价值等多方面因素。同时对于落后地区、特殊人群也需要根据具体情况来制定优惠政策。

3.细化配套制度，完善房地产税征管制度

一是建立房产价值评估体系。我国尚未建成完善的房地产价值评估制度，上海和重庆的试点临时采用市场价作为计税依据。评估机构主要的评估对象是以流转为目的的房屋，基数较小，如以所有的存量房为评估对象，则评估工作的工作量大大增加，现有的评估机构无论从质量还是数量上存在巨大的缺口。房产税的征收应当是从价计征，房产价值的评估是施行房产税的基础。目前财税征收中的财产价值评估工作可以全部由财税征收机关承担或与相关部门、单位合作完成，也可以委托专业机构进行。目前市场上已经有了不少以有限责任公司为主的评估公司，但是将房产税的评估工作交给商业性质的评估机构是不合适的，评估公司以盈利为目的，不能适应大范围的评估，同时评估机构市场仍不规范。因此房产价值的评估工作仍应以政府为主导，为保证评估工作的的客观性于公正性，应遵循评估和征管两条线原则。税务部分主导征管工作，则可以由房屋国土部门主导评估工作更为科学。

二是建立共享的房产信息管理系统。如果进行房产税征收，第一个前提要有比较清晰的涉税信息。信息不全，细节不清对制度设计来说，比较困难。我国不动产登记职能长期散落在多个部门，而多部门登记的历史非常之长，形成了管理上的惯例。由于历史遗留问题和政府各部门之间的统一信息共享系统尚未建成，使得不能全面了解房产的情况。《不动产登记暂行条例》于2015年3月1日开始施行，统一登记簿册，统一登记机构，统一信息平台，统一登记依据，但是该条例实施时间不长，还有大量的工作要做。不动产登记制度的施行虽然和房产税的开征没有必然的关系，但是却是为房产税制度是否能够顺利征管的前提。随着不动产登记制度的推行和信息技术的发展，以国土资源部门为主导，在全国范围内对各类房产进行全面的摸底，依托现今的信息技术，形成跨部门间的信息共享，将为房产税的开征提供基础。

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