文/王玄玮

国家监察体制改革和检察机关的发展

文/王玄玮

导 读

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，依法治国是党治国理政的基本方略，坚持党的领导和坚持依法治国是中国特色社会主义事业成功的保证。在全面从严治党和全面推进依法治国共同推进的新形势下，执政党必须在内部处理好自身的建设，在外部处理好和法治的关系，实现执政行为的合理性与合法性。

2016年11月7日，中央纪委、监察部网站上公布了一条重磅消息：近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。消息甫一发布，立刻引发了社会各界的广泛关注。

没有反贪局的检察院？

对于国家监察体制改革的这个消息，广大检察人员尤为关注。因为这项改革可能涉及检察职权的调整，进而影响到检察机关职务犯罪侦查、预防等部门的去留。虽然中纪委网站上的消息没有披露国家监察体制改革试点方案的完整内容，但是反贪、反渎、预防等部门将从检察院剥离的消息已经在坊间广为流传。

反贪局划出检察院，这是很多检察人内心深处很难接受的一件事。虽然“反贪局”这个称谓是1989年才出现的，但职务犯罪侦查这一职能是从一开始就存续于人民检察体制之中的。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府下设的“九部一局”中，中央工农检察人民委员部就负有贪污腐化调查的职责。1932年，福建省苏维埃政府在《工农检察组织系统与任务》中规定：“发动群众严格地检举贪污腐化分子，一经发觉，提起公诉从严惩办，乃至枪毙罪犯为止。”新中国成立后，职务犯罪侦查成为检察机关的法定职责。1949年12月，中央人民政府最高人民检察署设立三个业务处，其中第二处负责的业务就包括侦查。1954年，最高人民检察院设立七个业务厅，第二厅即为侦查厅，掌管侦查事务。1979年8月10日，最高人民检察院恢复重建后设立经济检察厅，负责侦查贪污贿赂案件，该厅1989年改名为贪污贿赂检察厅。1989年8月18日，广东省人民检察院反贪污贿赂工作局成立，这是全国检察机关成立的第一个反贪局。此后，“反贪局”就成为了检察机关的一块金字招牌，为检察机关在反腐败斗争中赢得了无数的美誉。

可以说，绝大多数检察人都没有想过，也不愿意去想象，没有反贪局的检察院是什么样子。然而据媒体报道，在试点消息公布的次日，作为试点省份之一的山西省检察院已经去掉了其正门右侧加挂的反贪局、反渎局两块牌子，并下发通知要求辖区内各级检察院做好试点准备。虽然在此期间也有何家弘教授等少数学者在个人微博上发文呼吁“反贪局不宜并入监察委”，但央视新闻联播11月25日的一则消息让一切尘埃落定。报道称，中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山近日到北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研。王岐山指出，监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。针对改革试点的步骤，他在讲话中强调：在全国人大常委会就试点工作作出有关决定后，先完成检察机关反贪等部门的转隶，确保思想不乱、工作不断、队伍不散，推动人员融合和工作流程磨合。

看来，不论检察人内心愿意不愿意，事情仍然按照预定的方向在发展。虽然恢复重建以来检察机关面临职权调整已经不止一次，上世纪90年代就经历过取消经济犯罪侦查权、撤销税务检察室、取消免予起诉权等调整，2000年前后又爆发过民事检察制度存废之争，但都没有这一次这样“伤筋动骨”。检察机关的职能向来是侦查、刑检和诉讼监督“三分天下”，反贪、反渎和预防不但在检察院整体业务格局中占据三分之一，地位更是举足轻重，很多人将反贪、反渎比喻为检察院的两个“拳头”。“拳头”被砍，对于检察院可谓手足之失、锥心之痛。毋庸讳言，检察机关即将迎来自恢复重建以来最大的一次冲击和变革。

改革对检察机关的延伸影响

深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。改革要求实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。显然，这项改革将导致检察职权的调整和重新配置。反贪、反渎和预防职能的划出，看来已成定局。但不仅如此，这项改革还将对保留在检察院的一些其他部门和业务产生影响。

首先，影响到举报中心存在的必要性。检察机关受理控告、举报、申诉的部门是控告申诉检察部门，过去设立举报中心与控申部门合署办公，就是为了突出职务犯罪案件举报线索管理的特殊性，由控申部门负责受理不服人民法院生效裁判、不服公安机关的处理决定等申诉和其他信访事项，由举报中心专司职务犯罪案件线索管理。随着职务犯罪侦查职能的划出，检察院只有控申部门即可，似乎不再需要保留举报中心。

其次，人民监督员制度能否存续需要重新考虑。人民监督员制度是最高检察院从2003年起开始着力推动的改革项目，这项制度的设立初衷在于回答“谁来监督监督者”的问题，由来自外部的人民监督员代表社会对检察院自侦案件进行监督。从试点以来，人民监督员的监督范围先后从“三种案件、五种情形”，发展到整合为“七种情形”，再发展到“十种情形”。监督范围在变，但有一点是始终不变的：人民监督员监督的对象是检察院立案侦查的职务犯罪案件。如果检察院不再办理职务犯罪侦查案件，人民监督员制度就没有了存续的基础。据了解，北京市检察机关2016年9月已经率先将人民监督工作办公室改为“检察联络部”，职能调整为负责联络人大代表、政协委员和特约检察员、专家咨询委员等群体。北京是监察体制改革试点城市，监察委员会成立在即。北京市检察院对“人民监督工作办公室”改变称谓的时间节点，与国家监察体制改革的进程恰好暗合。看来，这并不是一种巧合。

第三，司法警察部门的工作内容将要进行调整。按照最高检察院2013年发布的《人民检察院司法警察条例》，检察机关司法警察担负的职责共九项，其中大部分是配合和保障职务犯罪侦查方面的职责，例如：保护人民检察院直接立案侦查案件的犯罪现场；执行传唤、拘传；协助执行监视居住、拘留、逮捕，协助追捕在逃或者脱逃的犯罪嫌疑人；参与搜查；提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯；等等。职务犯罪侦查职权划出后，司法警察的职责只剩送达有关法律文书、保护出席法庭及执行死刑临场监督检察人员的安全等寥寥几项，工作内容将大幅萎缩。

第四，检察技术部门的业务范围也受到一定影响。目前，检察技术部门负责支持和保障职务犯罪侦查工作的业务主要有两项：一是负责职务犯罪侦查案件审讯过程的同步录音录像。按照相关工作规范，职务犯罪案件的审讯由反贪、反渎等侦查部门负责，同步录音录像由技术部门负责，实行“审录分离”。每次讯问结束后，录音、录像资料要经讯问人员和犯罪嫌疑人签字确认后当场封存，由技术部门保管，将来作为证据使用。二是负责职务犯罪侦查案件中有关的文痕检、司法会计和其他司法鉴定。今后，这些业务基本上将不复存在。

除了这些业务内容方面的影响，其他的一些影响也需要考虑和应对。例如，职务犯罪侦查、预防部门入额检察官的身份和职业保障问题。随着检察官员额制的实行，职务犯罪侦查、预防部门的现有业务骨干经过严格的考试、考核程序，通过检察官法官遴选委员会的审查把关，辛辛苦苦成为入额检察官。没成想这来之不易的职业尊荣感还未充分体验，期待已久的职业保障和薪酬待遇还未兑现，他们可能即将离开检察机关。因此，这支队伍需要保持稳定，改革过渡期间的业务工作不能间断。报道称，山西省检察院在正式下发的通知中强调，“根据省委组织部要求，全省各级检察院反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防等三个部门在改革期间人事冻结，干部调入调出和提拔全部停止”。这无疑是必须的，但与此同时做好队伍的思想工作也不容忽视。又如，各级检察院的办案工作区使用问题。在“十二五”期间，各级检察院依照《人民检察院办案用房和专业技术用房建设标准》，普遍完成了办案工作区建设。这是新一轮检察机关“两房”建设的重要成果，对于保障职务犯罪侦查工作依法、文明、规范、安全进行具有重要意义。可惜的是，办案工作区建设完成不久，职务犯罪侦查权就要剥离。今后，设置在全国各级检察院地面一层或者地下室的办案工作区谁来使用呢？不使用将造成巨大的浪费，交由监察委员会使用又存在办案安全、保密、方便的问题，毕竟不动产不可能如同职能和人员一样说搬就搬，说走就走。

这些影响以及带来的问题，随着改革试点的启动已经迫在眉睫，亟须检察机关加以考虑和应对。

法律监督职能的发展契机

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计，对深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争具有极其重大的意义。这是大局，检察机关的部门利益必须服从这个大局。既然中央已经作出决策，只要有利于铲除贪污腐败、巩固执政基础，检察机关应当义无反顾地拥护改革、支持改革，积极配合做好各项工作，确保监察体制改革试点工作顺利推进。反贪、反渎和预防职能的剥离，对于检察院而言固然是一种“损失”。但我们也应该看到，国家监察体制改革同时也给检察机关大力发展法律监督职能带来了机遇。

首先要看到的一点是，国家监察体制改革并不改变检察机关作为国家的法律监督机关的属性。王岐山同志在调研时谈到，监察委员会实质上是反腐败机构，作为监督执法机关与纪委合署办公。这为我们认识监察委员会的性质提供了基本的依据。既然是反腐败机构，监察委员会的任务主要是查处和预防腐败行为；既然是监督执法机关，监察委员会就不是司法机关，也不是法律监督机关。从这个角度讲，有人把监察委员会形容为“内地版”廉政公署，这有一定道理。监察委员会的成立，并不改变、更不取代检察机关的法律监督机关地位和属性。职务犯罪侦查、预防部门转隶后，检察机关的诉讼监督职能都还在，从立案监督到刑罚执行监督，一样都不少。反贪、反渎职能划出后，可能由监察委员会行使职务犯罪案件侦查权，但只要国家司法体制不作大的变动，监察委员会侦查的案件也要接受检察机关的法律监督，逮捕犯罪嫌疑人仍然要检察机关批准，追究刑事责任的仍然要移送检察机关提起公诉。简言之，除非有进一步的体制变革，否则检察机关仍然是国家的法律监督机关。

过去检察机关的职能构成比较复杂，检察职权同时具有行政属性、司法属性和监督属性。国家监察体制改革后，检察机关的行政属性将明显淡化甚至消失，司法属性和监督属性将更加凸显。在过去检察机关各项业务中，无论从业务重要性还是工作难度来论，职务犯罪侦查都首屈一指，使用着检察机关最多的业务资源，占用各级检察长的时间、精力也最多。改革后，体现监督属性的业务将获得更大的发展空间，过去相对弱势的民事行政检察等部门将得到更多的关注。从世界各国检察体制来看，公诉职能是共通的，各国大同小异，能够体现我国检察机关的法律监督机关地位的，就是监督类业务。失去侦查职能后，如果监督职能再不充分发挥，我国检察机关的独立宪法地位可能将会动摇，失去稳固的支撑。形势比人强，检察机关已经到了必须狠抓监督类业务的时候了。

怎么抓呢？其实党的十八届四中全会已经给出了答案。除了传统的各项诉讼监督职能外，检察机关还应当大力开展新增加的行政违法行为检察监督、行政强制措施检察监督、民事行政公益诉讼等工作。这些工作都能够很好地体现检察机关的法律监督属性，是检察业务新的“增长点”。目前全国各省级检察院中完成机构改革的只有北京和吉林，为什么这两个省市检察机关在内设机构整合过程中不约而同地单独设立行政检察部，这是有道理的。实践中，行政执法活动范围广、数量大，又相对容易侵犯公民合法权益，这为检察机关法律监督提供了很大的发展空间。另外，十八届四中全会虽然没有提到，但立法法第90条已经规定“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求”等内容，检察机关也可以探索。一句话，检察机关必须走出诉讼领域的“小天地”，走向法律监督的“大舞台”，体现监督制约其他公权力的宪法价值。真正的法律监督机关，必须有能力在国家权力分工的层面与立法机关、行政机关、审判机关等各大国家机构进行“对话”，建立起名副其实的法律监督关系。只有这样，检察机关独立的宪法地位才能够真正体现和落实。

监督不需要以侦查权为支撑

面对反贪、反渎和预防职能的剥离，不少检察人内心失落、伤感甚至抵触，除了情感上的不舍，还有对失去侦查权作为支撑后的法律监督权能否有效开展的担忧。确实，现实中检察机关法律监督的效果并不尽如人意。检察建议爱理不理，纠正违法不见回音，检察文书置之高阁，这些现象并不鲜见。有侦查权支撑尚且如此，今后法律监督或许更加艰难。有这样的担心，是可以理解的。但是我们也应该客观分析，检察监督效果有时候不理想，这里面有体制上的原因，有法治大环境的原因，也有检察队伍自身素质的原因，并不仅仅是有没有侦查权那么简单。严格讲，侦查权只能用来对付那些涉嫌职务犯罪的贪官污吏，不能用来当作推进检察工作的手段。实践中，极少数检察院存在滥用侦查权的现象，只要工作开展稍遇阻力便有使用侦查权的冲动。提出抗诉意见法院不支持，查法官；办公办案经费保障不到位，查政府干部；诸如此类，这样是不行的。我们必须破除“侦查权至上”的迷信思维，消除对侦查权的盲目依赖。检察机关提出的监督主张，对方必须采纳，不采纳就查你，这不是监督，而是强制。这样一种“强权司法”的心态，无论在过去、现在还是将来，都是有害的。人大没有侦查权，难道人大对“一府两院”就不监督了？政协没有侦查权，难道就不开展民主监督了？检察人必须树立正确的履职理念，法律监督并不一定非要以侦查权作为支撑。没有侦查权，检察机关照样能够运转，法律监督职能一样能够得到发挥。

那么，检察院的监督权威来自哪里？来自对司法公正的捍卫，来自对公民权利和社会正义的守护，来自对宪法法律统一正确实施的坚守。要相信，只要你的监督主张是公正的、合理的，具有充分的法律依据，那么一定能够得到被监督者的尊重和信服。如果正确的监督主张得不到采纳，上面还有党的领导，还有人民代表大会的监督，还可以诉诸社会舆论，邪终究不能胜正。美国联邦最高法院连总统大选的纠纷都能裁断，应该是世界上最有权威的司法机构之一了。但是这个法院只有9名大法官，既没有侦查权，也没有一兵一卒。1954年，美国联邦最高法院在“布朗诉教育局”一案中裁决黑人与白人分隔于不同学校的做法违宪，当时南部各州不服从，拒不让黑人孩子就读于白人学校。后来，美国总统艾森豪威尔派出军队到种族隔离最厉害的阿肯色州小石城，在开学日护送9名黑人学生到学校上学，维护了法院判决的权威。荷枪实弹的士兵站立在学校大门两旁的照片，成为了世界法制史上的一个经典场景。美国法院是没有执行局的，只要判决合法、公正，连总统和军队都会无条件地拥护和服从你。

国家监察体制改革的消息公布后，一些检察同行比较悲观。他们说：“检察院的两个拳头都没了，现在只剩一张嘴和一支笔了，今后检察官就像律师一样，只有靠嘴吃饭了。”其实，拳头有力量，嘴和笔一样有力量，而且有着更大的力量。有句格言说得好：笔是智慧的剑，纸是思想的刀；二者皆无刃，却能夺人心。法律监督工作的成效，取决于握笔的人、说话的人，仰赖于每一位检察官的辛勤努力。看来，目前检察机关司法体制改革所追求的检察官专业化、精英化发展方向是十分正确的。无论怎样改革，只要有一支法治信念坚定、检察业务精通的高素质检察队伍，法律监督事业就能够不断向前发展，检察机关就能够在国家机构体系中找到应有的位置。

(作者系云南省人民检察院高级检察官、法学博士）